鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采購(gòu)的問(wèn)題與對(duì)策

丁國(guó)榮

摘要：新形式下，政府采購(gòu)、部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付已成為引領(lǐng)財(cái)政支出管理體制改革的“三駕馬車”，為我國(guó)財(cái)政事業(yè)的發(fā)展注入了新的活力。隨著2002年《政府采購(gòu)法》的發(fā)布及廣泛實(shí)施，其經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益日趨明顯，但由于起步晚，各項(xiàng)法律及程序都還不是很完善，特別是到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，更是政府采購(gòu)實(shí)施過(guò)程中的一個(gè)盲點(diǎn)。同時(shí)，由于專業(yè)人員的缺乏、預(yù)算編制的粗糙、招投標(biāo)程序等問(wèn)題困擾，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采購(gòu)只局限于程序表面的合法性，而無(wú)法真正擠掉采購(gòu)價(jià)格的“水份”，節(jié)約財(cái)政資金。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采購(gòu)；預(yù)算；信息化建設(shè)；問(wèn)題；建議

一、目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采購(gòu)過(guò)程中存在的問(wèn)題

（一）機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理

根據(jù)《政府采購(gòu)法》第十六條，設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府根據(jù)本級(jí)政府采購(gòu)項(xiàng)目組織集中采購(gòu)的需要設(shè)立集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)；第六十條，政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門不得設(shè)置集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，不得參與政府采購(gòu)項(xiàng)目的采購(gòu)活動(dòng)。按此兩條的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)只能在財(cái)政部門設(shè)立政府采購(gòu)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，而不能設(shè)置集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，同時(shí)，采購(gòu)執(zhí)行機(jī)構(gòu)角色只能由各采購(gòu)單位自已擔(dān)任。但在實(shí)際情況中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的設(shè)置通常是“管辦不分”，各部門只要遇到政府采購(gòu)的事項(xiàng)，就認(rèn)為是財(cái)政部門的事，所有事情都應(yīng)該由財(cái)政部門操辦，久而久之，財(cái)政部門既成了監(jiān)督者，又成了執(zhí)行者，相當(dāng)于“既當(dāng)了裁判員又當(dāng)了運(yùn)動(dòng)員”，明顯違反了《政府采購(gòu)法》規(guī)定。

（二）采購(gòu)單位的采購(gòu)預(yù)算編制過(guò)于粗糙，不利于降低政府采購(gòu)的資金節(jié)約率

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能設(shè)立集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，采購(gòu)預(yù)算的編制便要由各采購(gòu)單位自行完成。盡管貨物類與服務(wù)類的預(yù)算編制不像工程類那么專業(yè)性強(qiáng)，但某些貨物涉及的專業(yè)性數(shù)據(jù)及對(duì)市場(chǎng)價(jià)格了解的欠缺還是對(duì)采購(gòu)單位造成了很多困擾，專業(yè)人員的缺乏直接影響了采購(gòu)預(yù)算的編制。鑒于此，采購(gòu)單位一般把采購(gòu)預(yù)算的工作委托采購(gòu)代理中介去做，或者自己毛估一個(gè)價(jià)格，粗糙的采購(gòu)預(yù)算總希望寄于招投標(biāo)把“水份”擠干，而事實(shí)是，很多時(shí)侯，公開的招投標(biāo)操作，只是流于形式，競(jìng)標(biāo)報(bào)價(jià)都是挨著預(yù)算價(jià)報(bào)的，最終投標(biāo)單位以“高價(jià)”中標(biāo)，嚴(yán)重浪費(fèi)了財(cái)政資金，降低了政府采購(gòu)的資金節(jié)約率。

（三）采購(gòu)方式的操作過(guò)程有待加強(qiáng)，投機(jī)行為普遍存在

正是由于采購(gòu)單位對(duì)政府采購(gòu)的非專業(yè)性，所以相關(guān)的政府采購(gòu)事宜采購(gòu)單位一般都交給代理中介去操作，包括采購(gòu)預(yù)算的編制。但代理中介有時(shí)為了自身利益，串通供應(yīng)商編制高價(jià)預(yù)算也是時(shí)常有的事，而采購(gòu)單位又對(duì)此缺乏專業(yè)的審查眼光，加上現(xiàn)在招投標(biāo)環(huán)境欠佳，程序流于形式，這直接導(dǎo)致供應(yīng)商高價(jià)中標(biāo)，大大浪費(fèi)了財(cái)政資金。同時(shí)，對(duì)于招投標(biāo)過(guò)程中的“串標(biāo)”“圍標(biāo)”現(xiàn)像，中介有時(shí)侯也是睜一只眼，閉一只眼，有時(shí)甚至還給予提供方便，為了讓潛在的供應(yīng)商中標(biāo)，甚至量身定做各項(xiàng)評(píng)審條件，導(dǎo)致有些供應(yīng)商被擋在門外，最終形成了投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)性不充分的局面，最后潛在的供應(yīng)商“順利”中標(biāo)。本應(yīng)該代表采購(gòu)單位利益的代理中介，最后因?yàn)樽陨砝娴男枰?，反而與供應(yīng)商形成了同盟。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采購(gòu)監(jiān)督乏力，監(jiān)管權(quán)力不完整

