由“精準(zhǔn)扶貧”對(duì)分稅制改革下中央與地方財(cái)政關(guān)系的反思

劉雨生

摘 要：自1994年，分稅制改革已經(jīng)實(shí)施了20余年。它通過(guò)稅種的劃分，實(shí)現(xiàn)了中央與地方的分權(quán)、分稅、分管，既增強(qiáng)了中央的宏觀調(diào)控能力，也造成了地方資金缺口等諸多問(wèn)題。本文結(jié)合2013年習(xí)總書記提出的“精準(zhǔn)扶貧”，對(duì)分稅制改革下中央與地方關(guān)系進(jìn)行了分析，并提出了建議。

關(guān)鍵詞：分稅制改革；精準(zhǔn)扶貧；中央與地方兩個(gè)比重財(cái)政關(guān)系

一、分稅制改革

（一）何為分稅制

分稅制是按稅種劃分中央和地方收入來(lái)源的一種財(cái)政管理體制。實(shí)行分稅制，要求按照稅種實(shí)現(xiàn)“三分”：即分權(quán)、分稅、分管。實(shí)質(zhì)上，分稅制就是為了有效的處理中央政府和地方政府之間的事權(quán)和財(cái)權(quán)關(guān)系，通過(guò)劃分稅權(quán)，將稅收按照稅種劃分為中央稅、地方稅（有時(shí)還有共享稅）兩大稅類進(jìn)行管理而形成的一種財(cái)政管理體制。

對(duì)于我國(guó)的財(cái)政體制改革，1992年著手設(shè)計(jì)、1993年準(zhǔn)備、1994年實(shí)施的稅制改革和分稅制改革將關(guān)稅等體現(xiàn)國(guó)家利益、消費(fèi)稅等宏觀調(diào)控能力較強(qiáng)的稅種劃為了中央稅，將增值稅等與經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種劃為共享稅，將營(yíng)業(yè)稅等適合地方征管的稅種劃為地方稅，既考慮了稅種屬性，又兼顧了中央集中財(cái)力的需要和地方承受能力，是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的奠定性改革。

（二）為何要進(jìn)行分稅制改革

黨的十一屆三中全會(huì)確定了我國(guó)改革開放的總方針，明確了通過(guò)財(cái)政體制改革放權(quán)讓利和全面承包來(lái)推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。在這樣的財(cái)政體制改革下，實(shí)施了“分灶吃飯”和財(cái)政“大包干”等措施，打破了之前財(cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支、“吃大鍋飯”的局面。然而，財(cái)政尤其是中央財(cái)政卻日益窘迫。“兩個(gè)比重”（即：財(cái)政收入占GDP比重（%）和中央財(cái)政收入占財(cái)政收入比重（%））急劇下降，財(cái)政難以平衡而陷入“打補(bǔ)丁”的狀況，中央財(cái)政甚至需要需向地方政府借款彌補(bǔ)資金缺口。在這樣的情況下，地方短期行為、地方保護(hù)現(xiàn)象嚴(yán)重；而中央財(cái)力不足，宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力不足和資源配置效率低下。

于是，以“統(tǒng)一稅制”為總基調(diào)的稅制改革和以“事權(quán)和財(cái)權(quán)相結(jié)合”為指導(dǎo)原則的分稅制財(cái)政體制改革應(yīng)運(yùn)而生。其不僅增強(qiáng)了財(cái)政總體實(shí)力和中央財(cái)政的宏觀調(diào)控能力，而且強(qiáng)化了市場(chǎng)配置資源的作用和地方財(cái)政的預(yù)算約束。

（三）分稅制改革取得的成就

1994年實(shí)施的分稅制改革及其不斷完善，充分調(diào)動(dòng)了中央和地方政府的積極性，較好地處理了二者的關(guān)系，使得“兩個(gè)比重”穩(wěn)中有升，形成了財(cái)政，尤其是中央財(cái)政收入穩(wěn)步增長(zhǎng)機(jī)制，中央宏觀調(diào)控能力不斷增強(qiáng)，資源配置更加優(yōu)化。（見(jiàn)表1）

