把以人民為中心的發(fā)展思想融入具體法規(guī)之中

沈志先

我國(guó)“十三五”規(guī)劃綱要強(qiáng)調(diào)指出，要堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，把增進(jìn)人民福祉、促進(jìn)人的全面發(fā)展作為發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。作為一項(xiàng)為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供行為規(guī)則、創(chuàng)造制度環(huán)境的重要活動(dòng)，立法工作毫無疑問也應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想。

確保立法造福于民，以良法促進(jìn)發(fā)展、保證善治，是新時(shí)期擺在立法機(jī)關(guān)面前的一項(xiàng)重要任務(wù)。從上海情況來看，以人民為中心的發(fā)展思想在立法中得到良好遵循，市人大及其常委會(huì)審議通過的大量法規(guī)，有力保障了全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展和民生持續(xù)改善。與此同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體轉(zhuǎn)型升級(jí)的加快，全社會(huì)利益訴求多元多樣多變等特點(diǎn)更為鮮明，給立法進(jìn)一步貫徹以人民為中心的發(fā)展思想帶來了新挑戰(zhàn)。

首要的挑戰(zhàn)，在于社會(huì)利益分化之后，立法機(jī)關(guān)表達(dá)、平衡、調(diào)整社會(huì)利益的難度在不斷加大。在以往社會(huì)利益趨同度較高的時(shí)期，立法尋求社會(huì)共識(shí)相對(duì)較為容易；但如今，面對(duì)同一部法規(guī)規(guī)定甚至一個(gè)條文的表述，往往會(huì)有許多不同意見交織碰撞，難以作出權(quán)衡取舍。

以修訂道路交通管理?xiàng)l例為例。雖然大家在依法保障道路交通安全、有序、暢通等大方向上“目標(biāo)一致”，但談到具體立法需求，有車族與無車族之間，機(jī)動(dòng)車駕駛員、非機(jī)動(dòng)車騎行人與行人之間，看法觀點(diǎn)往往相距甚遠(yuǎn)。比如，坐公交的希望公交專用道越多越好、越空越好，但不少機(jī)動(dòng)車駕駛員卻提出，有的公交車道空蕩蕩的，為什么不能給其他車輛使用？又如，電動(dòng)車是不少上班族和“快遞哥”的“最愛”，希望立法予以扶持，但不少人卻視其為橫沖直撞的“馬路殺手”，希望立法越嚴(yán)越好。再如，機(jī)動(dòng)車駕駛員常抱怨騎車人和行人闖紅燈，但后者卻常抱怨車不讓人、不少路口“一看二慢三不過”，不少馬路變成自行車行不通的“斷頭路”，因而強(qiáng)烈呼吁給慢行交通保留一席之地……

諸如此類，在道交立法中可以舉出許多，在其他地方立法中也多見。要具體落實(shí)好以人民為中心的發(fā)展思想，就必須審慎處理好不同社會(huì)利益的關(guān)系，在矛盾沖突中找到恰當(dāng)平衡點(diǎn)。這既需要思想重視，也需要工作機(jī)制作為后盾。概括來說，就是要按照科學(xué)立法、民主立法的總要求，圍繞新形勢(shì)下社會(huì)利益的表達(dá)、平衡和調(diào)整加強(qiáng)創(chuàng)新。

首先，要注重社會(huì)利益表達(dá)的廣泛性。社會(huì)利益日益豐富多樣，如不下功夫廣泛收集，利益表達(dá)就會(huì)成為無源之水。好在現(xiàn)在互聯(lián)網(wǎng)事業(yè)蓬勃發(fā)展、信息化服務(wù)快速普及、大數(shù)據(jù)手段廣泛運(yùn)用，為社會(huì)利益的廣泛表達(dá)提供了技術(shù)支撐。老百姓上了網(wǎng)，民意也就上了網(wǎng)，盡管網(wǎng)上也存在“沉默的圍觀者”，但通過互聯(lián)網(wǎng)收集民意依然具有人數(shù)多、速度快、成本低等突出優(yōu)勢(shì)，理應(yīng)作為立法機(jī)關(guān)全面了解社情民意的重要渠道。像前幾天上海239條重點(diǎn)道路（段）嚴(yán)管亂停車的消息發(fā)布后，短短幾小時(shí)網(wǎng)民閱讀量就達(dá)30多萬人次、發(fā)表評(píng)論近600條。這種網(wǎng)絡(luò)群眾路線的覆蓋面和反應(yīng)速度，是傳統(tǒng)方式所無法比擬的。

其次，要注重社會(huì)利益平衡的全面性。群眾表達(dá)的利益愈多，平衡起來就愈加困難。尤其是不同利益取向旗鼓相當(dāng)之時(shí)，更要統(tǒng)籌兼顧、突出重點(diǎn)，防止顧此失彼。就拿整治馬路亂停車來說，網(wǎng)民的觀點(diǎn)就多種多樣：有的拍手叫好，認(rèn)為早該嚴(yán)管；有的認(rèn)為不能以罰代管，應(yīng)給臨時(shí)上下客提供方便；有的提出接送小孩臨時(shí)停車實(shí)屬不得已；有的認(rèn)為關(guān)鍵在于停車位太少；還有人質(zhì)疑道：同一條路有人收費(fèi)處“合法”，無人收費(fèi)處“貼單子”，難道有人收費(fèi)就不影響交通？觀點(diǎn)爭(zhēng)鋒的背后，都指向了一個(gè)共同的制度設(shè)計(jì)：什么路段可以劃禁停黃線，什么路段可以設(shè)臨時(shí)停車位？決策前需經(jīng)過哪些程序規(guī)范運(yùn)作，實(shí)施后發(fā)現(xiàn)不合理該如何及時(shí)糾正？顯然，只有通過顧及從嚴(yán)管理與方便群眾的制度，才能求得最大的社會(huì)公約數(shù)。

最后，要注重社會(huì)利益調(diào)整的科學(xué)性。面對(duì)利益分歧，立法免不了要“在矛盾焦點(diǎn)上砍一刀”，但怎么“砍”既要講究技巧，又要講究依據(jù)；既要從實(shí)際出發(fā)，又要遵循上位法精神。特別是對(duì)那些事關(guān)群眾切身利益的立法內(nèi)容，更應(yīng)讓公眾充分知曉立法機(jī)關(guān)作出決斷的理由。在這方面，積極探索召開立法聽證會(huì)、論證會(huì)、公開常委會(huì)審議活動(dòng)、重點(diǎn)條款單獨(dú)表決、法規(guī)草案前評(píng)估等機(jī)制創(chuàng)新，都可以增強(qiáng)立法決策的說服力，使法規(guī)為公眾所普遍接受，使全社會(huì)更多感受到人民在立法中的主體地位。

（作者系市人大內(nèi)司委主任委員）