按照《政府采購(gòu)法》的要求，政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門只能對(duì)采購(gòu)范圍、采購(gòu)方式和采購(gòu)程序的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，但不得參與政府采購(gòu)項(xiàng)目的采購(gòu)活動(dòng)。同時(shí)，采購(gòu)人有權(quán)自行選擇采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，任何單位和個(gè)人不得以任何方式為采購(gòu)人指定采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)。換句話講，監(jiān)管部門只能對(duì)程序進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)采購(gòu)活動(dòng)本身不能進(jìn)行干涉。這樣一來(lái)，采購(gòu)項(xiàng)目的前期參數(shù)制訂、項(xiàng)目合理性論證、合同履行過(guò)程及售后服務(wù)等環(huán)節(jié)監(jiān)督部門基本上監(jiān)督不了，而采購(gòu)單位通常又不具備專業(yè)性人才，最后只能交予采購(gòu)中介全權(quán)處理，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)代理中介又監(jiān)管乏力，這就給中介與供應(yīng)商的利益結(jié)盟提供了可能，所以選擇一家值得信賴的中介變成了整個(gè)采購(gòu)活動(dòng)中最為重要的一環(huán)。同時(shí)，按照《政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴處理辦法》，縣級(jí)以上各級(jí)人民政府財(cái)政部門負(fù)責(zé)依法受理和處理供應(yīng)商投訴，也就是說(shuō)，鎮(zhèn)一級(jí)監(jiān)督部門，只有監(jiān)督權(quán)，但沒(méi)有執(zhí)法權(quán)，這也極大了削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的監(jiān)管力度。綜上所述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采購(gòu)制度在具體執(zhí)行過(guò)程中還存在一些漏洞，需要盡快完善。

（五）政府采購(gòu)意識(shí)不夠，政策宣傳不到位

政府采購(gòu)制度的推行除了強(qiáng)化財(cái)政資金的監(jiān)督作用、規(guī)范采購(gòu)運(yùn)行程序外，還有一個(gè)目的就是實(shí)行規(guī)?；少?gòu)，降低單位成本，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度采購(gòu)計(jì)劃的執(zhí)行一直是個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，突發(fā)采購(gòu)、零散采購(gòu)一直居高不下，這就無(wú)法形成規(guī)模采購(gòu)，從而增加了單位成本。同時(shí)，有一部分領(lǐng)導(dǎo)和部門負(fù)責(zé)人認(rèn)為實(shí)施政府采購(gòu)后將使“權(quán)力旁落”，所以對(duì)政府采購(gòu)持抵觸情緒，這也對(duì)政府采購(gòu)制度不理解的另一個(gè)表現(xiàn)。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采購(gòu)的對(duì)策及建議

（一）因地制宜，完善政府采購(gòu)的機(jī)構(gòu)設(shè)置

按照目前的法律，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在財(cái)政部門設(shè)置監(jiān)督部門，采購(gòu)執(zhí)行事項(xiàng)都由采購(gòu)單位各自處理，如何確保“管辦分離”的同時(shí)，又能“人盡其才，物盡其用”呢？可以分兩種情況，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展總量較大，條件成熟的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以成立鎮(zhèn)公共資源交易中心，將工程招投標(biāo)、政府采購(gòu)招投標(biāo)、集體資源交易、產(chǎn)權(quán)交易等活動(dòng)納入統(tǒng)一的平臺(tái)，由專門的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)此類交易事項(xiàng)，以專業(yè)團(tuán)隊(duì)的作用優(yōu)化財(cái)政資金的使用；對(duì)于經(jīng)濟(jì)量較小或者條件不成熟的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可在財(cái)政部門以外設(shè)立政府采購(gòu)前期審核崗位（比如設(shè)置在黨政辦），安排專業(yè)的人員，統(tǒng)一扎口管理全鎮(zhèn)的政府采購(gòu)預(yù)算編制、參數(shù)制訂、合理論論證及合同履行情況等，避免了各采購(gòu)單位因缺乏專業(yè)人才而導(dǎo)致采購(gòu)預(yù)算編制參差不齊、采購(gòu)活動(dòng)運(yùn)作不規(guī)范等弊端，有效提高財(cái)政資金的使用，而財(cái)政、紀(jì)委等監(jiān)管部門則可獨(dú)立的扮演“裁判員” 的角色。