如表1所示，分稅制改革扭轉(zhuǎn)了之前體制下“兩個(gè)比重”急劇下滑的趨勢(shì)，改變了先前中央財(cái)政依賴于地方財(cái)政的被動(dòng)局面。中央通過(guò)稅收，轉(zhuǎn)移支付等手段提升了其宏觀調(diào)控能力，也使得我國(guó)經(jīng)濟(jì)更加穩(wěn)定，抗風(fēng)險(xiǎn)能力更強(qiáng)。

二、由為何提出“精準(zhǔn)扶貧”看分稅制改革后中央與地方的事權(quán)、財(cái)權(quán)關(guān)系

（一）分稅制改革后中央與地方事權(quán)、財(cái)權(quán)存在的問(wèn)題

地方尤其是基層財(cái)權(quán)較為薄弱，甚至出現(xiàn)資金缺口，很多地方政府不得不依靠“土地財(cái)政”等手段，通過(guò)賣地等非稅收收入甚至是制度外收入來(lái)彌補(bǔ)稅收不足。

中央轉(zhuǎn)移支付制度不科學(xué)、不完善。雖然近年來(lái)隨著中央財(cái)政收入的增加，中央財(cái)政支出中，用于稅收返還和轉(zhuǎn)移支付的比重持續(xù)上升，但是由于中央與地方的信息不對(duì)稱，轉(zhuǎn)移支付制度目標(biāo)取向不夠明確，一般性轉(zhuǎn)移支付與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重嚴(yán)重失調(diào)。轉(zhuǎn)移支付制度的缺陷難以順應(yīng)中央財(cái)政支出的目標(biāo)，資金規(guī)模效益低，并在一定程度上加重了地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

中央與地方政府在事權(quán)、事責(zé)方面存在著“缺位”、“越位”與“錯(cuò)位”等問(wèn)題。比如，外部性較強(qiáng)的跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與污染治理，空氣、水、土壤等資源性公共產(chǎn)品和社會(huì)制度、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等制度性公共產(chǎn)品的供給都應(yīng)由中央政府作為責(zé)任主體；而區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、地方公共產(chǎn)品提供等都應(yīng)由地方政府作為責(zé)任主體。

（二）以我國(guó)“扶貧”出現(xiàn)的問(wèn)題為例分析

長(zhǎng)期來(lái)，由于貧困居民數(shù)據(jù)來(lái)自抽樣調(diào)查后的逐級(jí)往下分解，由中央為主導(dǎo)的轉(zhuǎn)移性支付進(jìn)行扶貧往往是粗放型扶貧，常常出現(xiàn)針對(duì)性不強(qiáng)、扶貧資金和項(xiàng)目指向不準(zhǔn)等問(wèn)題。如：貧困居民底數(shù)不清，扶貧對(duì)象常由基層干部推測(cè)估算，扶貧資金“天女散花”，以致“年年扶貧年年貧”；重點(diǎn)縣舍不得“脫貧摘帽”，數(shù)字弄虛作假，擠占浪費(fèi)國(guó)家扶貧資源；人情扶貧、關(guān)系扶貧。同時(shí)，由于中央與地方政府在事權(quán)、事責(zé)方面存在著“缺位”、“越位”與“錯(cuò)位”問(wèn)題，中央對(duì)扶貧指標(biāo)、基金的監(jiān)管不到位，導(dǎo)致人情扶貧、關(guān)系扶貧，應(yīng)扶未扶、扶富不扶窮等社會(huì)不公現(xiàn)象，甚至滋生腐敗。

針對(duì)此，習(xí)近平總書記在2013年11月于湖南湘西考察時(shí)，首次提出了“精準(zhǔn)扶貧”，即要做到：精準(zhǔn)識(shí)別，精準(zhǔn)幫扶，精準(zhǔn)管理。要實(shí)現(xiàn)“精準(zhǔn)扶貧”，本文認(rèn)為很重要的就是要明確中央和地方相應(yīng)的財(cái)權(quán)、事權(quán)關(guān)系，并且在必要的方面，加強(qiáng)地方財(cái)政的主導(dǎo)地位。

三、由如何進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧對(duì)中央、地方財(cái)政關(guān)系的建議

