“新形勢”背景下個人所得稅制改革研究

趙壽斌

摘要：十八屆三中全會提出“逐步建立綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制”，個人所得稅改革即將邁上一個新臺階。本文結(jié)合目前我國個人所得稅的發(fā)展現(xiàn)狀，分析現(xiàn)行分類征收制的缺陷，對個人所得稅征收模式的改革提出建議--逐步建立分類與綜合相結(jié)合的混合征收制。

關(guān)鍵詞：個人所得稅制；綜合與分類；改革

中圖分類號：F812.42 文獻(xiàn)識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）007-000-02

從國際上看，個人所得稅按照征收方式可分為綜合稅制、分類稅制、綜合與分類相結(jié)合的稅制三種類型。個人所得稅征收模式的確定必須與一國的實(shí)際情況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢相適應(yīng)。目前，大多數(shù)發(fā)達(dá)國家都采用綜合或綜合與分類相結(jié)合的稅制模式，只有中國和非洲、西亞的一些發(fā)展中國家采用分類稅制。

一、我國個人所得稅制發(fā)展現(xiàn)狀

1.總體情況

1994年個人所得稅制度改革以后，中國先后于1999年、2005年、2007年、2008年和2011年修改個人所得稅法，其主要內(nèi)容：一是逐步調(diào)整儲蓄存款利息征稅的規(guī)定；二是逐步提高工資、薪金所得費(fèi)用扣除額和累進(jìn)稅率級次，自2006年1月1日起從每月800元提高到每月1600元，2008年3月1日起提高到每月2000元，2011年9月1日起提高到每月3500元。三是修改納稅申報(bào)規(guī)定。個人所得稅制度實(shí)施16年以來運(yùn)行平穩(wěn)，收入逐年快速增長，從1993年的46.7億元增加到2014年7376.61億元，22年間增長157.9倍，；個人所得稅收入占全國稅收總額的比重也從1993年的1.1%上升到2014年的6.19%。目前個人所得稅已經(jīng)成為中國稅制中的重要稅種，最近十年個人所得稅收入在國家稅收總收人中的比重穩(wěn)中略有下降，如圖1所示。

單位：億元

2.改革方向

個人所得稅制改革情況自1980年頒布《個人所得稅法》以來，早在2003年，個人所得稅便已確定了改革放向，要走“綜合與分類相結(jié)合”之路，2006年，這個改革方向?qū)懭搿笆晃濉币?guī)劃，2010年“十二五”規(guī)劃提出“逐步建立健全綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制度，完善個人所得稅征管機(jī)制”，2015年10月《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》提出加快建立綜合和分類相結(jié)合的個人所得稅制。2016年3月7日直到十二屆全國人大四次會議記者會，財(cái)政部部長樓繼偉表示年內(nèi)個人所得稅法的草案將提交全國人大審議。但是個稅改革難度大，涉及要素更多，改革進(jìn)程一直非常緩慢。

3.征收結(jié)構(gòu)

有關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示，在全部個人所得稅收入中，近2/3來自中低收入家庭。但全世界對個人所得稅所下的定義，都是“個人所得稅是富人稅”。有關(guān)資料顯示，歐美發(fā)達(dá)國家將近50%的工薪階層只承擔(dān)了個稅的5%，10%的高收入者承擔(dān)了60%，1%的最高收入者承擔(dān)了30%。我國目前20%的富人只繳納了10%的個稅。同時(shí)最近五年數(shù)據(jù)變化顯示個人所得稅稅收增長率明顯高于總稅收增長率。如圖2

二、存在的主要問題

1.分類課稅模式有失公平與效率

我國現(xiàn)行個人所得稅實(shí)行的分類征收，根據(jù)收入的不同來源選擇相應(yīng)的扣除方法與稅率。該模式難以對納稅人的納稅能力進(jìn)行綜合評估與衡量，同時(shí)也難以堅(jiān)持量能負(fù)擔(dān)原則，對于收入來源廣、綜合所得高的納稅人，所納稅卻相對較少；而對于收入來源單一、綜合所得少的納稅人，所納個人所得稅卻相對更多。如此一來，許多納稅人通過將自己的所得收入分解，或改變項(xiàng)目名稱等途徑減少納稅。除此之外，該模式下，許多普通項(xiàng)目采用比例納稅形式，導(dǎo)致個人所得稅難以發(fā)揮其有效調(diào)節(jié)作用。

