向佳
摘 要 馬克思·韋伯于20世紀初提出了層級官僚制,是一種以分部——分層、集權(quán)——統(tǒng)一、指揮——服從等為特征的組織形態(tài)。后來官僚制成為國家行政組織制度建設(shè)的理論基礎(chǔ),必然有其合理性:目標明確,權(quán)責(zé)分明;嚴密的規(guī)章制度;高效率和理性。在民主普遍發(fā)展和運用的當代中國,官僚制也遇到了新的挑戰(zhàn),即層級過多,機構(gòu)臃腫;組織僵化;缺乏民主精神等。本文以我國西北地區(qū)的行政組織為出發(fā)點,淺顯地談?wù)勴f伯官僚制對我國行政組織改革與創(chuàng)新的啟示,并給予建立扁平化組織,權(quán)責(zé)分明,非人格化管理等合理的針對性建議。
【關(guān)鍵詞】官僚制;行政組織;啟示
20世紀初,德國社會學(xué)家馬克思·韋伯提出了層級官僚制理論,并且認證了組織中合法權(quán)力形式的來源,科學(xué)清晰地分析其合理性和缺陷,為我國西北地區(qū)行政組織的改革和創(chuàng)新帶來了實用的啟示。
1 簡析韋伯官僚制理論
韋伯官僚制是在資本主義工業(yè)化的時代背景下形成的,也是當時科學(xué)理性思想的產(chǎn)物,官僚是指這種組織的成員是專門化的職業(yè)管理人員,官僚制也被稱為科層制。首先,韋伯官僚制理論的核心是效率和合法性。韋伯把權(quán)力的來源劃分為合法型權(quán)力、傳統(tǒng)型權(quán)力、個人魅力型權(quán)力,他認為,官僚制組織是建立在法理型權(quán)力基礎(chǔ)上的一種理性化組織體系。官僚組織中的層級結(jié)構(gòu),非人格化管理,嚴密的規(guī)章制度都是為了上傳下達,以權(quán)力和法規(guī)的方式規(guī)范組織行為和組織管理,使組織管理合法化、合理化,最重要的是高效性,一切原則和制度都是為了運行的效率而服務(wù),以不斷地提高效率。
其次,韋伯官僚制具有合理的專業(yè)化分工,層級節(jié)制的權(quán)力體系,依照規(guī)程辦事的運作機制,組織管理的非人格化,合理合法的人事行政制度,形成正式的決策文書等特征。在韋伯的層級官僚組織的理想設(shè)計中,明確劃分每個組織成員、每個層級結(jié)構(gòu)的職權(quán)權(quán)限和責(zé)任履行,并以法規(guī)的形式將這種分工固定下來,充分保持著組織內(nèi)部的穩(wěn)定性。組織中實行職務(wù)等級制和權(quán)力等級化,整個組織形成一個從上到下嚴密的層級節(jié)制的權(quán)力體系。上級做出決策指揮下級執(zhí)行,下級必須服從命令。在組織中任何行為都要按照明確嚴格地規(guī)章制度執(zhí)行,以法律、法規(guī)等正式文件規(guī)范組織管理,公私分明。組織管理中還提供工作需要的專業(yè)培訓(xùn)機制,因事設(shè)職,職位的獲得和晉升有能力和專業(yè)業(yè)績的標準,合理任用人才,一切重要的決定和命令都以正式的文件下達。
2 韋伯官僚制存在的合理性
2.1 組織內(nèi)部目標明確,權(quán)責(zé)分明,專業(yè)化分工
韋伯理想的行政組織是以每個層級和職位的特性為依據(jù),明確具體的劃分成員的職權(quán)和責(zé)任范圍,避免了組織中互相推諉、越位缺位的現(xiàn)象,并且通過專業(yè)化的分工,明確了職能部門之間的界限,每個部門都有自己該管的事務(wù),其他部門也代替不了,各部門之間既相互獨立、互不干涉,又方便協(xié)作配合,共同實現(xiàn)組織目標。
2.2 組織內(nèi)部有一套嚴密完整的規(guī)章制度體系
韋伯官僚制中權(quán)力結(jié)構(gòu)和使用、組織結(jié)構(gòu)設(shè)計、事務(wù)辦理流程及人事管理方式等一切行為標準都由規(guī)章制度明文規(guī)定,甚至以法律條文的形式強制性要求遵守。這些規(guī)章制度在本質(zhì)上是非人格化的,也是高度理性的,不摻雜任何個人感情,公私分明,不存在任何特權(quán),規(guī)章制度面前人人平等。這一套規(guī)章制度體系得到嚴格的執(zhí)行,在一定程度上會緩解濫用權(quán)力、權(quán)錢勾結(jié)等內(nèi)部腐敗問題,保持組織隊伍清正廉潔。
