監(jiān)察之監(jiān)察：宋代的監(jiān)司互察

高進(jìn) 應(yīng)弘毅

摘 要：宋代的監(jiān)司互察是宋代地方監(jiān)察制度中發(fā)展較為成熟而富有時(shí)代特色的典范。宋代監(jiān)司互察的主體是地方各路的轉(zhuǎn)運(yùn)司、提點(diǎn)刑獄司、提舉常平司以及雜司。從本質(zhì)上看，監(jiān)司互察包含行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)兩權(quán)監(jiān)察和路級(jí)各司同級(jí)互察兩方面的內(nèi)涵，既是地方各司對(duì)同級(jí)行政權(quán)的監(jiān)察，又是對(duì)同級(jí)地方監(jiān)察權(quán)的再監(jiān)察。宋代規(guī)定監(jiān)司互察的范圍主要有暴橫賦斂、隱蔽水旱、大吏奸贓、兵將包藏四種情形，在監(jiān)司互察失效情況下監(jiān)司須承擔(dān)“以其罪罪之”的法律責(zé)任。

關(guān)鍵詞：宋代;監(jiān)司互察;地方監(jiān)察

中圖分類號(hào)：D691.49 ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號(hào)：1674-9170（2019）06-0083-08

一、宋代的監(jiān)司及其互察主體

宋代統(tǒng)治者為根除中晚唐時(shí)藩鎮(zhèn)割據(jù)的痼疾，非常重視地方監(jiān)察的制度設(shè)計(jì)?！八纬刑浦疲钟稚跹?。”[1]監(jiān)司作為地方一級(jí)機(jī)構(gòu)兼?zhèn)湫姓?quán)和監(jiān)察權(quán)，這是宋制承襲漢唐之制之處;而監(jiān)司分職而立又相互監(jiān)察的制度設(shè)計(jì)則實(shí)為宋代獨(dú)創(chuàng)。

宋代的監(jiān)司，不僅是地方路級(jí)的行政機(jī)構(gòu)，而且作為朝廷“耳目之寄”，承擔(dān)地方路級(jí)的監(jiān)察職能，因此亦被稱為外臺(tái)。從監(jiān)察主體而言，宋代的監(jiān)司并非專指某個(gè)專門機(jī)構(gòu)，而是對(duì)若干地方路級(jí)機(jī)構(gòu)的泛稱。《慶元條法事類》記載：“諸稱監(jiān)司者，謂轉(zhuǎn)運(yùn)、提點(diǎn)刑獄、提舉常平司?！盵2]通常而言，轉(zhuǎn)運(yùn)司俗稱漕司，提點(diǎn)刑獄司俗稱憲司，提舉常平司俗稱倉(cāng)司，構(gòu)成并列的路級(jí)管理機(jī)構(gòu)。除了上述北宋三司之外，南宋初年監(jiān)司又有擴(kuò)延，安撫使司，又稱帥司，亦成為諸道皆設(shè)的“監(jiān)司”[3]。但是安撫使司在寧宗朝后，兵政事務(wù)俱歸都統(tǒng)制司管轄，民政職權(quán)則分歸轉(zhuǎn)運(yùn)司、提點(diǎn)刑獄司和提舉常平司三司管轄，安撫使司遂至有名無實(shí)的地步。[4]因此，兩宋監(jiān)司涵蓋轉(zhuǎn)運(yùn)司、提點(diǎn)刑獄司、提舉常平司以及南宋初期的安撫使司。

除此之外，兩宋在某些路上還設(shè)有一些具有專門職能的“司”，如提舉保甲司負(fù)責(zé)訓(xùn)練民兵，提舉市舶司掌海運(yùn)征榷，提舉學(xué)事司管一路學(xué)政，提舉坑冶司負(fù)責(zé)采礦鑄兵。為區(qū)別于監(jiān)司，這些“司”就被稱為“雜職監(jiān)司”，簡(jiǎn)稱為“雜司”?！半s司”之所以不是嚴(yán)格意義上的監(jiān)司，是因?yàn)槿缣崤e保甲司這類“雜司”并非在諸路皆設(shè)，覆蓋面不足，故其不符合監(jiān)司作為地方路級(jí)常設(shè)機(jī)構(gòu)的基本要求。而且，這類“雜司”并未被賦予按察地方州縣的監(jiān)察權(quán)，因此雜職監(jiān)司的職權(quán)與轉(zhuǎn)運(yùn)司等監(jiān)司的職權(quán)相比范圍和力度都小很多。然而，盡管雜司難以稱為監(jiān)司互察的主體，在特定領(lǐng)域內(nèi)，卻亦可能作為監(jiān)司互察的對(duì)象，比如在學(xué)政領(lǐng)域，提舉學(xué)事司雖然不能成為監(jiān)司互察的主體，但也可以成為監(jiān)司互察的對(duì)象。

