老齡化社會(huì)背景下的延遲退休的法律問題研

孫立珠

【摘要】放眼世界，面對(duì)人口老齡化帶來的各種問題，各國(guó)紛紛制定并實(shí)行了延遲退休制度。近幾十年，我國(guó)也進(jìn)入了老齡化社會(huì)，在此背景下，十八屆三中全會(huì)提出“研究制定漸進(jìn)式延遲退休年齡政策”，該政策的施行成為大勢(shì)所趨。在借鑒國(guó)外延遲退休制度的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國(guó)國(guó)情，制定及完善退休制度及相關(guān)法律。

【關(guān)鍵詞】老齡化 延遲退休 彈性退休 建議

對(duì)中國(guó)的人口老齡化帶來的各種問題，十八屆三中全會(huì)提出“研究制定漸進(jìn)式延遲退休年齡政策”。而法律的強(qiáng)制性，普遍性等性質(zhì)決定了其至關(guān)重要的地位，其帶來的問題是亟待解決的問題，所以我們將對(duì)老齡化社會(huì)背景下的延遲退休的法律制度問題進(jìn)行研究。本文將在老齡化背景下討論實(shí)施延遲退休的必要性。由于發(fā)達(dá)國(guó)家的退休政策與法律制度比較完善，筆者通過比較國(guó)際上的退休政策再結(jié)合我國(guó)國(guó)情研究我國(guó)老齡化背景下延遲退休法律問題，提出可行性的建議。

一、人口老齡化背景

隨著社會(huì)的發(fā)展，人口老齡化成為許多國(guó)家共同面臨的問題，而在近幾十年，由于計(jì)劃生育政策的施行以及人口壽命的延長(zhǎng)，中國(guó)的人口老齡化的來勢(shì)更為兇猛。國(guó)際上把60歲以上人口占總?cè)藬?shù)比重達(dá)到10%，或者65歲以上人口占總?cè)丝诒戎剡_(dá)到7%作為國(guó)家進(jìn)入老齡化社會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)，通過對(duì)中國(guó)第五次人口普查數(shù)據(jù)的計(jì)算，我國(guó)在2000年這一比重已經(jīng)達(dá)到了7.0%。有學(xué)者據(jù)此分析，指出迅猛的人口老齡化是中國(guó)未來人口年齡結(jié)構(gòu)變化的主要特征之一。而2010年的六普數(shù)據(jù)也證明了此特征的日趨顯著。數(shù)據(jù)顯示2010年65歲以上老年人口數(shù)量大約為1.1億，老齡人口比重達(dá)到了8.9%，預(yù)測(cè)2020年將達(dá)到12%，到了2050年預(yù)計(jì)老齡人口將會(huì)有3.3億之多。大多發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)入老齡化社會(huì)用了45年以上，而我國(guó)只用了27年左右，成為世界人口老齡化最快的國(guó)家。

二、人口老齡化帶來的問題

如此迅猛的人口老齡化給中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來巨大的沖擊，最為直接的表現(xiàn)在于勞動(dòng)力人口養(yǎng)老負(fù)擔(dān)的增加。根據(jù)2010年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)，我國(guó)撫養(yǎng)比從1950年的7%一直緩慢增長(zhǎng)至2010年的11%。據(jù)預(yù)測(cè)，從2010年以后，撫養(yǎng)比將呈現(xiàn)出急劇增加的趨勢(shì)。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局在2103年公布的數(shù)據(jù)顯示，2012年中國(guó)15—59歲勞動(dòng)年齡人口數(shù)量為9.37億人，比上年末減少345萬人，下降幅度為0.6%，這是在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期里第一次出現(xiàn)了絕對(duì)下降。人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)蔡昉表示，這就意味著中國(guó)的“人口紅利”已經(jīng)開始消失。

人口老齡化帶來一個(gè)更為嚴(yán)重的問題，即養(yǎng)老金收支失衡。現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是“統(tǒng)賬結(jié)合”的制度，即社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合，養(yǎng)老金由企業(yè)與個(gè)人承擔(dān)。由于人口老齡化的加劇，工作人口減少，養(yǎng)老保險(xiǎn)金繳費(fèi)也會(huì)減少，會(huì)造成工作人口負(fù)擔(dān)老齡人口的加重以及養(yǎng)老金的供應(yīng)不足。據(jù)預(yù)測(cè)，若現(xiàn)行制度不變，我國(guó)養(yǎng)老金將在2038年開始出現(xiàn)缺口，并逐年擴(kuò)大。

