“十三五”財稅改革政策取向

蘇明

？眼摘 要？演財稅改革政策對我國經(jīng)濟社會發(fā)展至關(guān)重要。文章側(cè)重就“十三五”時期財稅改革的思路和政策取向進行了闡述，認為應(yīng)繼續(xù)實施積極的財稅政策；進行綜合性、系統(tǒng)性的稅制改革、穩(wěn)定稅負；創(chuàng)新財政支出的方式和手段，改變過去財政資金單一的撥款方式和“一撥了之”的狀態(tài)；科學(xué)劃分中央與地方事權(quán)，建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。

？眼關(guān)鍵詞？演“十三五”；財稅改革；政策

[中圖分類號]F810 [文獻標識碼] A [文章編號]1673-0461（2016）05-0074-03

一、三中全會《決定》對財政的定位和任務(wù)

財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。

三中全會提出，中國改革未來的目標有兩點：一是國家治理的現(xiàn)代化；二是構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟新體制。財政改革和政策的安排對兩大改革目標的實現(xiàn)有著非常重要的支持作用。

根據(jù)中央安排，下一步財稅改革主要聚焦三個方面：一是改進預(yù)算管理；二是完善稅收制度；三是建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。

財稅改革就是要圍繞以上三個方面逐步推進。2014年6月29日，中央政治局對國家下一步財稅改革整體任務(wù)方案已經(jīng)通過，從2014年開始到現(xiàn)在，包括“十三五”時期，財稅改革和政策會按照中央批準的方案穩(wěn)步推進。

二、積極財政政策走向

從2008年到現(xiàn)在，為了應(yīng)對國際金融危機，以及適應(yīng)我國經(jīng)濟增長發(fā)展新形勢，我們采取了積極的財稅政策，如增加赤字、增加債務(wù)、減稅等，總體上看，效果比較明顯。中央已經(jīng)明確，下一步財政政策的走向仍然是實施積極的財稅政策。

適度赤字率。2015年，國家財政赤字規(guī)模大約是1.6萬億元人民幣，2016年增長到2.2萬億元。目前，我國的赤字水平在安全范圍內(nèi)。

適度債務(wù)率。截至2015年底，中央政府的債務(wù)余額大約為10萬億元，地方政府直接債務(wù)余額為16萬億元，預(yù)計2016年要繼續(xù)增加。

我國與國際很多國家的負債率相比，沒有那么高，美國的負債率為100%，法國、英國、意大利超過100%，日本已超過230%，中國目前約為45%左右。所以，中國的赤字和債務(wù)水平尚在安全范圍內(nèi)，下一步我國的財政政策不能太保守，考慮當前的經(jīng)濟新常態(tài)、改善民生及新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求，適當增加赤字、債務(wù)和預(yù)算內(nèi)投資是非常必要的，也是可行的。

債務(wù)和預(yù)算內(nèi)投資的方向。這部分支出主要用于未完工程、三農(nóng)、環(huán)保節(jié)能、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及其他重要產(chǎn)業(yè)、區(qū)域性安排等，包括西部開發(fā)及京津冀重要區(qū)域財政要給予一定的傾斜。

積極財政政策還有一個重要內(nèi)容是減稅。減稅的目的是降成本，促進實體經(jīng)濟發(fā)展，這也是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一個重要內(nèi)容。在當前財政進入新常態(tài)、財政收入緩慢增長的態(tài)勢下，國家通過增加赤字和債務(wù)來有效支持減稅。關(guān)于減稅的內(nèi)容，在后面還要專門談到。

三、稅制改革和穩(wěn)定稅負

國家“十三五”時期的稅制改革是綜合性、系統(tǒng)性的改革，既包括減稅，也包括增稅。

結(jié)構(gòu)性減稅當中，最重要的是“營改增”。國務(wù)院常務(wù)會議已經(jīng)通過了“營改增”方案，今年5月1日，“營改增”要改革到位。這將是中國歷史上力度最大的改革之一，對全社會、對企業(yè)的影響非常之大。此次“營改增”減稅規(guī)模是5 000億元，為什么減這么多呢？因為這次改革是“雙擴”。一個是營改增擴大范圍。房地產(chǎn)、建筑業(yè)、金融業(yè)、生活服務(wù)業(yè)等過去繳納營業(yè)稅，從今年5月開始繳納增值稅，其稅賦也適當下降。更重要的是全社會各行各業(yè)的新增不動產(chǎn)要納入增值稅抵扣的范圍，即抵扣范圍擴大。包括電力行業(yè)等各個行業(yè)，都有不動產(chǎn)，歷史上不能抵扣，從今年開始，可以作為增值稅的抵扣范圍。國家這么做的目的就是為了降成本，為了給企業(yè)減負，為了刺激經(jīng)濟發(fā)展。另外，包括企業(yè)所得稅、個人所得稅、出口退稅、關(guān)稅等，我從研究者的角度分析，也都會有減稅的空間。