二、監(jiān)司互察的演進(jìn)歷程

宋代的監(jiān)司互察從出現(xiàn)到成熟經(jīng)歷了一個(gè)比較漫長(zhǎng)的演進(jìn)過程。監(jiān)司互察制度緣起于遏制地方專權(quán)的需要，中興于徽宗朝的法制化進(jìn)程中，而最終在南宋時(shí)期得以復(fù)興和全面發(fā)展。

（一）監(jiān)司由“一司專治”向“二司互察”的嬗變

在宋代諸多監(jiān)司之中，轉(zhuǎn)運(yùn)司是最早出現(xiàn)的監(jiān)司。轉(zhuǎn)運(yùn)司“昉于唐”，唐代初置時(shí)“第掌水陸之輸”的職責(zé)[5]，而后宋代轉(zhuǎn)運(yùn)司的職責(zé)則擴(kuò)展至“掌經(jīng)度一路財(cái)賦，而察其登耗有無”[6]。太平興國(guó)二年（977年），為防止藩鎮(zhèn)割據(jù)，宋太宗廢除了節(jié)度使作為地方最高長(zhǎng)官的制度，同時(shí)也為了填補(bǔ)權(quán)力真空，遂將“邊防、盜賊、刑訟、金谷、按廉之任”[7]，都交由轉(zhuǎn)運(yùn)使行使。由于其中“按廉之任”也委于轉(zhuǎn)運(yùn)司，因此轉(zhuǎn)運(yùn)司實(shí)現(xiàn)了地方最高行政權(quán)和監(jiān)察權(quán)的二權(quán)合流，這也標(biāo)志著監(jiān)司的出現(xiàn)。

隨著轉(zhuǎn)運(yùn)司權(quán)力的膨脹，宋廷亦認(rèn)識(shí)到了分化制衡其權(quán)力的必要。北宋淳化二年（991年），太宗設(shè)提點(diǎn)刑獄司，盡管在淳化四年（993）時(shí)，太宗曾罷提點(diǎn)刑獄司[8]，但其后在真宗景德四年（1007年），又旋即復(fù)置提點(diǎn)刑獄司[9]。后提點(diǎn)刑獄司作為監(jiān)司之一，即為兩宋定制。天禧二年（1018年），虢州知州查道認(rèn)為由幕職官鞠問本路的轉(zhuǎn)運(yùn)使和提點(diǎn)刑獄官“事頗未便”，因此請(qǐng)求“自今止令兩司互相劾”[10]。真宗聽從臣僚建言，由此開啟了轉(zhuǎn)運(yùn)司與提點(diǎn)刑獄司的互察歷史。

而提舉常平司的設(shè)廢曾一度頗為頻繁。提舉常平司于北宋熙寧二年（1069年）始設(shè)[11]，元祐元年（1086年）閏二月罷，紹圣元年（1094年）閏四月復(fù)置[12]，在南宋高宗朝時(shí)又曾被先后并入提點(diǎn)刑獄司、茶鹽司和經(jīng)制司，經(jīng)制司罷，又曾復(fù)歸茶鹽司和提刑司，最后在紹興十五年（1145年）八月，復(fù)置提舉常平司。提舉常平司主管常平茶鹽之事，而在兩宋之交時(shí)戰(zhàn)亂頻繁，平糴禁榷等事宜難以得到國(guó)家強(qiáng)制力的保障，因此時(shí)有廢設(shè)，實(shí)為特殊時(shí)期的權(quán)宜之計(jì)。到高宗朝戰(zhàn)亂平息后，提舉常平司復(fù)置后，便相沿不廢。

因?yàn)樘崤e常平司南宋在高宗朝以前幾經(jīng)興廢，而且在徽宗朝之前，其職責(zé)除常平水利外，監(jiān)察的職能并不如轉(zhuǎn)運(yùn)司和提點(diǎn)刑獄司一般專門而明確，宋廷也未有詔令明確規(guī)定提舉常平司可以參與監(jiān)司互察之中。因此在監(jiān)司互察現(xiàn)象出現(xiàn)的初期，主要表現(xiàn)為轉(zhuǎn)運(yùn)司和提點(diǎn)刑獄司間的互察。

