“省管縣”改革是否有利經(jīng)濟(jì)發(fā)展？

李誠(chéng)予

組織經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，一個(gè)組織的層次結(jié)構(gòu)會(huì)深刻地影響信息流動(dòng)、代理激勵(lì)和最終的績(jī)效。因而組織的深度（縱向上的層級(jí)數(shù)）和廣度（橫向上的控制范圍）成為學(xué)界研究的重點(diǎn)；協(xié)調(diào)與縱向控制之間的權(quán)衡問(wèn)題，也得到研究者的重視。正是出于這一理論背景，來(lái)自廈門、香港和新加坡的三位經(jīng)濟(jì)學(xué)家（Pei Li， Yi Lu， Jin Wang）在最近一期《發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)評(píng)論》上共同撰文，以《扁平化政府是否有利于提高國(guó)家經(jīng)濟(jì)績(jī)效？》（Does flattening government improve economic performance？ Evidence from China）為題，試圖描述政府的生產(chǎn)力與其結(jié)構(gòu)上縱向?qū)蛹?jí)數(shù)量之間的關(guān)系。

自韋伯以來(lái)，科層制政府作為一個(gè)具有官方職能和正式規(guī)則的分級(jí)組織，已經(jīng)成為學(xué)界共識(shí)?？鐕?guó)比較研究也發(fā)現(xiàn)，低收入國(guó)家比高收入國(guó)家往往有更多的地方政府層級(jí)。然而，在組織形態(tài)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間建立明確的因果關(guān)系，仍然面臨很大困難，因?yàn)檎畬蛹?jí)的數(shù)量具有強(qiáng)烈的內(nèi)源性，很難通過(guò)實(shí)驗(yàn)方法加以模擬。而始于2003年的中國(guó)“省管縣”改革卻為這一問(wèn)題提供了絕佳的觀察對(duì)象。中國(guó)的縣級(jí)政府占有著全國(guó)72%的土地和70%的人口，在經(jīng)濟(jì)上卻只占全國(guó)GDP總數(shù)的37%。縣域人口的龐大數(shù)量和下轄農(nóng)村地區(qū)的貧困狀況，使得如何發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急?！笆」芸h”改革的目的是要讓省級(jí)政府繞過(guò)地市級(jí)政府，用管轄地市級(jí)政府同樣的方式，以財(cái)政手段管理縣級(jí)政府。換言之，“省管縣”是一種旨在緩解縣級(jí)財(cái)政壓力、提高行政效率、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的扁平化改革。因而，這場(chǎng)改革必將給政府各層次之間的收支分配帶來(lái)微妙的變化，也會(huì)因治理區(qū)域的橫向擴(kuò)大給上級(jí)政府的協(xié)調(diào)、控制能力帶來(lái)挑戰(zhàn)。

文章以官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為依據(jù)，對(duì)比省管縣改革前后以及試點(diǎn)縣與非試點(diǎn)縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。該數(shù)據(jù)覆蓋了1995年到2012年間全國(guó)1809個(gè)縣的信息，不僅直接記錄了國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、財(cái)政收入、轉(zhuǎn)移和支出的詳細(xì)數(shù)字，也反映出了政府組織的相關(guān)變化。經(jīng)過(guò)分析，作者得出三個(gè)主要的研究結(jié)論：第一，改革后各縣平均人均GDP下降至3.9%，對(duì)GDP的貢獻(xiàn)率下降了0.44個(gè)百分點(diǎn)，也就意味著組織的扁平化并不有利于經(jīng)濟(jì)績(jī)效。第二，財(cái)政管理中的地市級(jí)政府中間層消除后，縣級(jí)財(cái)政收入和轉(zhuǎn)移趨于增加。但是由于管理范圍的增大，省級(jí)政府的監(jiān)管和協(xié)調(diào)水平出現(xiàn)了下滑。尤其是在改革試點(diǎn)地區(qū)，公共支出總量和增長(zhǎng)性投資平均下降到改革前的全國(guó)平均水平以下。土地流轉(zhuǎn)更多地通過(guò)協(xié)商機(jī)制而非市場(chǎng)機(jī)制完成，試點(diǎn)縣土地價(jià)格低于以往，從而也增加了權(quán)力尋租的機(jī)會(huì)，由此也會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效產(chǎn)生負(fù)面影響。這些結(jié)果也表明，省管縣改革的首要目標(biāo)似乎并不在經(jīng)濟(jì)方面，而是指向了一個(gè)更加有效、更有生產(chǎn)力的組織結(jié)構(gòu)。第三，改革并沒(méi)有顯著地影響家庭收入或收入不平等，總體上對(duì)社會(huì)福利也未發(fā)生明顯作用。

總而言之，一個(gè)更加扁平化的政府組織有利于財(cái)政收入和轉(zhuǎn)移效率的增長(zhǎng)，但是控制范圍的增加使得上級(jí)政府難以對(duì)地方政府的支出和土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行協(xié)調(diào)和監(jiān)管。因此，以人均國(guó)民生產(chǎn)總值衡量，改革對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的影響是負(fù)面的。文章結(jié)尾部分強(qiáng)調(diào)，組織結(jié)構(gòu)必須在縱向?qū)哟魏蜋M向跨度之間做出權(quán)衡。最佳的組織形態(tài)關(guān)鍵取決于由此產(chǎn)生的協(xié)調(diào)、監(jiān)管和控制水平。用組織經(jīng)濟(jì)學(xué)的話來(lái)說(shuō)，一個(gè)良好的治理結(jié)構(gòu)是提高組織效率的關(guān)鍵，而且必須對(duì)制度環(huán)境保持足夠敏感。