中國邊疆省區(qū)“撤地設(shè)市”有何好處？

余弘陽

邊疆省區(qū)“撤地設(shè)市”，可以加快少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展，促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、維護(hù)社會穩(wěn)定。同時(shí)，這也是把握“一帶一路”戰(zhàn)略的重大舉措。

2月18日，新疆哈密地區(qū)撤地設(shè)市宣布大會在哈密舉行，哈密地區(qū)撤銷地區(qū)建制設(shè)立地級市。早前西藏日報(bào)消息，國務(wù)院批復(fù)同意撤銷山南地區(qū)，設(shè)立地級山南市，成為西藏第五個(gè)地級市。

《小康》記者梳理發(fā)現(xiàn)，近年來新疆、西藏多個(gè)地區(qū)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)“撤地設(shè)市”，如新疆的吐魯番、西藏的日喀則、林芝、昌都。

到目前為止，全國僅有不足10個(gè)“地區(qū)”，且都位于邊疆地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)。

哈密為啥撤地設(shè)市？

哈密地區(qū)1970年正式設(shè)立。

有資料顯示，“十二五”時(shí)期，哈密地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成績喜人，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)方面取得豐碩成果，經(jīng)濟(jì)發(fā)展更是連續(xù)保持兩位數(shù)增長，年均增速高于新疆自治區(qū)平均水平。

隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的不斷提高，哈密地區(qū)沒有立法權(quán)和自我決策權(quán)、行政架構(gòu)不夠簡化等矛盾日益凸顯，在更高發(fā)展水平的要求下，哈密地區(qū)撤地設(shè)市既是改革所需，也是水到渠成之事。

哈密地委書記劉劍說，撤地設(shè)市將成為哈密民主法治建設(shè)、治理體系和治理能力現(xiàn)代化、全面深化改革的新起點(diǎn)，也是絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶上提升城市品牌力、影響力、競爭力的新起點(diǎn)，還是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、民生持續(xù)改善的新起點(diǎn)。

據(jù)悉，新設(shè)立的地級哈密市是繼烏魯木齊市、克拉瑪依市、吐魯番市之后，新疆的第四個(gè)地級城市。撤地設(shè)市后，15.3萬平方公里的轄區(qū)總面積，讓地級哈密市一躍成為新疆面積第一大、全國面積第三大的地級市。這一占據(jù)新疆總面積9%的轄區(qū)面積，相當(dāng)于一個(gè)山西省或兩個(gè)寧夏回族自治區(qū)或五個(gè)海南?。懙孛娣e）。

哈密撤地設(shè)市后，將重新選舉產(chǎn)生地級市的人大代表、政協(xié)委員，按法律程序選舉產(chǎn)生地級哈密市的人大、政府和政協(xié)機(jī)構(gòu)及領(lǐng)導(dǎo)班子，這將有利于健全完善社會治理機(jī)構(gòu)和加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，提高城市建設(shè)管理水平。

有關(guān)人士認(rèn)為，當(dāng)前，隨著國家“一帶一路”戰(zhàn)略的實(shí)施，新疆加快推進(jìn)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)建設(shè)，哈密撤地設(shè)市后，將進(jìn)一步發(fā)揮自身人文、區(qū)位和資源優(yōu)勢，推動創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展，為新疆推進(jìn)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)建設(shè)發(fā)揮更加積極的作用。

同時(shí)，哈密地區(qū)撤地設(shè)市，也是加快少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展，促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、維護(hù)社會穩(wěn)定的迫切需要。哈密是中原與西域文化、草原與農(nóng)耕文化、多民族文化交匯融合之地。哈密撤地設(shè)市將有利于哈密更好地集聚各種資源、集中各方力量，把發(fā)展成果更多地用于持續(xù)改善民生，進(jìn)一步鞏固各民族平等團(tuán)結(jié)互助和諧的社會主義民族關(guān)系。

“地區(qū)”簡史

到過邊疆省區(qū)旅游的人們，可能對“行政公署”這個(gè)名稱不陌生。例如，喀什地區(qū)行政公署在縣級喀什市，原林芝地區(qū)行政公署在八一鎮(zhèn)，黑龍江大興安嶺地區(qū)行政公署在加格達(dá)奇，但后者卻在內(nèi)蒙古自治區(qū)境內(nèi)。

名稱的特殊性，決定“地區(qū)”這一行政區(qū)劃的特殊性。歷史上看，“地區(qū)”始設(shè)于國民黨政府時(shí)期，中華人民共和國成立后沿用。文革期間1970年由“專區(qū)”改為“地區(qū)”。因?yàn)樾姓鹬皇亲鳛槭　⒆灾螀^(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，所以地區(qū)并沒有地方實(shí)際的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置（四套班子與公檢法等），所以是個(gè)虛化的、介于省和縣之間的準(zhǔn)行政區(qū)。在1983年之前，無論內(nèi)地還是邊疆區(qū)，“地區(qū)”都是地級行政區(qū)主要形式。

1983年，中國開始地級行政區(qū)改革。從這一年開始，我們今天熟悉的地級市概念大規(guī)模出現(xiàn)。經(jīng)過30多年幾輪大規(guī)模改革后，目前全國的地區(qū)不足10個(gè)。

城鎮(zhèn)化發(fā)展與邊疆治理

可以看出，目前剩下的地區(qū)均位于胡煥庸線（黑河-騰沖線）以西北，地廣人稀，環(huán)境承載力低，導(dǎo)致城鎮(zhèn)發(fā)育程度、經(jīng)濟(jì)規(guī)模都很小。