（二）監(jiān)司互察的確立

雖然北宋中前期實(shí)行轉(zhuǎn)運(yùn)司和提點(diǎn)刑獄司的互察，但是在實(shí)施過程中，亦存在監(jiān)司互察的不作為之事。如元祐三年（1088年），面對(duì)御史中丞胡宗愈所說“監(jiān)司不復(fù)按舉不法，坐視部下官吏貪惏違越，茍簡(jiǎn)偷惰，隳廢職務(wù)，并不督察”的情況，哲宗“詔札與諸路及府界監(jiān)司，仍令御史臺(tái)覺察”[13]。哲宗對(duì)監(jiān)察監(jiān)司“按舉不法”的問題仍然采取讓御史臺(tái)監(jiān)督和察核的方式。北宋前中期的監(jiān)司互察始終沒有具體化與系統(tǒng)化，亦無格式申明等條文的落實(shí)，這種情況到北宋晚期徽宗朝時(shí)才得以改變。崇寧五年（1106年），宋徽宗“立諸路監(jiān)司互察法，庇匿不舉者罪之，仍令御史臺(tái)糾劾”[14]。同時(shí)，在崇寧至宣和年間，徽宗接連頒布有關(guān)監(jiān)司互察的詔令。同時(shí)也是從這一時(shí)期開始，監(jiān)司互察的范圍擴(kuò)大，打破了真宗時(shí)期確立的令轉(zhuǎn)運(yùn)司和提點(diǎn)刑獄司“兩司互相劾”的慣例，以至于如提舉學(xué)事司這樣傳統(tǒng)觀念中的“雜職監(jiān)司”也在學(xué)政領(lǐng)域成為監(jiān)司互察的對(duì)象。

（三）監(jiān)司互察制度的全面發(fā)展

南宋以后，監(jiān)司互察的法制化進(jìn)程逐步發(fā)展。紹興十七年（1147年），盡管宋金已達(dá)成紹興和議，宋廷在江南已立穩(wěn)腳跟，但是高宗“尚慮監(jiān)司、郡守不能深體朕意”，故下詔云：“自今敢有違戾，仰御史臺(tái)彈劾，監(jiān)司各許互察;部?jī)?nèi)犯而失按，必與并坐?！盵15]對(duì)加強(qiáng)地方權(quán)力的控制，矯正唐代中后期和五代十國(guó)的藩鎮(zhèn)割據(jù)，兩宋君主一向不遺余力;待得社稷稍安，高宗便迫不及待地恢復(fù)徽宗舊制，即是明例。

而到淳熙五年（1178年）時(shí)，孝宗更是明確表示“復(fù)監(jiān)司互察法”[16]。孝宗詔令標(biāo)志著南宋朝全面承繼了徽宗時(shí)期確立的對(duì)監(jiān)司互察制度法制化的要求。隨后，寧宗朝編纂的宋代法典主要代表作《慶元條法事類》，也將監(jiān)司互察的內(nèi)容納入其中。由此，監(jiān)司互察制度在南宋歷代君主的承繼和發(fā)展下，其法制進(jìn)程得以全面發(fā)展。從中也可以窺見，監(jiān)司互察制度歷經(jīng)兩宋，成為一項(xiàng)較為成熟的地方監(jiān)察制度。

三、監(jiān)司互察的法規(guī)內(nèi)容

據(jù)《宋史》記載，宋徽宗崇寧五年（1106年）六月頒立《諸路監(jiān)司互察法》[17]，只見法名不見正文，而《宋會(huì)要輯稿》亦載崇寧五年（1106）六月徽宗下詔云：

“諸路監(jiān)司，所與共治，而寄制舉耳目之任，顧不重哉！茍非其人，不能檢身律下，乃違法背理，貪贓違濫，全無忌憚，其能制舉一道，稱所任乎？朕方勵(lì)郡守、縣令各各循理，而按察之官身先犯令，則士民何所視傚？見今諸路監(jiān)司，互相察舉如法，或庇匿不舉，以其罪罪之。仍令御史臺(tái)彈劾以聞，朕當(dāng)驗(yàn)實(shí)，重行黜責(zé)。故茲詔示，想宜知悉。”[18]

徽宗在詔書中首先強(qiáng)調(diào)監(jiān)司作為外臺(tái)“寄制舉耳目之任”的監(jiān)察職能的重要性，接著又指明作為地方監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)司自身“違法背理，貪贓違濫”的危害性，于是令各路監(jiān)司之間“互相察舉”，如果隱瞞不報(bào)，則視為同罪。最后，徽宗仍然擔(dān)心監(jiān)司內(nèi)部監(jiān)督互察的實(shí)效，又輔以御史臺(tái)彈劾監(jiān)察，以供徽宗驗(yàn)察核實(shí)。從詔令中可見，監(jiān)司互察，即監(jiān)司同級(jí)間的互相監(jiān)察。因?yàn)楸O(jiān)司兼具地方一級(jí)的行政權(quán)和監(jiān)察權(quán)，因此監(jiān)司互察實(shí)質(zhì)上是對(duì)監(jiān)司行政權(quán)和監(jiān)察權(quán)這兩權(quán)的監(jiān)察。換言之，監(jiān)司互察的監(jiān)察權(quán)也主要有兩類：一類是監(jiān)司間對(duì)行政權(quán)的互察權(quán)，另一類是監(jiān)司間對(duì)按察地方的監(jiān)察權(quán)的互察權(quán)。

（一）監(jiān)司間對(duì)行政權(quán)的互察權(quán)