增稅改革，對全社會，包括能源、電力行業(yè)都有一定影響。主要有資源稅、環(huán)境稅、碳稅等。

資源稅改革要點：關(guān)鍵是推進煤炭資源稅改革，1994年的稅制已不適應(yīng)新形勢；改革時機已經(jīng)成熟，煤價走低、電煤已經(jīng)市場化；改革內(nèi)容為從量征收改為從價征收、提高稅率、稅費同步改革、將資源稅主要歸屬地方基層政府。

截至目前，我國煤炭、石油和天然氣的資源稅改革已經(jīng)到位，現(xiàn)在正在運行過程當中。簡單地講，是稅在上升，費在減少，企業(yè)總體負擔不均衡，個別企業(yè)的稅負在上升。“十三五”時期，資源稅改革一個非常重要的任務(wù)就是要把水資源從收費改成稅收。上述改革對我國化石燃料和水資源的合理開發(fā)和節(jié)約使用將發(fā)揮一定的作用。

環(huán)境稅改革要點：當前的環(huán)境惡化非常需要環(huán)境稅；改革內(nèi)容為費改稅、適度提高稅率、大頭留地方、征管模式；推進環(huán)境稅方法，加快實施。

目前我國的環(huán)境形勢非常嚴峻，如何治理環(huán)境，需要很多手段，環(huán)境稅就是手段之一。2015年，國務(wù)院法制辦已經(jīng)公布了環(huán)境稅初步的方案，面向全社會征求意見，初步征求意見已經(jīng)完畢，下一步國務(wù)院通過后再報給全國人大，正式走立法程序。如果順利的話，今年出臺環(huán)境稅的可能性是有的。環(huán)境稅從決策層到老百姓，包括企業(yè)，有高度的共識，因為我們要改變環(huán)境?；镜膬?nèi)容和思路：第一是費改稅，對于很多污染排污的企業(yè)，環(huán)境稅就是要把收費變成稅收。第二是適當?shù)奶岣叨惵?。我國?jīng)濟發(fā)展和企業(yè)發(fā)展目前是非常困難的，如果按照環(huán)境的治理水平來安排稅率，我們的行業(yè)、企業(yè)會難以承受。比如說二氧化硫，如果按照治理二氧化硫的這種需求來看，1噸的二氧化硫需要收稅，或者收費至少超過3塊錢，企業(yè)、行業(yè)會承受很大的壓力。如何解決呢？就是要適度提高，然后根據(jù)形勢的發(fā)展不排除進一步提高，這是基本的思路。第三通過收稅使企業(yè)感覺要排污就要付出，特別是排放得多（超標），政府要加倍收稅，反之，政府的稅收要給予優(yōu)惠。

碳稅改革要點：中國為什么需要碳稅：應(yīng)對氣候變化和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式；理論、政策、技術(shù)層面有可行性；建議在“十三五”中后期開征。

碳稅的對象是二氧化碳，60%的二氧化碳來自于煤炭、原油、天然氣，所以碳稅的征收對象就是煤炭、原油，天然氣，我們沒有直接針對電力。目前，火電占的比重很大，發(fā)電要使用煤炭，可能要加大碳稅，實際上是包括電力的。碳稅要低稅率起步，我們做了大量的測算，按照每噸二氧化碳征收人民幣10塊錢來出臺碳稅。但是稅收不能太密集，今年可能出臺環(huán)境稅，碳稅可能要放在“十三五”的中后期出臺。

四、財政支出改革的方向和支持方式創(chuàng)新

財政支出是政府調(diào)控社會經(jīng)濟發(fā)展的重要手段?！笆濉逼陂g，財政支出的方向和重點包括：壓縮“三公”消費和控制一般行政性支出，切實加強民生支出，繼續(xù)對經(jīng)濟發(fā)展的重要產(chǎn)業(yè)給予必要的扶持。具體支出重點內(nèi)容是：三農(nóng)、教育、科技、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及國民經(jīng)濟重要產(chǎn)業(yè)。