（二）細(xì)化項(xiàng)目采購(gòu)預(yù)算，強(qiáng)化年度采購(gòu)預(yù)算，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；少?gòu)

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采購(gòu)的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)來(lái)看，單個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算價(jià)編制的高低有時(shí)會(huì)直接影響到中標(biāo)的價(jià)格的高低，因?yàn)樵诋?dāng)前招投標(biāo)環(huán)境不太理想的情況下，要想通過(guò)“招投標(biāo)”擠干每個(gè)項(xiàng)目的價(jià)格水份的話，還是有一定的難度，競(jìng)爭(zhēng)不充分的情況時(shí)有發(fā)生，招投標(biāo)經(jīng)常流于形式，所以采購(gòu)預(yù)算的事前詢價(jià)工作就變得尤為重要，所謂“貨比三家”，采購(gòu)預(yù)算的編制一定要多家詢價(jià)，了解采購(gòu)項(xiàng)目的市場(chǎng)行情，最終定出一個(gè)合理的預(yù)算價(jià)格，為接下來(lái)的政府采購(gòu)招投標(biāo)工作打下基礎(chǔ)。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門要單獨(dú)編制年初政府采購(gòu)預(yù)算，經(jīng)鎮(zhèn)人大批準(zhǔn)后嚴(yán)格按照規(guī)定執(zhí)行，不得隨意追加或者改變，這樣就能形成規(guī)?；少?gòu)，避免零星采購(gòu)帶來(lái)的單位成本上升，提高財(cái)政資金的利用效果。

（三）建立政府采購(gòu)信息化管理平臺(tái)，最大限度避免在招投標(biāo)過(guò)程中發(fā)生暗箱操作

“圍串標(biāo)”是招投標(biāo)領(lǐng)域時(shí)有發(fā)生的投機(jī)行為，各方往往為了利益的需求互相串通，最終損害的是國(guó)家利益，浪費(fèi)了國(guó)家資金，依靠有限的人力監(jiān)督依然顯得力不從心。建立有效的政府采購(gòu)信息化管理平臺(tái)，可以把代理中介、采購(gòu)單位、及相關(guān)供應(yīng)商之間互相串通的可能性降到最低。加快政府采購(gòu)信息化管理平臺(tái)的建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)預(yù)算網(wǎng)上報(bào)批、采購(gòu)計(jì)劃網(wǎng)上報(bào)送、采購(gòu)方式網(wǎng)上審批、電子評(píng)標(biāo)、合同網(wǎng)上簽訂等各項(xiàng)操作，通過(guò)信息化的方式加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)各環(huán)節(jié)的監(jiān)管，提高政府采購(gòu)的工作效率和透明度，從而有效地遏制采購(gòu)人、代理中介、供應(yīng)商三者之間的信息串通。當(dāng)然，如果能把政府采購(gòu)信息化管理平臺(tái)建立于公共資源交易平臺(tái)之中，那是最理想的狀態(tài)，有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以先行先試，一般建議以區(qū)縣一級(jí)統(tǒng)一此平臺(tái)為宜。

（四）完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采購(gòu)制度，嚴(yán)格監(jiān)督管理

建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中采購(gòu)中心缺乏法律依據(jù)，這就導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采購(gòu)的單位由于自身的不專業(yè)性而只能把采購(gòu)事項(xiàng)全權(quán)交于代理機(jī)構(gòu)來(lái)操作；同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)督部門有監(jiān)督權(quán)無(wú)執(zhí)法權(quán)也使采購(gòu)的監(jiān)督作用形式大過(guò)實(shí)質(zhì)。制定適合地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采購(gòu)法規(guī)，建立多方配合、相互制約的監(jiān)督機(jī)制已十分迫切，法規(guī)不僅要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管部門對(duì)采購(gòu)全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利，同時(shí)要賦予相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)，加大對(duì)違法違規(guī)行為的處罰力度，以維護(hù)采購(gòu)的正常秩序。

（五）加強(qiáng)政府采購(gòu)制度的宣傳，明確其意義及作用

加大政府采購(gòu)制度的宣傳力度，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門和干部的政府采購(gòu)意識(shí)，著重宣傳政府采購(gòu)制度對(duì)節(jié)約財(cái)政資金的作用，對(duì)政府采購(gòu)制度化的作用，要讓領(lǐng)導(dǎo)理解，這不是讓領(lǐng)導(dǎo)“大權(quán)旁落”，相反是在“保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)”，同時(shí)也應(yīng)該讓各部門明白政府采購(gòu)的作用是實(shí)現(xiàn)規(guī)模化采購(gòu)，以提高財(cái)政資金的使用率，而不是走走程序這么簡(jiǎn)單。

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（作者單位：蘇州高新區(qū)通安鎮(zhèn)政府）