監(jiān)司行政權(quán)的違法行使，包括兩種情況：一種是行政不作為，其指監(jiān)司在行使行政權(quán)時(shí)未盡相應(yīng)職責(zé)而造成惡劣社會(huì)后果的失職行為;另一種是越權(quán)與濫用職權(quán)，其指監(jiān)司行使行政權(quán)力時(shí)越過了相應(yīng)的職權(quán)范圍。這兩種情況均在監(jiān)司互察的范圍之內(nèi)。

首先，監(jiān)司間對(duì)行政不作為的互察權(quán)。轉(zhuǎn)運(yùn)司、提點(diǎn)刑獄司和提舉常平司等監(jiān)司各有專門的行政職能劃分。比如，提舉常平司之責(zé)為“視歲之豐歉而為之?dāng)可ⅰ盵1]。而民以食為天，農(nóng)業(yè)乃立國(guó)之本，因此盡管提舉常平司幾經(jīng)興廢，但有宋一朝，提舉常平司在其存續(xù)期間的職責(zé)一直十分重大。為了防止監(jiān)司在糴糶斂散等重要事項(xiàng)上的怠政與不作為，宋廷將其規(guī)定在監(jiān)司互察的職權(quán)范圍內(nèi)。據(jù)現(xiàn)存的《宋大詔令集》記載，把常平、水利和斂散糴糶等提舉常平司的職能作為監(jiān)司互察內(nèi)容的詔令仍存4處。在徽宗四處詔令中有三處明確表明除要求監(jiān)司互察外，亦要求御史臺(tái)彈奏或廉訪使者聞奏，這表明監(jiān)司互察并非是簡(jiǎn)單的地方監(jiān)察權(quán)的相互制衡，有時(shí)還存在中央監(jiān)察權(quán)力的直接介入。常平糴糶牽涉百姓的基本生存問題，學(xué)生懷挾代筆涉及寒門的科舉升遷之途，這都是國(guó)家基本的民生問題，宋代在針對(duì)監(jiān)司行政不作為的監(jiān)司互察中的著眼點(diǎn)和著力點(diǎn)就是由此入手。

除此之外，在監(jiān)司互察行政不作為的制度設(shè)計(jì)上，宋廷力求減少尸位素餐的監(jiān)司。如慶元四年（1198年），右正言兼侍講劉三杰進(jìn)言：“乞今后監(jiān)司、郡守應(yīng)以疾患控列、別無規(guī)避者，即與將上取旨，畀之祠祿，以均閑佚。其抱病日久，不以自陳，致有廢事者，郡守則令監(jiān)司覺察，監(jiān)司則令諸司互察，便賜罷斥?；蛴须[敝而不以聞?wù)?，則令御史臺(tái)劾奏，亦與黜責(zé)。庶幾各知廉恥，不敢養(yǎng)痾以負(fù)朝廷之隆委?！盵19]寧宗依言納諫。宋廷強(qiáng)調(diào)對(duì)患疾不報(bào)的監(jiān)司間的互察，是因?yàn)楸O(jiān)司掌握著地方最高行政權(quán)和監(jiān)察權(quán)，在其位而當(dāng)謀其職。盡管宋廷著重對(duì)監(jiān)司權(quán)力的制衡，但卻不希望地方長(zhǎng)官陳陳相因，一事無成，宋廷采納劉三杰的諫言也希冀可以提高監(jiān)司在地方的行政效率。

其次，監(jiān)司間對(duì)越權(quán)與濫用職權(quán)行為的互察權(quán)。為避免唐代藩鎮(zhèn)之禍，宋朝統(tǒng)治者在地方權(quán)力分化的制度設(shè)計(jì)上可謂煞費(fèi)苦心，可以說，監(jiān)司互察制度在設(shè)計(jì)之初就是為了防止監(jiān)司的越權(quán)和濫權(quán)。政和六年（1116年），徽宗就下詔：“應(yīng)諸路監(jiān)司不得抽取縣鎮(zhèn)公人充本司吏職，見供職人并放罷，違者以違制論。監(jiān)司互按以聞?！盵20]詔令明文規(guī)定了監(jiān)司間應(yīng)當(dāng)互察是否存在隨便抽調(diào)下級(jí)衙門人力的情況。此舉旨在一則縮限監(jiān)司用人權(quán)限，防止監(jiān)司行政權(quán)的膨脹;二則避免諸司與下級(jí)主管部門之間混同，造成監(jiān)司監(jiān)察權(quán)的失效。地理上的地方與中央的遠(yuǎn)近在很大程度上影響著地方對(duì)中央的疏離感;離政治中心越遠(yuǎn)，地方對(duì)中央的疏離感一般也越強(qiáng)，而中央對(duì)地方的掌控力也越弱，這意味著宋廷在這些邊陲之地更注重于地方權(quán)力分化而非中央的直接監(jiān)管，而監(jiān)司互察則是使地方權(quán)力分化的有效途徑。為防止監(jiān)司在偏遠(yuǎn)諸路獨(dú)斷專行，宋廷對(duì)這些地區(qū)的監(jiān)司互察有著特殊規(guī)定。如慶元三年（1197年）十二月十一日，殿中侍御史張釜進(jìn)言：“乞四川諸路帥臣、監(jiān)司，今后不許令隨侍子弟互注沿邊有賞去處窠闕。應(yīng)廣西州縣見任官，諸司不得存留在置司權(quán)攝，有妨本任職事。如有違戾，在外許諸司互劾，在內(nèi)委御史臺(tái)覺察彈奏，重置典憲。”[21]