財政支出的方式和手段要創(chuàng)新，改變過去財政資金單一的撥款方式和“一撥了之”的狀態(tài)。可考慮要采取八種支持方式：一是投資補助。過去主要是補在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，下一步也要考慮，適當補在消費環(huán)節(jié)，支持了消費者就等于支持了生產(chǎn)者，而且效果更佳。二是財政貼息。這是四兩撥千斤的手段，實踐證明行之有效，今后要進一步擴大貼息范圍，加大貼息支持力度。三是股權(quán)投資。這不是為了與民爭利，而是為了更好地支持企業(yè)，扶持企業(yè)做大做強。四是支持擔保。政府不能擔保，財政不能擔保，但財政要支持擔保事業(yè)發(fā)展，目的是把企業(yè)和銀行打通，解決中小企業(yè)融資難、融資貴的難題。五是政府采購。目前政府采購規(guī)模已超過1.5萬億，占公共財政支出的比重約為10%。今后的發(fā)展趨勢是絕對量和比重都會進一步上升。而且政府采購要成為政府調(diào)控經(jīng)濟發(fā)展的重要工具，也就是要發(fā)揮政府采購的政策性功能。為此，要做三件事，要大力發(fā)展綠色采購、發(fā)展中小企業(yè)采購，發(fā)展技術(shù)創(chuàng)新采購。六是產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金。即政府和社會共同出資設(shè)立，由社會上專業(yè)性投資機構(gòu)運作，支持社會經(jīng)濟發(fā)展的重要產(chǎn)業(yè)和事業(yè)。七是PPP。這是政府投融資方式的重大創(chuàng)新，現(xiàn)在實際運行中出現(xiàn)民營資本觀望、投資項目到位率不高的狀況。現(xiàn)在國家正在推動相關(guān)立法，并制定明確合理的價格和收費政策，相信未來PPP發(fā)展的前景看好。八是稅收優(yōu)惠。未來稅收優(yōu)惠是以產(chǎn)業(yè)為主、區(qū)域為輔。所謂產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠將側(cè)重基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)、高新技術(shù)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等；所謂區(qū)域優(yōu)惠將主要聚焦西部地區(qū)及我國的貧困地區(qū)。稅收優(yōu)惠的手段是以間接減免為主、直接減免為輔。間接減免包括投資抵免、加速折舊、加計扣除、減計收入等，其政策傾向性更強，減稅效果更佳。

五、科學(xué)劃分中央與地方事權(quán)

事權(quán)和支出責(zé)任的劃分是完善分稅制體制的關(guān)鍵，必須上升到法律層面予以解決。只有按照法律規(guī)定、受益范圍、成本效率、基層優(yōu)先的原則，在合理劃分事權(quán)和支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，才能構(gòu)建符合我國實際的財權(quán)與事權(quán)相匹配的政府間分配關(guān)系。我國財政體制改革的發(fā)展遠景，是逐漸形成減少層級后的中央、省、市縣三級架構(gòu)，合理明確設(shè)定與各級事權(quán)相對應(yīng)的財權(quán)、稅基，并建立自上而下的財力差異調(diào)控機制，形成合理的橫向、縱向財力分布格局，促進財力與事權(quán)相匹配和基本公共服務(wù)均等化。當然，在現(xiàn)階段，受我國現(xiàn)行行政體制等諸因素以及對政府和市場關(guān)系處理等問題的影響，財政體制的改革措施難以一步到位，因此，必須按照先易后難、循序漸進的原則，逐步推進。具體來講，要在轉(zhuǎn)變政府職能、理順政府與市場關(guān)系、實行“省直管縣”和“鄉(xiāng)財縣管”的基礎(chǔ)上，按照中央、省、縣三級財政的架構(gòu)來優(yōu)化政府間的事權(quán)劃分，并以法律形式加以規(guī)范。屬于全國性或跨省（自治區(qū)、直轄市）的事務(wù)，應(yīng)由中央政府決策、承擔和管理；屬于地方性的事務(wù)，應(yīng)由地方政府在中央政府統(tǒng)一政令許可范圍內(nèi)決策和承擔，劃歸地方政府管理；其自有收入不能滿足支出需求的，中央財政原則上通過一般性轉(zhuǎn)移支付給予補助；屬于中央委托事務(wù)，中央財政通過專項轉(zhuǎn)移支付足額安排資金。屬于中央地方共同事務(wù)，應(yīng)區(qū)別情況，明確各自職權(quán)范圍和負擔比例。