三、延遲退休必要性

自20世紀(jì)80年代以后，由于生育率不斷降低，人口預(yù)期壽命不斷提高，發(fā)達(dá)國(guó)家陸續(xù)進(jìn)入深度老齡化社會(huì)經(jīng)歷，導(dǎo)致勞動(dòng)人口不斷減少，參保繳費(fèi)人數(shù)下降以及領(lǐng)取人數(shù)增加，造成養(yǎng)老金支出大于收入，給財(cái)政支付帶來越來越大的壓力。大多國(guó)家通過實(shí)行延遲退休的政策來緩解其所帶來的財(cái)政壓力。1989年以來，有約170個(gè)國(guó)家的退休年齡呈上升趨勢(shì)，有近70個(gè)國(guó)家或地區(qū)提高了法定退休年齡，在一定程度上緩減了養(yǎng)老金支出壓力。我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)研究所在所長(zhǎng)何平的主持下作出的《中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金預(yù)測(cè)與管理》報(bào)告顯示：延遲退休一年可以使中國(guó)養(yǎng)老統(tǒng)籌金增加40億，減支160億，減緩資金缺口約200億。

延遲退休除了可以降低人口預(yù)期壽命延長(zhǎng)引起的養(yǎng)老金支付壓力，還可以應(yīng)對(duì)人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。由于中國(guó)計(jì)劃生育政策的實(shí)行，人口出生率下降較快，人口紅利期較短，人口老齡化的速度較快。如果維持現(xiàn)行的退休制度不變，將會(huì)面臨人口紅利枯竭，會(huì)影響經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。延長(zhǎng)退休年齡及時(shí)對(duì)低齡老年人的利用，也會(huì)降低社會(huì)的撫養(yǎng)比，增加勞動(dòng)人口比例，延長(zhǎng)人口紅利期。因此，實(shí)行延遲退休的制度是有必要的。

四、國(guó)際實(shí)踐及經(jīng)驗(yàn)借鑒

縱觀世界各國(guó)，發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)歷人口老齡化較早，在在20世紀(jì)80年代就已經(jīng)開始實(shí)行延遲退休的政策。

以美國(guó)為例，為了緩減上世紀(jì)70年代社保資金的缺乏，美國(guó)國(guó)會(huì)在1983年通過了漸進(jìn)式退休制度的相關(guān)法律，規(guī)定退休年齡為67歲，提前退休年齡為62歲。其退休政策分三個(gè)層次：（1）提前退休，需滿62歲，只能拿70%的退休金；（2）正常退休，若出生年份早于1937年（包括1937年），正常退休年齡為65歲，若在1943年至1954年間出生，則退休年齡為66歲，若在1960年及以后出生，退休年齡為67歲，以上領(lǐng)取全額退休金；（3）延遲退休，具有自愿性而非強(qiáng)制性，選擇延遲退休的人可以獲得獎(jiǎng)勵(lì)性的收益。如果選擇在70歲以后退休，將會(huì)拿到132%的退休金。這種彈性的延遲退休政策使人們可以根據(jù)自身情況靈活應(yīng)用，同時(shí)也在一定的程度上鼓勵(lì)及促進(jìn)了美國(guó)勞動(dòng)者延遲退休。

日本是亞洲最早進(jìn)入老齡化的國(guó)家，其在上世紀(jì)70年代規(guī)定的退休年齡為55歲，到80年代被延長(zhǎng)至60歲，至1997年，約90%的日本企業(yè)采用了60歲退休年齡制度。自2004年2013年，日本階段性地推遲退休年齡至64歲。在2013年4月1日，日本開始實(shí)施修訂后的《老年人就業(yè)穩(wěn)定法》，該法規(guī)定企業(yè)有義務(wù)繼續(xù)雇用面臨退休但是仍有工作意愿的65歲以下的員工，至此，將退休年齡延長(zhǎng)到65歲。

綜上并結(jié)合其他國(guó)家制度的改革，得出下列的結(jié)論：大多數(shù)國(guó)家是在老齡化背景下，面對(duì)日益加重的養(yǎng)老金支出壓力，對(duì)退休制度進(jìn)行改革，推行延遲退休制度。該過程并不是一蹴而就的，而是需要經(jīng)過漫長(zhǎng)的過渡時(shí)期，逐漸增加退休年齡，實(shí)現(xiàn)漸進(jìn)式延遲退休。大多數(shù)國(guó)家選擇把退休年齡延遲到65歲左右，但有些國(guó)家男女會(huì)有差別，總體上趨于統(tǒng)一。通常這種退休制度具有一定的彈性，根據(jù)自愿原則由勞動(dòng)者自主選擇退休的年齡以及退休方式。并且在施行延遲退休制度的同時(shí)，需要據(jù)本國(guó)國(guó)情，針對(duì)隨之出現(xiàn)的社會(huì)問題，與時(shí)俱進(jìn)地修訂法律法規(guī)，采取各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)措施，以保障公民和企業(yè)的利益。如日本針對(duì)企業(yè)承擔(dān)的日益加重的額外勞務(wù)費(fèi)，政府采取了給予企業(yè)一定資金補(bǔ)助的措施。