宋廷采納了張釜之言。寧宗朝明確規(guī)定了監(jiān)司互察范圍包括監(jiān)司不準(zhǔn)利用自己職權(quán)為他人營(yíng)造便利，亦不可妨礙州縣官行使職權(quán)。這樣的制度設(shè)計(jì)旨在防止監(jiān)司在地方結(jié)黨營(yíng)私，形成自己的地方勢(shì)力和關(guān)系網(wǎng)，表明到了寧宗朝時(shí)，中央集權(quán)已不只滿足于要求地方權(quán)力的分化，更要求地方權(quán)力的行使不能超出皇權(quán)授予的范圍。而監(jiān)司互察制度，正可以這樣起到“異論相攪”的作用，使同為地方最高長(zhǎng)官的監(jiān)司不敢越權(quán)力的雷池一步。

（二）監(jiān)司間對(duì)按察地方監(jiān)察權(quán)的互察權(quán)

監(jiān)司，“寄耳目之任，專刺舉之權(quán)”[22]，除專職的行政權(quán)之外，重點(diǎn)在于監(jiān)察地方。而監(jiān)司互察制度在防止監(jiān)司巡按地方時(shí)濫用監(jiān)察權(quán)上也有諸多規(guī)定，主要體現(xiàn)在規(guī)范地方迎送方式、限制監(jiān)司出巡人數(shù)和打擊監(jiān)司貪污受賄這幾方面。

其一，在地方迎送人數(shù)上的互察權(quán)。監(jiān)司巡按地方時(shí)，州縣官吏為逢迎上級(jí)往往“傾城遠(yuǎn)出”，監(jiān)司亦“輒受而不辭”。紹興二十七年（1157年），左司諫凌哲針對(duì)此弊病，請(qǐng)求宋廷讓“諸路監(jiān)司、帥守，互相覺察，應(yīng)所屬見任州縣官，不應(yīng)迎送而輒出迎送，與不應(yīng)受而輒受之者，并須依公按舉，置之典憲。其或徇情容庇，委御史臺(tái)彈奏”[22]。高宗從其諫言，其后諸司互察地方迎送監(jiān)司人數(shù)成為常制。監(jiān)司巡按地方的目的在于契勘考評(píng)，糾地方之過，地方迎送人數(shù)過多，不免使地方按察流于形式，失去監(jiān)司為君王“耳目之寄”的作用。因此，在地方迎送人數(shù)上也要嚴(yán)格限制，并規(guī)定監(jiān)司互察，令諸司皆引以為訓(xùn)。

其二，在監(jiān)司出巡人數(shù)上的互察權(quán)。對(duì)監(jiān)司的出巡人數(shù)的限制和監(jiān)察亦是監(jiān)司互察中用以規(guī)范監(jiān)察權(quán)的重要內(nèi)容。孝宗隆興二年（1164年），朝廷規(guī)范了監(jiān)司出巡人數(shù)：巡按地方時(shí)，監(jiān)司只能帶兩名隨行吏人，一名客司書表，十五名當(dāng)直兵級(jí)。此外監(jiān)司不能“以承局茶酒為名”再添隨行人數(shù)，也不得讓隨行人吏、兵級(jí)在宋廷規(guī)定之外以吃喝花銷為借口向地方乞取錢物。監(jiān)司如違則許人越訴。同時(shí)，宋廷要求“監(jiān)司不互覺察，與同坐”[23]。孝宗此舉，既是為避免監(jiān)司出巡時(shí)鋪張浪費(fèi)，以給地方降低迎接的負(fù)擔(dān)，也是為了防止監(jiān)司按巡時(shí)以親隨眾多為由，巧立名目，借以索賄收賄。

