“營(yíng)改增”最后攻堅(jiān)

謝九

自今年5月1日起，“營(yíng)改增”試點(diǎn)正式全面推開(kāi)，試點(diǎn)范圍擴(kuò)展到建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)和生活服務(wù)業(yè)，實(shí)現(xiàn)了增值稅對(duì)貨物和服務(wù)的全覆蓋。同時(shí)將所有企業(yè)新增不動(dòng)產(chǎn)所含增值稅納入抵扣范圍，比較完整地實(shí)現(xiàn)規(guī)范的消費(fèi)型增值稅制度。

此次新增試點(diǎn)的四大行業(yè)涉及納稅人1100萬(wàn)戶(hù)左右，比前期試點(diǎn)的590多萬(wàn)戶(hù)增加近一倍，涉及的營(yíng)業(yè)稅規(guī)模占原營(yíng)業(yè)稅總收入的比例約80%，在經(jīng)過(guò)了4年多的試點(diǎn)之后，營(yíng)改增開(kāi)始進(jìn)入最后的攻堅(jiān)戰(zhàn)。從我國(guó)稅制改革的歷史來(lái)看，此次營(yíng)改增的影響之大，僅次于1994年的分稅制改革。

營(yíng)改增試點(diǎn)開(kāi)始全面實(shí)施，同時(shí)也意味著營(yíng)業(yè)稅在我國(guó)正式退出歷史舞臺(tái)。營(yíng)業(yè)稅主要針對(duì)企業(yè)和個(gè)人經(jīng)營(yíng)的營(yíng)業(yè)額征收，長(zhǎng)期以來(lái)是我國(guó)的第三大稅種，也是地方政府的第一大稅種;增值稅主要針對(duì)商品流轉(zhuǎn)過(guò)程中的增值部分征收，是我國(guó)的第一大稅種。由于兩大稅種均在流通環(huán)節(jié)征稅，很容易造成重復(fù)征收，尤其是隨著近年來(lái)我國(guó)服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展，重復(fù)征收的矛盾越來(lái)越突出。為了避免兩大稅種之間的重復(fù)征稅，同時(shí)也為了重點(diǎn)扶持第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，更好幫助中國(guó)經(jīng)濟(jì)向服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型，營(yíng)改增從2012年開(kāi)始在上海的交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)試點(diǎn)，并逐漸過(guò)渡到更多的省市和更多的行業(yè)，今年5月1日起開(kāi)始正式全面實(shí)施。按照最初的計(jì)劃，原本應(yīng)該在“十二五”末期就全面完成營(yíng)改增，不過(guò)由于復(fù)雜性超出預(yù)期，最終推遲至“十三五”的開(kāi)局之年。

從4年多的試點(diǎn)時(shí)間來(lái)看，盡管存在一定的爭(zhēng)議，營(yíng)改增試點(diǎn)在整體上還是實(shí)現(xiàn)了減稅的初衷。按照財(cái)政部和國(guó)稅局披露的數(shù)據(jù)，2012到2015年底，營(yíng)改增及增值稅改革累計(jì)為企業(yè)減稅6412億元，其中，自2012年啟動(dòng)的營(yíng)改增試點(diǎn)中超過(guò)97%的試點(diǎn)納稅人實(shí)現(xiàn)稅負(fù)下降或持平，累計(jì)減稅已達(dá)3133億元。按照今年《政府工作報(bào)告》的承諾，營(yíng)改增全面實(shí)施后，確保所有行業(yè)稅負(fù)只減不增，財(cái)政部測(cè)算2016年減稅金額將超過(guò)5000億元。

避免重復(fù)征稅，實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)性減稅，這只是營(yíng)改增最表面的目的，從更深層次來(lái)看，營(yíng)業(yè)稅改增值稅也體現(xiàn)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的意圖。首先是為服務(wù)業(yè)崛起減負(fù)，在營(yíng)改增之前，我國(guó)的服務(wù)業(yè)基本上都處于營(yíng)業(yè)稅之下，由于全額征稅且無(wú)法抵扣，重復(fù)征稅的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，由此導(dǎo)致服務(wù)業(yè)稅負(fù)過(guò)重。而從中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的角度來(lái)看，服務(wù)業(yè)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的必經(jīng)之路，但長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)服務(wù)業(yè)占GDP的比重始終難有實(shí)質(zhì)性提升，距離發(fā)達(dá)國(guó)家服務(wù)業(yè)普遍占比70%以上的比重還有相當(dāng)大的距離。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的角度來(lái)看，營(yíng)改增的最大受益者就是服務(wù)業(yè)，今年5月1日開(kāi)始最后實(shí)施的四大行業(yè)中，金融業(yè)和生活服務(wù)業(yè)都是我國(guó)最重要的服務(wù)業(yè)。

除此之外，營(yíng)改增還可能會(huì)在一定程度上消除我國(guó)的產(chǎn)能過(guò)剩矛盾，對(duì)于當(dāng)前的去產(chǎn)能起到意想不到的效果。在過(guò)去營(yíng)業(yè)稅的時(shí)代，營(yíng)業(yè)稅是地方政府的最大稅收來(lái)源，而且營(yíng)業(yè)稅針對(duì)商品的營(yíng)業(yè)額征稅，這就使得地方政府出于稅收和就業(yè)的考慮，扶持大量僵尸企業(yè)，但是在營(yíng)業(yè)稅退出歷史舞臺(tái)之后，地方政府失去了稅收的激勵(lì)，也就失去了繼續(xù)為僵尸企業(yè)輸血的動(dòng)力，這可能會(huì)對(duì)困難重重的去產(chǎn)能起到關(guān)鍵作用。