2.課征范圍狹窄

當(dāng)今時(shí)代，隨著社會的進(jìn)步與市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國居民的收入結(jié)構(gòu)發(fā)生較大變化，個人收入逐漸趨向于多樣化、復(fù)雜化發(fā)展，而個人所得遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出11項(xiàng)應(yīng)稅所得內(nèi)容，對于普通居民而言，資本性所得、財(cái)產(chǎn)繼承所得以及股票轉(zhuǎn)讓所得逐漸占據(jù)其個人收入的一大部分。居民個人收入的種類也日益增多，例如現(xiàn)金、實(shí)物、有價(jià)證券及債務(wù)等等。

3.稅務(wù)征管手段落后，缺乏全面監(jiān)管機(jī)制

首先，在我國，個人所得稅征管軟件相對落后，且對于資料儲備、檢索及處理等系統(tǒng)上相對缺乏；其次，在納稅收入審查、資料建檔、申報(bào)審核及稅務(wù)檢查等工作上，大多實(shí)行手工操作方法，導(dǎo)致工作效率低下，工作質(zhì)量不高；最后，在征管體制的影響下，征管信息缺乏時(shí)效性，且不夠準(zhǔn)確全面，無法跨區(qū)域?qū){稅資料進(jìn)行傳遞，當(dāng)前階段，稅務(wù)機(jī)關(guān)與各大企業(yè)、銀行及海關(guān)單位為實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)，因此只能對單位代繳代扣收入進(jìn)行監(jiān)管，在對其他部門的納稅情況上，無法實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)控，同時(shí)對于灰色收入與隱形收入無法實(shí)行全面監(jiān)管。

4.稅務(wù)征收費(fèi)用欠合理

在我國，對個人所得稅的征收與費(fèi)用扣除均以個人為單位，并未實(shí)現(xiàn)以家庭為單位的稅務(wù)征收，在這種情況下，無法對個人的家庭負(fù)擔(dān)全面掌握，使得稅務(wù)征收與費(fèi)用扣除缺乏合理性。如果兩個家庭收入相同，但在子女教育、老人贍養(yǎng)、婚姻狀況及家庭人口等方面存在較大不同，也就決定了其生活負(fù)擔(dān)存在較大差異，如果兩個家庭均繳納相同個人所得稅，顯然不夠合理。

5.個人所得稅制改革進(jìn)程緩慢，矛盾突出

所得稅制改革進(jìn)程緩慢，公眾關(guān)注的綜合與分類相結(jié)合個稅制，國家有關(guān)部委領(lǐng)導(dǎo)表示2016年將綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅法草案提交全國人大去審議，審議是否能夠通過還不確定，而在審議通過后，也難以立即執(zhí)行。

雖然物價(jià)漲幅近年來并未明顯放慢，但俗稱的個稅“起征點(diǎn)”已經(jīng)有約5年時(shí)間沒有改變。而國家統(tǒng)計(jì)局2015年5月發(fā)布的2014年全國就業(yè)人員年平均工資為49969元，即平均月收入約4164元。但換言之，國內(nèi)部分還拿不到平均工資的職工，其實(shí)都在繳納著個人所得稅。

三、完善個人所得稅制的對策及建議

1.建立綜合與分類相結(jié)合個稅制度

在綜合征收模式下，需要政府對納稅類型、個人收入來源進(jìn)行有效監(jiān)控與掌握。但是就當(dāng)前現(xiàn)狀而言，我國相關(guān)法律法規(guī)及征管水平欠完善，難以滿足綜合征收模式的真實(shí)需求。在財(cái)稅改革制度下，應(yīng)對個人所得稅稅制進(jìn)行有效調(diào)整，將分類征收與綜合征收進(jìn)行有機(jī)結(jié)合。

該稅制一是在征稅對象和稅前扣除的設(shè)計(jì)方面具有系統(tǒng)性，可以比較充分地體現(xiàn)稅收的公平原則。二是在稅率方面，采用比例稅率和累進(jìn)稅率相結(jié)合的方式，調(diào)節(jié)收入分配功能更強(qiáng)。三是在納稅單位方面，相應(yīng)國家和地區(qū)雖然沒有完全實(shí)行家庭聯(lián)合申報(bào)，但都照顧到家庭負(fù)擔(dān)的因素，從整體上綜合考量納稅人的納稅能力。

在目前所得分類的基礎(chǔ)上，先以源泉預(yù)扣方法分別采取不同的稅率征收分類稅；在納稅年度結(jié)束后，由納稅人申報(bào)其全年綜合的各項(xiàng)所得，由稅務(wù)機(jī)關(guān)對年度內(nèi)已納稅額作出調(diào)整結(jié)算，多退少補(bǔ)。此外，如果納稅人的應(yīng)稅凈所得額超過一定的數(shù)量界限，再按超額累進(jìn)稅率征收綜合的個人所得稅，以調(diào)節(jié)稅負(fù)，實(shí)現(xiàn)量能負(fù)擔(dān)、公平分配。