其三，對(duì)監(jiān)司巡按時(shí)貪污受賄情況的互察權(quán)。監(jiān)司極容易利用按察地方的監(jiān)察權(quán)貪污受賄，遠(yuǎn)離政治中心的地方監(jiān)司尤甚。比如，高宗紹興三十一年（1161年），軍器監(jiān)主簿楊民望直言蜀地監(jiān)司三弊：“按吏所以除民之蟊賊，而忤己者搜索其過，奉己者容庇其罪，以示威福，一也。巡按所以察郡縣，而卒伍菲屨之資，胥吏之賄，一縣或踰千緡，二也。居處多藉狨綿，以公使奉其奢華，不足以示儉;案會(huì)迭送錢，計(jì)其月收過于供給，不足以訓(xùn)廉，三也。此三者，監(jiān)司之弊。他道未必皆然，蜀去朝廷最遠(yuǎn)，吏尤自肆，乞命四川帥臣、監(jiān)司互察?！盵24]

楊民望所言的監(jiān)司三弊是監(jiān)司貪污受賄的集中表現(xiàn)，高宗認(rèn)識(shí)到這三弊的嚴(yán)重性，亦從善如流。這種瀆職不僅是一般地濫用監(jiān)察權(quán)，而且附帶有索賄、貪污等表現(xiàn)形式，這也是監(jiān)司在行使地方最高監(jiān)察權(quán)時(shí)容易滋生腐敗的三種類型。宋廷采納楊民望的建議既是除蜀地監(jiān)司濫用職權(quán)之弊，也是鑒于“蜀去朝廷最遠(yuǎn)”，以監(jiān)司互察為手段分化地方權(quán)力。

然而，盡管高宗同意四川監(jiān)司可以對(duì)其巡按地方時(shí)的貪污受賄情況進(jìn)行互察，但高宗朝時(shí)這一規(guī)定并未普及全國(guó)。事實(shí)上，監(jiān)司互察制度中對(duì)監(jiān)司巡按時(shí)貪污受賄情況的監(jiān)察，經(jīng)歷了最初由御史臺(tái)彈奏向監(jiān)司互察與御史臺(tái)彈劾相結(jié)合的轉(zhuǎn)變過程，而這體現(xiàn)了宋代監(jiān)察體制的日趨完善。據(jù)《宋會(huì)要輯稿》記載，孝宗即位之初就要求“監(jiān)司巡歷，不得過數(shù)將帶人吏，于州縣乞覓”，否則監(jiān)司就以“計(jì)贓坐罪”。而監(jiān)司若以欠白條的方式向地方州縣借錢，則“以盜論”。并且規(guī)定“如有違戾，監(jiān)司仰御史臺(tái)彈奏，州官令提刑司按勘以聞”[24]。此時(shí)，監(jiān)司的貪污受賄情況尚只能由御史臺(tái)彈奏，而提點(diǎn)刑獄司僅能按勘下級(jí)州官而不能監(jiān)察其他監(jiān)司，因此，孝宗初年尚無互察按巡地方時(shí)監(jiān)司貪污受賄的內(nèi)容。

而至乾道元年（1165年）正月一日孝宗頒布大禮赦文后，這種情況發(fā)生了改變：“勘會(huì)監(jiān)司巡歷州縣，依條不得過三日，訪聞近來多是過數(shù)收受饋送。并隨行公吏，已降指揮，借請(qǐng)歲不得過兩月，卻有直判白狀，重疊過數(shù)借請(qǐng)，乞取搔擾。若州縣過數(shù)供送，并仰監(jiān)司互察。如違，令御史臺(tái)彈劾?！盵23]

赦文明確規(guī)定，監(jiān)司巡按州縣“收受饋送”的要求監(jiān)司互察，并由御史臺(tái)彈劾。這是因?yàn)樾⒆谡J(rèn)識(shí)到御史臺(tái)處于政治中心，對(duì)監(jiān)司按巡地方時(shí)沿途索賄收賄的情況實(shí)際上難以發(fā)揮風(fēng)聞奏事的作用，因此需要監(jiān)司互察與御史臺(tái)彈劾相配合，通過使橫向監(jiān)察與縱向監(jiān)察相結(jié)合的方式遏制監(jiān)司按察地方時(shí)所產(chǎn)生的貪污受賄問題。

四、監(jiān)司互察的范圍與法律責(zé)任

（一）監(jiān)司互察的監(jiān)察范圍

《慶元條法事類》中明確規(guī)定了各監(jiān)司的職權(quán)范圍：轉(zhuǎn)運(yùn)司掌“婚田稅賦”，提點(diǎn)刑獄司掌“獄訟經(jīng)總”，提舉常平司掌“常平茶鹽”。[2]與監(jiān)司有特定職權(quán)相對(duì)應(yīng)，監(jiān)司互察的監(jiān)察范圍亦有限定，允許監(jiān)司互相監(jiān)察有以下四種情況：：一則地方收取過高的賦稅徭役（暴橫賦斂以搖民心），二則地方欺瞞旱澇災(zāi)害但不上報(bào)朝廷（隱蔽水旱以欺主聽），三則地方官吏有嚴(yán)重貪污受賄情形（大吏奸贓而蠹國(guó)），四則地方將領(lǐng)不遵從朝廷的命令（兵將包藏而干紀(jì)）。除去上述所提到的四種情況，監(jiān)司應(yīng)當(dāng)互相監(jiān)察之外，“其余詞訴，茍非其職，并關(guān)牒各司，隨職舉按而不得雜治侵官”[2]。