（一）對(duì)“四個(gè)一批”的分析

“四個(gè)一批”，即“通過(guò)扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批，通過(guò)移民搬遷安置一批，通過(guò)低保政策兜底一批，通過(guò)醫(yī)療救助扶持一批”，這是進(jìn)行分批分類精準(zhǔn)扶貧的理念。

通過(guò)扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批，就是要加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)和培育計(jì)劃，因地制宜制定特色扶持政策、機(jī)制，幫助一批具備軟硬件基本條件的群體迅速脫貧。比如“培訓(xùn)培育”所涉及的教育，就屬于涉及全國(guó)整體利益的公共產(chǎn)品，所有公民都應(yīng)均等的享有，這就應(yīng)當(dāng)由中央政府來(lái)提供。而后者所涉及到的“因地制宜”的特色扶持政策機(jī)制，就可以由當(dāng)?shù)卣ㄟ^(guò)相應(yīng)的地方性稅收減免甚至補(bǔ)貼，以及提供相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)實(shí)現(xiàn)。

通過(guò)移民搬遷安置一批，就是針對(duì)部分因居住地自然條件惡劣等因素、不具備扶貧脫貧的基本自然資源的貧困群體，有計(jì)劃性的移民搬遷，安置到自然條件相對(duì)較好的居住地，并繼續(xù)實(shí)施幫扶直至脫貧。針對(duì)這類貧困人群，由于移民搬遷涉及到跨區(qū)域問(wèn)題，需要各地區(qū)相互合作協(xié)調(diào)，故需要高一級(jí)政府加以調(diào)整。

通過(guò)低保政策兜底一批，就是針對(duì)部分勞動(dòng)能力低下，或是喪失勞動(dòng)能力的貧困人群，不再以就業(yè)培訓(xùn)為主，而是果斷通過(guò)低保等民政救助的方式保障其基本生活；通過(guò)醫(yī)療救助扶持一批，就是幫助部分群體緩解醫(yī)療壓力，杜絕因病致貧、增加貧困人口，也防止因病返貧、使得扶貧工作倒退。這類扶助可根據(jù)具體情形由中央和地方共同承擔(dān)，但具體精準(zhǔn)識(shí)別，精準(zhǔn)幫扶的責(zé)任要由地方政府承擔(dān)。

（二）對(duì)中央、地方財(cái)政關(guān)系的建議

中央政府與地方政府應(yīng)有更加明確的事責(zé)事權(quán)，其劃分應(yīng)當(dāng)遵循外部性、信息復(fù)雜性和激勵(lì)相容。應(yīng)當(dāng)更加充分地發(fā)揮地方政府的積極性，將適宜地方政府的事權(quán)與事責(zé)賦予其適度自主權(quán)。同時(shí)，必須調(diào)整政府間財(cái)政收入分配格局，完善地方稅制，為地方政府履行職能提供更有力的財(cái)力保障。

對(duì)于資源配置而言，誰(shuí)承擔(dān)了公共產(chǎn)品的費(fèi)用和成本，誰(shuí)就享有這些公共產(chǎn)品的效益。由于大部分公共產(chǎn)品實(shí)際是地方性公共產(chǎn)品，如：地方性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，且地方政府對(duì)于本地的需要、偏好等信息最為了解，故由地方政府來(lái)提供更有效率。但對(duì)于由外部效應(yīng)的項(xiàng)目，如；跨區(qū)域性生態(tài)環(huán)境保護(hù)與污染治理，就需要中央政府來(lái)協(xié)調(diào)解決。

對(duì)于收入分配而言，中央政府可以通過(guò)全國(guó)統(tǒng)一的個(gè)人累進(jìn)所得稅和相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付政策，縮小貧富差距；也可通過(guò)地區(qū)間的收入再分配，改善區(qū)域間的收入差距，及中央政府通過(guò)財(cái)政管理體制進(jìn)行地區(qū)間的轉(zhuǎn)移支付。而地方政府在這方面的職能較為有限。

同時(shí)，中央還需通過(guò)其宏觀調(diào)控手段，維持經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和發(fā)展，實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)，物價(jià)穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

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