從事權(quán)劃分的縱向配置上看，中央財政負責(zé)國家安全、國防、內(nèi)政、外交、宏觀調(diào)控、地區(qū)財力平衡、全國性及跨地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與環(huán)境保護重點項目、協(xié)調(diào)地區(qū)間經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展及其中央政府機關(guān)職能運轉(zhuǎn)、中央直接管理的事業(yè)發(fā)展等支出項目，以保證國家法制、政令和市場的統(tǒng)一。省級財政主要負責(zé)轄區(qū)內(nèi)行政機關(guān)職能運轉(zhuǎn)、公共安全、區(qū)域性的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、區(qū)域性道路規(guī)劃、河流治理、國土整治和環(huán)境改善、中觀目標的調(diào)控、省直管事業(yè)的發(fā)展等地方性支出項目，以完善中觀調(diào)控，增強行政活力?？h級財政主要負責(zé)轄區(qū)范圍內(nèi)的經(jīng)濟、行政管理和公用事業(yè)發(fā)展等具體支出事宜，具體包括：本級政府行政事業(yè)費、公檢法經(jīng)費、地方統(tǒng)籌安排的基建投資、企業(yè)技改和科研投入、城市維護建設(shè)經(jīng)費、支農(nóng)經(jīng)費和社保經(jīng)費等事業(yè)支出。中央、省、縣三級財政共有的職責(zé)范圍包括義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護等涉及全體國民素質(zhì)、國計民生、資源保護和環(huán)境治理方面的支出，中央需在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一調(diào)控、協(xié)調(diào)發(fā)展。市級的事權(quán)，由省統(tǒng)籌考慮，主要負責(zé)本級政府的行政運轉(zhuǎn)支出以及區(qū)域間協(xié)調(diào)。

在現(xiàn)階段，應(yīng)重點著眼于加快城鄉(xiāng)和地區(qū)間的協(xié)調(diào)發(fā)展，適當統(tǒng)一省以下主要事權(quán)和支出責(zé)任劃分，將部分適合更高一級政府承擔的事權(quán)和支出責(zé)任上移，力爭在義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會保障、自然資源與環(huán)境保護等基本公共服務(wù)領(lǐng)域，明確界定各級政府的管理權(quán)限和支出責(zé)任。

其中：義務(wù)教育由中央、省、縣分級分項分擔。中央負責(zé)制定全國范圍內(nèi)統(tǒng)一的最低教育經(jīng)費保障標準，通過一般性轉(zhuǎn)移支付加大對義務(wù)教育公用經(jīng)費的保障程度；義務(wù)教育教師工資改變現(xiàn)行主要由縣負擔的做法，改為由中央負擔；省級財政承擔校舍建設(shè)與改造支出；縣級財政承擔校舍維護和學(xué)校日常管理支出。

公共衛(wèi)生由中央、省、縣分項目分擔。中央政府負責(zé)制定全國公共衛(wèi)生服務(wù)最低標準，承擔全國性的重大疫病和傳染病防治工作。省級政府承擔轄區(qū)內(nèi)公共衛(wèi)生服務(wù)資源布局和地方性疾病防治?？h級政府承擔公共衛(wèi)生機構(gòu)和醫(yī)療機構(gòu)建設(shè)與運轉(zhuǎn)的基本支出。

社會保障由中央承擔養(yǎng)老保險、重特大災(zāi)害和事故救助，實現(xiàn)全國統(tǒng)籌；均衡各地企業(yè)負擔水平，促進勞動力的跨地區(qū)流動，適時將多套保障體系加以歸并。省級承擔轄區(qū)內(nèi)居民福利保健政策制定、農(nóng)村低保、地方性災(zāi)害與事故救助；縣級承擔居民福利保健政策實施與日常管理。

自然資源和環(huán)境保護要按照受益范圍和外部性原則，結(jié)合國家主體功能區(qū)規(guī)劃，中央承擔國家級禁止與限制開發(fā)區(qū)域的自然資源保護和環(huán)保支出、大江大河治理與全流域國土整治和全國性環(huán)保；省級負責(zé)轄區(qū)內(nèi)禁止和限制開發(fā)區(qū)域的環(huán)保、區(qū)域性河流治理與國土整治和環(huán)境改善；縣級承擔日常環(huán)境監(jiān)測和報告。