因?yàn)楸O(jiān)司互察實(shí)際上可以視作賦予各監(jiān)司的權(quán)力，即監(jiān)察其他監(jiān)司的權(quán)力，如果權(quán)力沒有界限，則很容易被濫用，進(jìn)而監(jiān)司間互相行使監(jiān)察權(quán)力可能演化為同級(jí)監(jiān)司間互相爭(zhēng)奪地方最高行政權(quán)力，那么諸司間的杯葛日甚，行政效率則會(huì)大打折扣。其次，諸司之間有著專屬于本司的職權(quán)，他司若能隨意干涉，最終會(huì)導(dǎo)致各司職能的混同，這便與監(jiān)司分職而立的初衷相悖。而“暴橫賦斂”影響國(guó)家稅收，“隱蔽水旱”關(guān)系民生問題，“大吏奸贓”事涉權(quán)力腐敗，“兵將包藏”威脅統(tǒng)治政權(quán)，這四者都是動(dòng)搖國(guó)本之事，因此宋廷方準(zhǔn)打破各司專職的界限，允許監(jiān)司互察。

（二）監(jiān)司互察失效的法律責(zé)任

依徽宗頒布的《諸路監(jiān)司互察法》所記載，如果監(jiān)司“庇匿不舉”，則要承擔(dān)“以其罪罪之”的法律責(zé)任。因此，同罪原則是監(jiān)司在互察失效時(shí)所需要承擔(dān)刑事責(zé)任的一般原則。但涉及具體情形時(shí)，監(jiān)司所需承擔(dān)的法律責(zé)任亦可能有所不同。

比如提舉學(xué)事司掌一路學(xué)政，“歲巡所部以察師儒之優(yōu)劣、生員之勤惰”[25]，監(jiān)管師生優(yōu)劣勤惰就是提舉學(xué)事司職責(zé)所在。在學(xué)政領(lǐng)域內(nèi)，提舉學(xué)事司也可以視作監(jiān)司互察的對(duì)象。徽宗曾為解決學(xué)生在科舉考試中出現(xiàn)懷挾代筆的作弊問題，而頒布《學(xué)生懷挾代筆監(jiān)司互察御筆手詔》（以下簡(jiǎn)稱《手詔》），其認(rèn)為學(xué)生“假名代筆”的原因是“吏緣為奸，士失所守”。換言之，徽宗認(rèn)為這是提舉學(xué)事司疏于監(jiān)管學(xué)生，甚至與之沆瀣一氣之故。面對(duì)提舉學(xué)事司的怠政和行政不作為，徽宗采取了監(jiān)司互察的方式，《手詔》規(guī)定：“令諸路監(jiān)司重置以法，知而不舉，皆與同罪;提舉教授，仍加二等?！盵26]《手詔》以提舉學(xué)事司監(jiān)管學(xué)生不力的罪過程度為衡量標(biāo)準(zhǔn)，劃分出“知而不舉”和“提舉教授”兩種情節(jié)，以適用不同的量刑?！爸慌e，皆與同罪”，與《諸路監(jiān)司互察法》中“庇匿不舉以其罪罪之”的定罪要求相呼應(yīng);而“提舉教授”因其罪過，而量刑更重，是罪加二等的法定加重情節(jié)。這樣根據(jù)監(jiān)司罪過程度分別適用量刑，體現(xiàn)出監(jiān)司互察制度一定的合理性。

需要強(qiáng)調(diào)的是，提舉學(xué)事司只能在學(xué)政領(lǐng)域內(nèi)作為轉(zhuǎn)運(yùn)、提點(diǎn)刑獄和提舉常平司的監(jiān)察對(duì)象，而不能作為監(jiān)司互察的主體，即提舉學(xué)事司無權(quán)監(jiān)察其他三司。據(jù)《宋會(huì)要輯稿》記載，契勘法中有監(jiān)司互察的內(nèi)容，其中規(guī)定“提舉學(xué)事官不干預(yù)他司事”，否則就是“侵官越職”。因此曾有提舉學(xué)事官在按察地方學(xué)政時(shí)多遇“百姓稱訴冤枉”，但因?yàn)椤奥毷虏幌喔伞倍桓沂芾?。于是在政和元年?111年）時(shí)，該提舉學(xué)事官請(qǐng)求宋廷“特降睿旨，提舉學(xué)事官巡歷，遇百姓有詞狀，聽詢問情實(shí)，關(guān)送所屬監(jiān)司”[27]。提舉學(xué)事官按例不干預(yù)轉(zhuǎn)運(yùn)、提點(diǎn)刑獄和提舉常平等監(jiān)司事務(wù)是契勘法的規(guī)定，該官所請(qǐng)亦是希望宋廷可以賦予提舉學(xué)事司“遇百姓有詞狀，可以關(guān)送所屬監(jiān)司”之權(quán)，而非希冀朝廷降旨令提舉學(xué)事司有權(quán)直接監(jiān)察監(jiān)司事務(wù)。