營(yíng)改增雖然從5月1日開(kāi)始全面實(shí)施，但并不意味著改革已經(jīng)塵埃落定，還有很多挑戰(zhàn)才剛剛開(kāi)始，比如中央和地方政府的收入分配如何重新劃定。

在過(guò)去營(yíng)業(yè)稅和增值稅并存的時(shí)代，營(yíng)業(yè)稅絕大部分歸地方政府所有，是地方政府的第一大稅收來(lái)源，大約占地方稅收收入的三成左右，而增值稅屬于中央和地方共享，75%歸中央，25%歸地方。在營(yíng)改增之后，營(yíng)業(yè)稅退出歷史舞臺(tái)，意味著地方政府最大的稅收來(lái)源也隨之消失。最近幾年來(lái)，地方政府原本就面臨土地財(cái)政萎縮、債務(wù)負(fù)擔(dān)上升等難題，如果營(yíng)業(yè)稅就此憑空消失，地方政府的壓力可想而知，因此，在營(yíng)改增全面實(shí)施之后，如何妥善處理中央和地方的收入分配，已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。

在今年5月1日營(yíng)改增全面實(shí)施之際，國(guó)務(wù)院關(guān)于《全面推開(kāi)營(yíng)改增試點(diǎn)后調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分過(guò)渡方案》也隨即下發(fā)，大致內(nèi)容是，中央和地方政府的增值稅分成從此前的“75∶25”調(diào)整成“50∶50”，增值稅五五分成，同時(shí)，中央上劃收入通過(guò)稅收返還方式給地方，確保地方既有財(cái)力不變等等。這份過(guò)渡方案自2016年5月1日起執(zhí)行，過(guò)渡期暫定2～3年，屆時(shí)根據(jù)中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分、地方稅體系建設(shè)等改革進(jìn)展情況，研究是否適當(dāng)調(diào)整。

營(yíng)改增全面實(shí)施之后，可能也會(huì)加快中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任重新劃分的進(jìn)程。1994年分稅制改革以來(lái)，中央和地方的事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分不匹配的矛盾上升，中央財(cái)政實(shí)力大大增強(qiáng)，但是地方則承擔(dān)了相當(dāng)比重的支出責(zé)任，這種局面被業(yè)界戲稱(chēng)為“中央點(diǎn)菜，地方買(mǎi)單”，改革的呼聲也是由來(lái)已久。

十八屆三中全會(huì)提出“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任”，揭示了未來(lái)中央和地方事權(quán)改革的大方向：“國(guó)防、外交、國(guó)家安全、關(guān)系全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則和管理等作為中央事權(quán);部分社會(huì)保障、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán)，逐步理順事權(quán)關(guān)系;區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)。中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任。中央可通過(guò)安排轉(zhuǎn)移支付將部分事權(quán)支出責(zé)任委托地方承擔(dān)。對(duì)于跨區(qū)域且對(duì)其他地區(qū)影響較大的公共服務(wù)，中央通過(guò)轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)一部分地方事權(quán)支出責(zé)任?！边@一次營(yíng)改增可能是一個(gè)契機(jī)，在一定程度上會(huì)加快中央和地方事權(quán)改革。

在營(yíng)改增全面實(shí)施之后，增值稅立法也會(huì)提上日程。我國(guó)的稅收立法處于比較落后的狀態(tài)，在現(xiàn)有17個(gè)稅種之中，只有個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅和車(chē)船稅通過(guò)了全國(guó)人大立法，其余都是通過(guò)全國(guó)人大授權(quán)國(guó)務(wù)院以暫行條例等方式征收，營(yíng)改增之后，增值稅將成為我國(guó)的超級(jí)大稅，如果依然長(zhǎng)期處于“暫行條例”之下，顯然也并不合時(shí)宜。

按照我國(guó)稅制改革的整體規(guī)劃，在營(yíng)改增全面實(shí)施后，下一步改革的重點(diǎn)有可能會(huì)轉(zhuǎn)移到直接稅。我國(guó)的稅收結(jié)構(gòu)以間接稅為主，無(wú)論是此前的營(yíng)業(yè)稅，還是現(xiàn)有的增值稅和消費(fèi)稅，都屬于間接稅，間接稅主要面對(duì)商品和服務(wù)征收，間接以公眾為征稅對(duì)象，其弊端在于稅負(fù)隱藏在商品價(jià)格之內(nèi)，容易推高商品價(jià)格，不利于消費(fèi)。我國(guó)目前的稅制結(jié)構(gòu)中，約有三分之二來(lái)自間接稅，而發(fā)達(dá)國(guó)家正好相反，普遍以直接稅為主。對(duì)于致力于向消費(fèi)轉(zhuǎn)型的中國(guó)經(jīng)濟(jì)而言，間接稅比重過(guò)高，其實(shí)并不利于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。

十八屆三中全會(huì)曾經(jīng)提出“逐步提高直接稅比重”，在營(yíng)改增全面實(shí)施之后，有可能會(huì)將重心轉(zhuǎn)移至直接稅改革。直接稅是指直接向個(gè)人或者企業(yè)開(kāi)征的稅，目前主要包括個(gè)人和企業(yè)所得稅，以及房產(chǎn)稅和遺產(chǎn)稅等等，由于這幾大稅種和個(gè)人更加息息相關(guān)，未來(lái)如何改革將比營(yíng)改增更受關(guān)注。