五、我國(guó)延遲退休制度設(shè)想

我國(guó)在制定延遲退休制度的時(shí)候，參考國(guó)外制度的同時(shí)，必須考慮本國(guó)國(guó)情。據(jù)調(diào)查，我國(guó)公民對(duì)延遲退休制度持反對(duì)態(tài)度的人較多。有些人認(rèn)為，若延遲退休，老齡人口將擠占就業(yè)崗位，造成更加嚴(yán)重的就業(yè)難的情況。但放眼世界，延遲退休已成大勢(shì)所趨，而這些問題都可以通過對(duì)制度的修改來解決。對(duì)此，筆者提出以下幾點(diǎn)建議：

（一）系統(tǒng)規(guī)范退休制度，進(jìn)行專門立法

關(guān)于退休制度，我國(guó)沒有統(tǒng)一性的規(guī)范，而是散布于各項(xiàng)法律條文中。主要涉及三部法，《勞動(dòng)法》、《社會(huì)保險(xiǎn)法》和《公務(wù)員法》，其中的規(guī)定也較為簡(jiǎn)單。因?yàn)檠舆t退休屬于退休制度中的探討，為實(shí)行延遲退休制度，應(yīng)當(dāng)首先制定退休法，從原則到細(xì)則細(xì)致地進(jìn)行規(guī)定勞動(dòng)者享有的退休權(quán)益和應(yīng)當(dāng)履行的相應(yīng)義務(wù)，可命名為《退休法》。該法制定的目的是保障公民的退休權(quán)益以及退休后享有的各項(xiàng)權(quán)益，具體內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括立法目的、基本概念、適用范圍，退休權(quán)益、退休后的保障，政府、企業(yè)和個(gè)人的法律責(zé)任，救濟(jì)機(jī)制等相關(guān)規(guī)定。同時(shí)《勞動(dòng)法》和《社會(huì)保險(xiǎn)法》應(yīng)作相應(yīng)修改，與《退休法》協(xié)調(diào)一致，使得延遲退休制度更有效地實(shí)行。

（二）退休年齡的設(shè)定及漸進(jìn)式延遲

2015年12月2日，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所及社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社共同發(fā)布了的《人口與勞動(dòng)綠皮書：中國(guó)人口與勞動(dòng)問題報(bào)告No.16》，該報(bào)告建議，延遲退休可分為“兩步走”：在2017年完成養(yǎng)老金制度并軌，取消女干部與女工人的身份區(qū)別，并將職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的女性退休年齡統(tǒng)一規(guī)定為55歲。從2018年開始，將女性的退休年齡每3年延遲1歲，男性的退休年齡每6年延遲1歲，到2045年男性、女性退休年齡同步達(dá)到65歲。對(duì)于居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的退休年齡，報(bào)告建議，居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的退休年齡自2033年每3年延遲1歲，直至2045年完成。比較國(guó)外制度，該建議具有一定可行性，但考慮到民眾的反對(duì)意見比較大，需要放緩進(jìn)程，逐步推行。有學(xué)者提出5年的預(yù)告期亦是可行的。本人認(rèn)為，可以以試點(diǎn)方式逐步擴(kuò)大實(shí)行范圍，直至在全國(guó)推行。據(jù)此，分為三部分的小步慢走：工人與干部的小步并軌；男女退休年齡的漸進(jìn)延長(zhǎng)并統(tǒng)一；施行范圍的逐步推廣。

（三）制定彈性延遲退休制度

我國(guó)人口和經(jīng)濟(jì)在的地域上都具有差異性，尤其在行業(yè)上，我國(guó)規(guī)范尚不完善，待遇差別比較大。彈性退休制度給予勞動(dòng)者一定自主選擇權(quán)，允許在退休年齡和退休方式方面具有選擇性。在此情況下，彈性延遲退休的制度更能滿足不同人群的需求。參考美國(guó)彈性退休模式，可以采取“晚領(lǐng)獎(jiǎng)勵(lì)、早領(lǐng)懲罰”的措施。這樣可以在前期減少各方矛盾，在后期實(shí)現(xiàn)退休年齡及退休方式的統(tǒng)一。

六、結(jié)語(yǔ)

本文參考了大量關(guān)于延遲退休的資料，對(duì)老齡化社會(huì)背景下的延遲退休的法律問題進(jìn)行了探討，提出相關(guān)建議。本文分析了老齡化給中國(guó)帶來了兩大主要問題，即撫養(yǎng)比的急劇增加以及養(yǎng)老金支出壓力的不斷加重，使得延遲退休成為必要。另外，通過對(duì)國(guó)際上延遲退休制度的分析，得出有益于我國(guó)制度制定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。由于我國(guó)的情況比較復(fù)雜，退休制度不健全，需要完善相關(guān)法律，逐步推行漸進(jìn)式延遲退休的政策。

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注：本文為安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)國(guó)家級(jí)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練項(xiàng)目（201510378147）“老齡化社會(huì)背景下的延遲退休的法律問題研究”的階段成果之一。