2.3 組織管理的高效率和高度理性
韋伯官僚制的核心即效率,專業(yè)化分工、層級節(jié)制、規(guī)章制度的建立都是為了提高組織管理和工作的效率需要,韋伯官僚制的根本目的是高效率。行政組織中分工明確,各自負責(zé),工作效率高。韋伯官僚制建立在高度理性的基礎(chǔ)之上,組織決策和行為完全依靠科學(xué)理性的手段和方式,不受個人情緒化或少數(shù)人強權(quán)的影響,
3 韋伯官僚制的不足
韋伯官僚制既有它存在的合理性,為眾多國家行政組織設(shè)計提供了理論基礎(chǔ)和方法參考,但是,隨著民主政治的發(fā)展和普及,也逐漸暴露出了它的弊端。
3.1 行政組織層級過多,機構(gòu)臃腫
因韋伯官僚制注重層級節(jié)制權(quán)力的體系,縱向?qū)蛹壴O(shè)置過多,則會導(dǎo)致機構(gòu)臃腫,冗員增多,人浮于事,從一定程度上組織效率降低,悖離了高效率的初衷??v向?qū)蛹壎啵覈烂芊忾],會影響到上下級之間的溝通,信息傳遞的層級隨之增加,造成傳遞信息速度慢,傳遞信息復(fù)雜阻塞,信息失真可能性大,各機構(gòu)獲得的信息不對稱,決策得不到進一步正確的執(zhí)行。
3.2 行政組織僵化,難以適應(yīng)變化,缺乏創(chuàng)新
組織內(nèi)部的規(guī)章制度可以規(guī)范組織成員的行為和加強管理,但是過于嚴格的執(zhí)行或懲罰更容易形成墨守成規(guī),封閉保守的狀態(tài),難以適應(yīng)外部環(huán)境引起的變化,難以接受外部新事物的挑戰(zhàn),組織領(lǐng)導(dǎo)者和成員缺乏創(chuàng)新精神,影響組織與時俱進地變革與創(chuàng)新。
3.3 缺乏民主精神,打擊組織成員的積極性
韋伯官僚制中從上至下嚴密的金字塔式層級權(quán)力結(jié)構(gòu),已經(jīng)與當代提倡普及的民主政治的治理理念不相適應(yīng),需要通過革除弊端、添加新元素的方式去革新。權(quán)力集中在組織高層管理者,低層占大多數(shù)人的組織成員基本上無法參與到組織計劃、決策的過程中去,沒有有效的渠道提供給下層成員發(fā)表意見,上層做出的決策、指令不能集中民智、反映民意。首要的問題是在組織管理中缺乏民主精神,違背了當代民主潮流和發(fā)展趨勢,還會打擊組織成員的積極性,引發(fā)成員的不滿情緒。
4 韋伯官僚制對我國西北地區(qū)行政組織改革與創(chuàng)新的啟示
4.1 建立扁平化行政組織體制
基于扁平化理論,我國西北地區(qū)應(yīng)減少管理的縱向?qū)蛹墸m當取消地市級建制,利用好科技信息的便利優(yōu)勢,將省級行政的命令直達縣級政府,減少信息失真率,建立一個職能部門專業(yè)化、縱向?qū)蛹壙s短化的扁平型行政組織
4.2 實行黨政分開,權(quán)責(zé)統(tǒng)一
以法律的形式細致劃分黨政之間的界限,明確具體的規(guī)定各自的職權(quán)范圍和擔(dān)任的責(zé)任,并付諸在所有管理實務(wù)的實踐中,相互協(xié)調(diào)和制衡,保證權(quán)責(zé)分明、一致。
4.3 建立非人格化管理,健全民主法制建設(shè)
依法治國是中國共產(chǎn)黨堅持貫徹的基本治國方略,充分發(fā)揚民主,建立民主社會,就要有完善的法律保障,尤其是法律條文的書面細致性和執(zhí)行的公平性。
韋伯官僚制的理論是一種行政組織管理的理想設(shè)計,有其合理性和缺陷,在我國西北地區(qū)行政組織改革與創(chuàng)新的過程中,必須根據(jù)具體國情,有針對性的借鑒啟示,利用其合理的因素,克服其片面的部分,促進我國西北地區(qū)更好地發(fā)展。
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作者單位
西北師范大學(xué) 甘肅省蘭州市 730070