貫徹生態(tài)文明戰(zhàn)略 系統(tǒng)強(qiáng)化環(huán)保治理

李惠芳

4月20日，市十四屆人大常委會第二十八次會議對《上海市環(huán)境保護(hù)條例（修訂草案）》進(jìn)行了審議。這是條例自1994年12月審議通過，2005年較大范圍修訂后的第二次全面修改。本次修改，主要是貫徹落實(shí)國家推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的要求和環(huán)保法、大氣污染防治法等上位法的新規(guī)定，完善相關(guān)制度，為本市進(jìn)一步推進(jìn)環(huán)境治理提供有力保障。同時，《條例（修訂草案）》還創(chuàng)設(shè)了一些新制度，在全國范圍內(nèi)也有積極的探索意義。

立法背景：貫徹落實(shí)新要求新規(guī)定，為本市環(huán)境治理提供有效支撐

黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院高度重視生態(tài)文明建設(shè)，先后出臺了一系列指導(dǎo)性文件，特別對大氣和水污染防治提出了明確要求。2014年來，全國人大常委會相繼修訂了環(huán)保法、大氣污染防治法等法律，現(xiàn)行環(huán)保條例的部分內(nèi)容已與上位法沖突。環(huán)保條例實(shí)施十余年來，本市環(huán)保工作雖然取得了一些成績，但環(huán)保形勢依然比較嚴(yán)峻。2017年底，國家將對本市完成大氣和水環(huán)境階段性治理目標(biāo)情況進(jìn)行考核，現(xiàn)有法規(guī)難以為相關(guān)工作提供有效支撐，對條例進(jìn)行修改已十分必要和緊迫。

修改重點(diǎn)：落實(shí)細(xì)化環(huán)境保護(hù)重大制度，強(qiáng)化相關(guān)法律責(zé)任

《條例（修訂草案）》共八十四條，針對當(dāng)前本市環(huán)境治理存在的短板和亟需解決的問題，對上位法和國家有關(guān)文件明確的污染物總量控制、排污許可、生態(tài)保護(hù)紅線、生態(tài)補(bǔ)償?shù)戎卮笾贫扔枰粤寺鋵?shí)和細(xì)化；對各個領(lǐng)域的污染防治、環(huán)境監(jiān)督管理和法律責(zé)任等進(jìn)行了全面強(qiáng)化；并新增了綠色發(fā)展、信息公開等相關(guān)內(nèi)容，有利于全面加強(qiáng)污染物源頭控制和過程監(jiān)管，提升本市的環(huán)境治理水平。

推進(jìn)全社會共同治理。環(huán)保工作需要政府、企業(yè)和社會公眾等各方面的共同參與?！稐l例（修訂草案）》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了政府責(zé)任，規(guī)定將環(huán)境保護(hù)履職情況作為對政府和領(lǐng)導(dǎo)人督察和考核的重要內(nèi)容；重點(diǎn)強(qiáng)化了企業(yè)的主體責(zé)任；并加大對公眾綠色出行、節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的引導(dǎo)。此外，還落實(shí)了公益訴訟制度，為公眾參與環(huán)境保護(hù)提供多元化渠道。

強(qiáng)化源頭治理，促進(jìn)綠色發(fā)展。一是對生態(tài)保護(hù)紅線制度進(jìn)行細(xì)化，確定生態(tài)紅線保護(hù)的具體范圍，并使生態(tài)保護(hù)紅線制度與城市規(guī)劃相銜接。二是明確產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整措施，限制淘汰高污染、高能耗產(chǎn)業(yè)，對高污染行業(yè)和落后工藝進(jìn)行區(qū)域綜合治理，對環(huán)境污染嚴(yán)重、環(huán)境違法情況突出的地區(qū)實(shí)施生態(tài)環(huán)境綜合治理。三是積極促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，規(guī)定了推行綠色建筑、綠色交通和加強(qiáng)物資循環(huán)利用等措施。

積極推進(jìn)環(huán)境污染市場化治理。主要是規(guī)定了環(huán)境污染第三方治理制度和排污權(quán)交易制度，明確排污單位可以委托第三方機(jī)構(gòu)運(yùn)營其污染治理設(shè)施或者實(shí)施污染治理，在建設(shè)項目環(huán)境影響評價階段，可以通過排污權(quán)交易取得重點(diǎn)污染物排放總量指標(biāo)。

推進(jìn)總量控制制度。長期以來，我國環(huán)境保護(hù)管理主要采取污染物排放濃度控制制度，濃度達(dá)標(biāo)即視為合法。近年來，國家適當(dāng)提高了主要污染物排放濃度標(biāo)準(zhǔn)，但由于受技術(shù)條件的限制，單靠控制濃度達(dá)標(biāo)，已無法有效遏制環(huán)境污染加劇的趨勢。在環(huán)境容量既定的前提下，必須對污染物排放總量進(jìn)行控制。新環(huán)保法將總量控制制度作為一項重要的管理制度予以了明確，《條例（修訂草案）》在此基礎(chǔ)上作了相應(yīng)細(xì)化：一是明確新建、改建、擴(kuò)建排放重點(diǎn)污染物的建設(shè)項目，排污單位應(yīng)當(dāng)在環(huán)評階段取得排放總量指標(biāo)。二是對現(xiàn)有排污單位的排放總量指標(biāo)，由環(huán)保部門綜合考慮排污單位的歷史排放水平、行業(yè)特點(diǎn)等因素加以核定。三是建立獎懲制度?？偭恐贫扰c企業(yè)利益密切相關(guān)，不少企業(yè)認(rèn)為，將排污單位的歷史排放情況作為總量指標(biāo)的一項核定依據(jù)，對以往減排工作做得好的企業(yè)有失公平，建議對總量指標(biāo)的設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步研究完善。