2.明確征稅對象范圍

在現(xiàn)行個人所得稅征稅的十一類所得中，屬于勞動所得的工資薪金所得、勞務(wù)報(bào)酬所得、稿酬所得，是經(jīng)常性所得，應(yīng)實(shí)行綜合征收辦法。改變目前勞務(wù)報(bào)酬所得稅負(fù)明顯重于工資薪金所得和稿酬所得的不合理狀況，以平衡各類收入的稅收負(fù)擔(dān)，貫徹公平稅負(fù)的原則。同時(shí)，可以考慮把屬于經(jīng)常性所得，但不完全屬于勞動所得，有勞動所得和資本所得成份的自然人生產(chǎn)經(jīng)營所得，包括個體工商戶的生產(chǎn)經(jīng)營所得，個人獨(dú)資企業(yè)、合伙企業(yè)所得等按現(xiàn)行辦法，列入綜合所得的范圍，實(shí)行綜合征收。這既有利于平衡稅負(fù)，也有利于簡化稅制。其余所得主要為資本所得，包括財(cái)產(chǎn)租賃所得，財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得，利息、股息紅利所得，特許權(quán)使用費(fèi)所得，偶然所得，實(shí)行分類征收，依現(xiàn)行辦法按次或按月征收，年終不再匯算。

3.加強(qiáng)征收、監(jiān)管力度

一要加強(qiáng)稅收征管干部隊(duì)伍建設(shè)，通過強(qiáng)化干部培訓(xùn)和組織對稅案的調(diào)查分析，不斷提高管理干部的業(yè)務(wù)水平和綜合素質(zhì)，以適應(yīng)改革深化的需要。二要建立健全稅收管理制度，特別是稅收管理員制度和納稅檔案制度，強(qiáng)化納稅人登記號管理，加強(qiáng)對各類納稅人的有效監(jiān)督。要逐步實(shí)行個人所得稅全員申報(bào)制度和雇員與雇主雙向申報(bào)制度。三要加強(qiáng)部門協(xié)作，做好協(xié)稅護(hù)稅，強(qiáng)化人大、政府部門、中介機(jī)構(gòu)和新聞媒體的監(jiān)督。四要以信息化手段為支撐，依托國家金稅工程，改“以票管稅”為“信息管稅”，建立電子管稅信息平臺

4.完善費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)

首先，完善費(fèi)用扣除方法。采用兩種扣除方法，包括項(xiàng)目扣除法與標(biāo)準(zhǔn)扣除法。其中項(xiàng)目扣除法，要以教育培訓(xùn)、住房、醫(yī)療及養(yǎng)老等制度為依據(jù)，進(jìn)行合理設(shè)定；標(biāo)準(zhǔn)扣除法，按照年度進(jìn)行設(shè)計(jì)，扣除方法按照限額列支或據(jù)實(shí)列支。

其次，實(shí)施家庭生計(jì)扣除。以納稅人的家庭情況為依據(jù)，包括子女、老人數(shù)量、婚姻情況等，對扣除標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行確定。

再次，費(fèi)用扣除指數(shù)法的應(yīng)用。以通貨膨脹情況與收入水平為依據(jù)，合理調(diào)整扣除標(biāo)準(zhǔn)，以此為納稅人的生活水平提供有效保障，同時(shí)，對于生活水平高、物價(jià)指數(shù)高的地區(qū)，可對扣除費(fèi)用適當(dāng)調(diào)高。

最后，對特殊納稅人通過稅收優(yōu)惠進(jìn)行適當(dāng)照顧，包括殘疾人、烈屬及孤老人員等。

5.調(diào)整降低稅率

目前，公眾對加快個稅改革的呼聲頗高，在綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅改革尚無法一蹴而就，改革成功也沒有確切時(shí)間表的情況下，建議有關(guān)部門可以考慮兩條腿走路。一方面，繼續(xù)推進(jìn)個人所得稅制改革。另一方面，可以考慮先將費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)從每月3500元提高到5000元。如果不提高工起征點(diǎn)，也可以考慮將工資、薪金所得超額累進(jìn)稅率的前兩檔稅率進(jìn)行下調(diào)，例如第一檔稅率就可從現(xiàn)行的3%降至約2%等。

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