“沉睡”的住房公積金能醒嗎？

祁彪

時(shí)隔13年，《住房公積金管理?xiàng)l例》終于迎來再次調(diào)整。

據(jù)悉，2015年11月20日，國務(wù)院法制辦向社會(huì)公開發(fā)布了《住房公積金管理?xiàng)l例（修訂送審稿）》（下稱《送審稿》），并公開征求意見。

多年來，公積金資金運(yùn)用率低，職工提取、使用公積金多有不易，導(dǎo)致大量公積金“沉睡”在賬上。而此次《送審稿》在住房公積金的使用上門檻降低，從繳存、提取、增值收益使用、風(fēng)險(xiǎn)防范等多個(gè)方面進(jìn)行了條款修訂，被認(rèn)為將會(huì)喚醒“沉睡”的住房公積金。

然而，也有觀點(diǎn)認(rèn)為，《送審稿》只是微觀層面的小修小補(bǔ)，并未觸及深層次的公積金管理體制問題，且《送審稿》提到的改革能否真正落地，也是需要實(shí)踐來驗(yàn)證的問題。

“沉睡”的住房公積金能否真正醒來，現(xiàn)在仍如霧里看花，不可定論。

公積金制度背離初衷

據(jù)了解，新中國成立后，我國的住房分配體制受到經(jīng)濟(jì)上實(shí)行的高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響，采取的是實(shí)物分配和低租金住房為主的政策。這種“大鍋飯”式的平均主義的住房分配方式弊端重重。首先，掩藏在計(jì)劃分房體制背后的是日益加重的財(cái)政負(fù)擔(dān)；其次，住房有效需求受到壓抑及有效供給嚴(yán)重不足；最后，住房行政化分配帶來住房消費(fèi)上嚴(yán)重的權(quán)力尋租現(xiàn)象。實(shí)質(zhì)上是在損害效率基礎(chǔ)上追求的表面上的公平，住房體制亟待改革。

在這種情況下，住房公積金制度作為一種方案，因其本身內(nèi)在的強(qiáng)制性、互助性等特點(diǎn)，應(yīng)運(yùn)而生?？梢哉f住房公積金產(chǎn)生的大背景就是住房體制改革，它的目標(biāo)是解決城鎮(zhèn)職工尤其是中低收入家庭的住房問題。性質(zhì)上，住房公積金是一種政策性的住房融資渠道，是經(jīng)過法律政策規(guī)定的住房保障體系的主要構(gòu)成部分。

1991年5月，上海借鑒新加坡公積金制度的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國國情，率先建立了有中國特色的住房公積金制度。1992年，北京、天津等城市相繼建立了住房公積金制度。

1999年3月l7日，國務(wù)院第15次常務(wù)會(huì)議通過了《住房公積金管理?xiàng)l例》；同年4月3日國務(wù)院總理朱镕基簽署第262號(hào)國務(wù)院令，正式發(fā)布了《住房公積金管理?xiàng)l例》。

2002年3月24日，國務(wù)院根據(jù)全國住房公積金的發(fā)展情況，在總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)條例作了相應(yīng)的修改。

然而自此至今，雖然我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，居民住房情況今非昔比，但公積金制度改革卻一直停滯不前，出現(xiàn)諸多“不適”狀況：癥狀一，功能弱化。隨著房價(jià)翻幾番，公積金對(duì)職工購房提供的支撐力日益下降，很多付不起首付的百姓無法使用只待退休提取。癥狀二，繳存鴻溝。由于沒有規(guī)定上限比例，部分壟斷行業(yè)月繳數(shù)萬元成變相福利，超過其他行業(yè)職工二三十倍，甚至在國家級(jí)貧困縣也存在天價(jià)公積金，強(qiáng)者愈強(qiáng)弱者愈弱，公積金反成收入分配不公助推器。癥狀三，繳存面窄。由于強(qiáng)制性約束不強(qiáng)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位及國企落實(shí)較好，很多民企為避負(fù)擔(dān)未繳或少繳，較高收入階層成公積金專業(yè)戶，也形成逆向補(bǔ)貼、劫貧濟(jì)富。癥狀四，高結(jié)余高貶值。增值收益弱于同期經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，大量沉睡資金被銀行低息使用。癥狀五，管理漏洞百出。技術(shù)開發(fā)、運(yùn)營管理問題多，各地管理中心各自為政，沒有全國統(tǒng)一的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)范，浪費(fèi)驚人，擠占挪用、違規(guī)放貸屢發(fā)，侵吞分食收益頻現(xiàn)。癥狀六，決策和監(jiān)督職能形同虛設(shè)。決策機(jī)構(gòu)管委會(huì)實(shí)為政府附庸并嚴(yán)重行政化，監(jiān)管缺失。癥狀七，取用手續(xù)過于繁瑣，該取的取不出……

可以說，現(xiàn)行的住房公積金制度早已與設(shè)立初衷背道而馳。

改革有亮點(diǎn)也有缺憾

其實(shí)，近些年來，對(duì)百病纏身的住房公積金制度進(jìn)行改革的呼聲從未停止，卻始終不見有任何實(shí)質(zhì)性行動(dòng)，直到2015年11月20日，國務(wù)院法制辦向社會(huì)公開發(fā)布了《送審稿》并公開征求意見，沉寂13年的公積金管理制度終于迎來改革曙光。