細(xì)化排污許可制度。排污許可制度是環(huán)保法的一項核心制度。《條例（修訂草案）》對該規(guī)定進(jìn)行了細(xì)化，明確了核發(fā)范圍，要求涵蓋所有固定污染源單位；對許可證實(shí)施動態(tài)管理。市人大城建環(huán)保委提出，《條例（修訂草案）》關(guān)于這項制度的規(guī)定仍過于原則，缺乏可操作性，建議作進(jìn)一步細(xì)化或授權(quán)市政府制定相應(yīng)的實(shí)施辦法。

完善措施，推進(jìn)大氣污染防治。大氣污染防治是本次法規(guī)修改中的一個非常重要的問題。2014年本市通過了新的大氣污染防治條例，面對近兩年來大氣污染防治的嚴(yán)峻形勢和國家下達(dá)的考核任務(wù)，《條例（修訂草案）》一是進(jìn)一步擴(kuò)大了污染天氣應(yīng)急措施的適用范圍，將出現(xiàn)污染天氣或者預(yù)報出現(xiàn)污染天氣以及根據(jù)國家要求保障重大活動的情況納入適用應(yīng)急預(yù)案的情況。二是加強(qiáng)高污染機(jī)動車管理，在逐步推進(jìn)高污染機(jī)動車淘汰的同時，要求托運(yùn)單位不得委托使用高污染機(jī)動車運(yùn)輸?shù)膯挝换蛘邆€人從事運(yùn)輸活動。上述兩項措施在聽取意見時爭議較大，市人大城建環(huán)保委在審議意見中也提出要對其必要性和可行性作進(jìn)一步研究。

擴(kuò)大按日計罰的范圍，進(jìn)一步提高罰款數(shù)額。為克服環(huán)保領(lǐng)域“違法成本低、守法成本高”的弊端，《條例（修訂草案）》根據(jù)上位法授權(quán)，將“違反管理規(guī)定無組織排放大氣污染物”等情形新增為可實(shí)施按日計罰的事項，并參照《大氣污染防治法》的規(guī)定，大幅提高罰款上限至一百萬元。

主要亮點(diǎn)：創(chuàng)設(shè)污染防治協(xié)議等制度，體現(xiàn)上海特色

創(chuàng)設(shè)污染防治協(xié)議制度。借鑒美國、德國等國家的做法，對企業(yè)“提出高于現(xiàn)行排放標(biāo)準(zhǔn)要求”、“主動提出削減排放目標(biāo)”以及“排放新類型污染物”等情況規(guī)定政府和企業(yè)可以通過協(xié)商確定最適合的規(guī)制目標(biāo)，激勵企業(yè)自覺節(jié)能減排。市人大城建環(huán)保委在聽取意見時，有意見提出，在此項制度的設(shè)定中應(yīng)特別強(qiáng)調(diào)企業(yè)的自愿原則，并且對“排放新類型污染物”的情況是否適宜采用協(xié)議的方式進(jìn)行管理應(yīng)作進(jìn)一步研究。

創(chuàng)設(shè)土壤污染防治措施。近年來，土壤污染問題日益受到社會關(guān)注，目前僅環(huán)保法作出了原則性規(guī)定，實(shí)踐中尚不能落地?！稐l例（修訂草案）》針對本市土壤污染實(shí)際情況，從建立政府調(diào)查與企業(yè)監(jiān)測相結(jié)合的土壤污染監(jiān)控評估機(jī)制，強(qiáng)化土壤污染的防范和修復(fù)責(zé)任，嚴(yán)格規(guī)范污染場地用于敏感性建設(shè)項目等三個方面對土壤污染防治進(jìn)行了細(xì)化。

此外，部分委員在審議時提出，為充分發(fā)揮法規(guī)對環(huán)境保護(hù)工作的引領(lǐng)和促進(jìn)作用，《條例（修訂草案）》應(yīng)進(jìn)一步理順管理體制機(jī)制，加強(qiáng)對企業(yè)的政策激勵和正面引導(dǎo)，鼓勵環(huán)?？萍紕?chuàng)新；完善功能區(qū)劃編制，增加生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)的相關(guān)內(nèi)容；進(jìn)一步完善發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展以及規(guī)劃布局的內(nèi)容，并加強(qiáng)對農(nóng)民科學(xué)使用農(nóng)藥的指導(dǎo)；高度重視噪聲、土壤污染防治問題，細(xì)化完善相關(guān)制度；加強(qiáng)對政府部門及相關(guān)人員的責(zé)任追究，進(jìn)一步規(guī)范行政主體的自由裁量權(quán)。

市人大城建環(huán)保委在聽取意見的過程中，不少企業(yè)反映目前危險廢物處理難、成本高，呼吁予以研究。部分專家和代表等建議應(yīng)進(jìn)一步落實(shí)國家已經(jīng)明確或者正在試點(diǎn)推進(jìn)的環(huán)保監(jiān)察執(zhí)法垂直管理、黨政干部問責(zé)制等方面的要求；完善產(chǎn)業(yè)布局管理、區(qū)域限批、環(huán)境影響評價等制度；進(jìn)一步加大企業(yè)的違法成本，適當(dāng)提高罰款額度；研究建立環(huán)境強(qiáng)制保險等制度，體現(xiàn)上海先行先試的擔(dān)當(dāng)。