政府發(fā)揮作用的邊界和手段

師建蘭

【摘 要】 經(jīng)濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用。政府和市場的邊界定位不在于強調政府的規(guī)?；蛘哌^度弱化政府的職能，而是要準確分清政府作用的領域和政府發(fā)揮作用的大小，明確政府作用的邊界和政府如何才能更好地發(fā)揮作用，以及政府發(fā)揮作用的方法和手段。

【關鍵詞】 市場失靈 政府作用 邊界 手段

一、市場失靈與政府作用

市場在資源配置中起決定性作用，市場配置是一種有效率的運行機制，但這必須是建立在完全的市場競爭的基礎上，現(xiàn)實的市場機制本身卻存在固有的缺陷與不足，即所謂“市場失靈”。而我國正處在經(jīng)濟制轉型過程中，市場經(jīng)濟發(fā)展時間短、市場機制不完善，除了市場機制天然缺陷導致的市場失靈外，還有大量非正常市場失靈。在社會經(jīng)濟轉型過程中，由于市場發(fā)育等方面的限制，完全依賴市場配置資源是不可能的，必須在市場和政府的共同配合下，才能推進社會經(jīng)濟的發(fā)展，同時為市場經(jīng)濟體系的不斷完善提供相應的制度保障。

二、政府作用的邊界

1.橫向邊界

政府作用的橫向邊界是指在市場調節(jié)和政府作用有機結合的現(xiàn)代經(jīng)濟體制下，界定政府和市場各自有效發(fā)揮作用的范圍。

第一，政府的經(jīng)濟調節(jié)應放眼于總體調節(jié)。市場經(jīng)濟具有總量上的供需不均衡和不完備性，需要政府的宏觀調節(jié)保證市場的有序性。對于一些關系到國計民生、生產(chǎn)周期較長的產(chǎn)業(yè)，一旦遭遇市場經(jīng)濟的沖擊并且在短期內無法自愈就需要政府進行干預。對于一些具有較大風險的領域，成本和不確定性較大的領域，政府調節(jié)也成為必須。

第二，政府的公共調節(jié)應放眼于提供公共物品和保障基礎設施的完善。對企業(yè)進行生產(chǎn)性投資、管理和經(jīng)營，政府不是盈利部門不具有優(yōu)勢，甚至還會導致公共部門和私人部門界限的模糊。沒有界定產(chǎn)權的純公共物品，沒有排他性或者沒有競爭性，就會導致對此資源的過度使用和資源破壞。因此，政府資源配置要界定在純公共物品的范圍內。

第三，政府作用的方向在于糾正“市場失靈”。當市場出現(xiàn)缺陷的時候，政府作用的時機往往是修補性的。

2. 縱向邊界

在理解和把握了政府與市場的邊界后，還必須明晰中央政府與地方政府的職責分工，即本文定義的政府作用的縱向邊界問題。

第一，劃分中央政府和地方政府作為國有經(jīng)濟所有者代表的職能范圍。中央政府作為中央國有經(jīng)濟的所有者代表，地方政府則作為地方國有經(jīng)濟的所有者代表，分別負責中央與地方國有經(jīng)濟的保值增值。一般來說，關于整個國民經(jīng)濟整體發(fā)展的企業(yè)應劃歸中央國有經(jīng)濟；那些不關系整個國民經(jīng)濟發(fā)展而又能體現(xiàn)地方經(jīng)濟特點的企業(yè)主要劃歸到地方國有經(jīng)濟。

第二，劃分中央和地方在經(jīng)濟基礎設施建設上的任務和職責。經(jīng)濟基礎設施建設的總體發(fā)展規(guī)劃必須由中央來定，各地不能自行其是。在此基礎上，那些與全國全局相關的經(jīng)濟基礎設施由中央來擔當，那些同地區(qū)相關的經(jīng)濟基礎設施由地方來擔當。

第三，劃分中央和地方在提供公共產(chǎn)品上的任務和職責。全國性公共產(chǎn)品應由中央政府來提供，地方性公共產(chǎn)品應由地方政府來提供。對于我國這樣一個地區(qū)差異性很大的大國，地方政府一來更清楚本地居民對公共產(chǎn)品的需求與偏好，二來提供地方性公共產(chǎn)品的委托代理鏈更短，代理成本也更低。

3.動態(tài)邊界

從橫向邊界和縱向邊界的分析可以總結出政府作用的基本思路，即市場能辦到的，政府不必代勞；地方政府能辦到的，中央政府不必代勞。由于社會和經(jīng)濟的不斷發(fā)展，市場機制不斷完善，不同社會時期價值取向的變化，都會影響政府的作用。因此，不論政府作用的橫向邊界還是縱向邊界都不是固定不變的，政府作用邊界必須隨著現(xiàn)實條件的不斷變化，而處于一個動態(tài)調整的過程。

三、政府作用的方法和手段

一般來說政府發(fā)揮作用的手段主要有經(jīng)濟手段、行政手段和法律手段。經(jīng)濟手段是指政府在自覺依據(jù)和運用價值規(guī)律的基礎上借助于經(jīng)濟杠桿的調節(jié)作用，對國民經(jīng)濟進行宏觀調控。法律手段指政府依靠法制力量，通過經(jīng)濟立法和司法，運用經(jīng)濟法規(guī)來調節(jié)經(jīng)濟關系和經(jīng)濟活動。行政手段是指依靠行政機構，采取強制性的命令、指示、規(guī)定等行政方式來調節(jié)經(jīng)濟活動。

政府要更好地發(fā)揮作用應從以下幾方面著手：

1.用企業(yè)精神改革政府部門。

首先，把掌舵和劃槳分開。這就要求政府把提供作為掌舵的決策與提供劃槳的服務加以分開，以便使得政府的決策能力與服務效率都可以提高。其次，樹立政府“投資”的觀點。對于政府部門來說，往往只關注政府的支出而忽視回報，把注意力只集中于使費用降低到最低限度。所以政府要衡量在投資上的回報，使政府懂得什么時候花錢，以及在什么情況下花錢會節(jié)省成本且得到滿意的效果。

2.實行負面清單管理，打破政府行政壟斷。

首先，負面清單管理，意味著實行“法無禁止則準入”的投資自由原則。我國過去采取的是正面清單管理模式，主要是解決允許企業(yè)做什么的問題，所以正面清單是可以無限拉長的。而負面管理清單只公布禁止企業(yè)做的領域和產(chǎn)業(yè)，在管理上可以實現(xiàn)法律未禁止的投資事項企業(yè)都可以做，打破了長期以來國家行政壟斷導致資源配置不均的現(xiàn)象。其次，在負面清單管理模式下，政府與市場的關系是透明的，而且沒有彈性，便于監(jiān)督和防范政府權力的濫用及尋租現(xiàn)象的發(fā)生，實現(xiàn)資源配置達到“帕累托最優(yōu)”狀態(tài)。

3.避免政府失靈。

政府失靈是指政府為了矯正和彌補市場機制的缺陷所采取的立法、行政管制以及各種經(jīng)濟政策手段，在實施過程中出現(xiàn)事與愿違的結果，最終導致政府干預的效率低下和社會福利損失。

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