中國房地產(chǎn)研究會(huì)房地產(chǎn)法規(guī)政策委員會(huì)秘書長康俊亮認(rèn)為，此次《送審稿》的亮點(diǎn)頗多。

康俊亮表示，首先，當(dāng)前住房公積金繳存職工已達(dá)l億多人，但總體來看，與城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員總數(shù)還有較大差距。社會(huì)各界對(duì)擴(kuò)大住房公積金制度覆蓋范圍的呼聲很高。因此，針對(duì)這些情況和要求，《送審稿》明確了各類用人單位及其建立勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者（包含農(nóng)民工）都應(yīng)繳存住房公積金。同時(shí)，將個(gè)體工商戶、非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員納入公積金覆蓋范圍，明確這些人員可以自愿繳存住房公積金并享有提取貸款的權(quán)利。

再者，針對(duì)公積金提取難、范圍窄、使用率低等問題，為回應(yīng)繳存者訴求，《送審稿》在借鑒地方經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，放寬了租房提取，放開了物業(yè)費(fèi)和裝修費(fèi)提取，取消了租賃提取限制條件。

針對(duì)公積金流動(dòng)性不足、常年使用率低下、增值收益較少等問題，這次《送審稿》允許住房公積金購買國債、大額存單、地方政府債券、政策性金融債、住房公積金個(gè)人住房貸款支持證券等高信用等級(jí)固定收益類產(chǎn)品。

此外，《送審稿》明確了資金緊張的城市，可發(fā)行住房公積金個(gè)人住房貸款支持債券進(jìn)行融資；同時(shí)，資金結(jié)余較多的城市，可以購買其他城市發(fā)行的這種債券，從而實(shí)現(xiàn)不同城市間公積金市場化的調(diào)劑融通，平衡資金余缺，提高住房公積金的流動(dòng)性；還刪除了一直備受爭議的公積金增值收益用于建設(shè)城市廉租住房補(bǔ)充資金的規(guī)定。

雖然《送審稿》的亮點(diǎn)多多，也確實(shí)能解決一些當(dāng)前公積金管理制度方面存在的問題，但這些修訂仍舊停留在小修小補(bǔ)的微觀層面，并未觸及公積金管理體制扭曲的深層次問題，即如何讓公積金制度真正發(fā)揮其作用——解決城鎮(zhèn)職工尤其是中低收入家庭的住房問題。

如落地將面臨多個(gè)問題

知名財(cái)經(jīng)評(píng)論家周俊生認(rèn)為，有關(guān)住房公積金的輿論，近年來經(jīng)常成為熱點(diǎn)。歸納起來，這種輿論不外乎兩個(gè)方面，對(duì)于一些并無購房需求的群體來說，要求他們按月繳納住房公積金是對(duì)他們權(quán)利的一種損害，因此對(duì)住房公積金_直抱有抵觸情緒。但一些官方人士則表示，住房公積金不夠用，一些地方的賬戶已經(jīng)有虧空，因此需要通過擴(kuò)大公積金投資領(lǐng)域來使其達(dá)到保值增值的效果。

這種爭論的一個(gè)現(xiàn)實(shí)是，住房公積金的信息不夠透明。從本質(zhì)上說，住房公積金是一種將職工的“小錢”集中起來，解決部分購房資金的互助性質(zhì)的基金，政府的管理機(jī)構(gòu)只是履行代理保管和資金發(fā)放的責(zé)任，因此，住房公積金的支配權(quán)屬于公積金繳納者。住房公積金管理中心作為政府指定的管理機(jī)構(gòu)，除了必須向參與者定期報(bào)告?zhèn)€人賬戶的情況以外，還應(yīng)該定期公布屬地公積金的收支情況?，F(xiàn)在，很多地方的政府已經(jīng)擴(kuò)大了公積金的使用范圍，修繕房屋、租房等都可提取公積金，除此之外還有一些投資。管理機(jī)構(gòu)應(yīng)以負(fù)責(zé)的態(tài)度，定期公布公積金的收支、投資細(xì)目以及投資盈虧情況。只有在信息充分公開的基礎(chǔ)上，民間和官方才可能就公積金的管理和運(yùn)用以及投資達(dá)成共識(shí)。

此外，按照此次公布的<送審稿》，住房公積金可以購買地方政府債券、政策性金融債券以及房貸證券等投資品種，它們大多是高信用等級(jí)的固定收益類產(chǎn)品。在這個(gè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)以后，住房公積金已具備了政策性投資基金的性質(zhì)。

周俊生表示，既然是投資，就會(huì)有收益。但住房公積金的投資收益歸誰卻一直模糊不清。目前個(gè)人賬戶中的公積金增值，是按活期儲(chǔ)蓄利率計(jì)算的，但事實(shí)上很多公積金管理機(jī)構(gòu)將資金分成幾塊，有的定期儲(chǔ)蓄，有的購買國債，其收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于活期儲(chǔ)蓄，而這塊高出部分卻不再進(jìn)入個(gè)人賬戶，而是被管理機(jī)構(gòu)挪作他用。因此，一定要明確住房公積金投資收益歸屬于繳納者。

公積金制度產(chǎn)生的諸多問題，其源頭都是從這種管理體制上的扭曲而生發(fā)。要從源頭上改革，唯有加強(qiáng)公積金管理體制的專業(yè)化和市場化。一方面，正如有些學(xué)者建議的那樣，組建專門的國家住房銀行，還原住房公積金“互助金融”的本質(zhì)，用金融而不是行政的手法來管理。在這種模式下，不僅服務(wù)上可更加人性化，保值增值也因?yàn)橛辛藢I(yè)能力的介入而成為可能。另一方面，則可將大一統(tǒng)的公積金改造為分散的社會(huì)基金，例如美國的養(yǎng)老基金、中國香港的強(qiáng)積金等。雖然仍然帶有強(qiáng)制繳納的性質(zhì)，但對(duì)繳納者來說擁有更多自主選擇空間，決定自己的公積金如何保管，使其“私人財(cái)產(chǎn)”的成色更足。