根據(jù)規(guī)模，一個(gè)居民點(diǎn)常住人口超過5萬人，就可考慮設(shè)市。內(nèi)地在過去30多年的城鎮(zhèn)化過程中，各地人口、經(jīng)濟(jì)與財(cái)政收入都在急速膨脹，縣改市一度成為潮流，現(xiàn)在許多縣下轄的鎮(zhèn)，也開始考慮市制改革，為自己正名。

中央的政策優(yōu)惠、發(fā)達(dá)省份的對口支援、以及自己的內(nèi)生增長，邊疆省區(qū)的經(jīng)濟(jì)和人口規(guī)模也在壯大。例如西藏撤銷的日喀則、昌都和林芝三個(gè)地區(qū)。三地分別占到除拉薩外西藏人口的62%，地方生產(chǎn)總值的68%。三地中心市轄區(qū)桑珠孜區(qū)、卡若區(qū)和巴宜區(qū)人口均超過5萬。從經(jīng)濟(jì)規(guī)模、人口聚集程度來看，均已達(dá)到撤地設(shè)市的水平。

另一方面，撤地設(shè)市也是為了推動地區(qū)發(fā)展，優(yōu)化治理能力。以吐魯番設(shè)市為例，新疆媒體從多方面解讀：首先，吐魯番告別了“地區(qū)”區(qū)劃下上傳下達(dá)“二傳手”的尷尬局面，“一把手”的在地職能更明確。市管縣調(diào)控能力和手段將增強(qiáng)，進(jìn)一步簡化審批程序，提高審批效率，最大限度調(diào)動資源實(shí)現(xiàn)發(fā)展；其次，地方立法權(quán)的自主性和創(chuàng)新性得到加強(qiáng)，可進(jìn)一步促進(jìn)吐魯番民主法治進(jìn)程，尤其是針對目前新疆基層的治安狀況，地方立法權(quán)的強(qiáng)化能完善基層治理，穩(wěn)定邊疆地區(qū)的安全局勢；第三，撤地設(shè)市能更好地利用地方財(cái)政，更多政策資金將加快向區(qū)域中心城市建設(shè)傾斜，完善城市功能、優(yōu)化發(fā)展空間，切實(shí)改善民生。

從以上幾條來看，與內(nèi)地1980年代以來城市改革的思路相同，邊疆地區(qū)的撤地設(shè)市也是圍繞目前新一輪城鎮(zhèn)化的思路展開。同時(shí)，政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變將貫穿于撤地設(shè)市全過程，如簡政放權(quán)、三公經(jīng)費(fèi)控制、優(yōu)化行政資源配置，以打造廉潔高效的政府。

服務(wù)“一帶一路”戰(zhàn)略

在“一帶一路”愿景與公布的行動文件中，新疆、西藏、黑龍江三個(gè)仍有設(shè)地區(qū)的省份在文件中均不同程度被點(diǎn)到。媒體認(rèn)為，作為“絲路核心區(qū)”重鎮(zhèn)，吐魯番撤區(qū)設(shè)市，將加快烏魯木齊一小時(shí)都市圈進(jìn)程，助力絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)建設(shè)。新疆主席雪克來提·扎克爾在設(shè)市大會上也指出，吐魯番設(shè)市是把握“一帶一路”戰(zhàn)略機(jī)遇，推動新疆區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切需要。

這輪撤地設(shè)市的小高潮能持續(xù)多久，目前仍待觀察。但從網(wǎng)上輿論和目前“一帶一路”的推進(jìn)來看，新的地級市仍會出現(xiàn)。

2015年，喀什、哈密撤區(qū)設(shè)市的呼聲最高。在成為絲路經(jīng)濟(jì)帶沿線重鎮(zhèn)后，這兩地設(shè)市似乎已經(jīng)板上釘釘。剩下還有和田、阿克蘇、塔城、阿勒泰。和田地區(qū)因?yàn)槊娣e較大，設(shè)市基礎(chǔ)不成熟。而塔城與阿勒泰地區(qū)同屬伊犁哈薩克自治州，后者又是中國唯一的副省級自治州，而且除轄這兩個(gè)地級行政區(qū)外，還有11個(gè)縣級行政區(qū)。因此，在這里撤區(qū)設(shè)市受制于這一特殊行政架構(gòu)的情況下，伊犁主要進(jìn)行的是撤縣設(shè)市或新設(shè)縣級市，如雙河、霍爾果斯、可克達(dá)拉，以及2012年底成立的阿拉山口市。這些城市是絲路經(jīng)濟(jì)帶通往中亞的必經(jīng)之地，為了提升邊疆口岸的貿(mào)易往來，行政級別也順勢抬升。未來，伊犁州或繼續(xù)推進(jìn)這類行政改革。

西藏山南地區(qū)撤地改市，也印證了此前人們的猜測。首先，與日喀則市一樣，山南地區(qū)是向南的邊境地區(qū)，是通項(xiàng)南亞次大陸，對接海上絲路的戰(zhàn)略要地；其次，人口、人口密度、經(jīng)濟(jì)總量與中心城鎮(zhèn)規(guī)模均達(dá)到設(shè)市的水平。在2014年9月，山南地委、行署就啟動了“撤區(qū)設(shè)市”的工作。

編輯/韓靜