五、監(jiān)司互察的價(jià)值特點(diǎn)

宋代在承襲唐制的同時(shí)，也在積極地試圖革去唐弊——藩鎮(zhèn)割據(jù)。監(jiān)司互察制度的創(chuàng)立，正是宋代在借鑒唐制優(yōu)勢(shì)和汲取唐制教訓(xùn)的基礎(chǔ)上創(chuàng)制的。而監(jiān)司互察制度基于宋廷地方權(quán)力分化與制衡理念的產(chǎn)物，也具有鮮明的監(jiān)察價(jià)值特點(diǎn)。

（一）監(jiān)司互察是同級(jí)間的兩權(quán)互察

監(jiān)司既具地方行政權(quán)，又具巡按州縣的監(jiān)察權(quán)，這決定了監(jiān)司互察是對(duì)監(jiān)司行政權(quán)和地方監(jiān)察權(quán)這二元權(quán)力的監(jiān)察;同時(shí)，監(jiān)司既是互察的主體也是互察的對(duì)象，這種同級(jí)間的互相監(jiān)察正是出于制衡與分化地方權(quán)力的需要。而這種二元權(quán)力的互察，其實(shí)質(zhì)是宋朝統(tǒng)治者的“異論相攪”的理念實(shí)踐于地方監(jiān)察制度的產(chǎn)物。因?yàn)楸O(jiān)司互察既是兩權(quán)監(jiān)察，也是同級(jí)互察。這意味著監(jiān)司在行使自身行政權(quán)和行使按察地方的監(jiān)察權(quán)時(shí)都可能受到同級(jí)監(jiān)司的監(jiān)察，而在其被監(jiān)察的同時(shí)也擁有著相應(yīng)監(jiān)察他司的權(quán)力，這種監(jiān)司間相互的對(duì)二元權(quán)力的監(jiān)察，很容易在地方形成相互掣肘、異論相攪的格局。

（二）監(jiān)司互察多受縱向監(jiān)察權(quán)力制約

每當(dāng)涉及到監(jiān)司互察制度時(shí)，一般也會(huì)涉及到御史臺(tái)覺察彈奏，這也是監(jiān)司互察制度能夠確立的內(nèi)在要求。因?yàn)槿绻麤]有中央權(quán)力的介入和監(jiān)管，監(jiān)司互察制度就成了監(jiān)司的“道德自律”和地方默契。再者，御史臺(tái)被稱為“內(nèi)臺(tái)”，而監(jiān)司被稱為“外臺(tái)”，中華法系自古有“內(nèi)外有別，親疏有別”的傳統(tǒng)，因此從情理看，宋廷也更相信內(nèi)臺(tái)，而懷疑外臺(tái)。所以，相較于監(jiān)司互察，御史臺(tái)彈奏更具有終極救濟(jì)的意味。監(jiān)司互察制度作為分化地方最高權(quán)力的監(jiān)察制度，必須要嵌入“內(nèi)臺(tái)”的風(fēng)聞奏事才能有真正的生命力。但反言之，由于“內(nèi)臺(tái)”居廟堂之上，對(duì)諸司在地方的權(quán)力運(yùn)作難免不甚諳熟，而在要求御史臺(tái)彈奏的同時(shí)，實(shí)行“外臺(tái)”互察即提供了內(nèi)部突破監(jiān)司間政治默契的機(jī)會(huì)。因此，監(jiān)司互察若要卓有成效，既需其自身的互相監(jiān)察，也需要“內(nèi)臺(tái)”的異體監(jiān)察。監(jiān)司互察不僅本身是同級(jí)間的橫向監(jiān)察，在多數(shù)時(shí)候還會(huì)受到縱向監(jiān)察的制約。

（三）監(jiān)司互察的法制進(jìn)程體現(xiàn)因地制宜的特點(diǎn)

宋代監(jiān)司互察的內(nèi)容雖有限定，卻不是各地都相一致。如因?yàn)樗拇ê蛷V西等地離中央較遠(yuǎn)，而宋廷即對(duì)四川和廣西的諸路監(jiān)司賦予了更多監(jiān)司互察的內(nèi)容。再如高宗時(shí)期楊民望請(qǐng)求朝廷詔令帥臣、監(jiān)司互察蜀地“監(jiān)司三弊”，宋廷采納其言后并未推廣全國(guó)，這很可能是“蜀去朝廷最遠(yuǎn)”之故，或者這“監(jiān)司三弊”僅在四川泛濫而未形成全國(guó)性的監(jiān)司弊病。而監(jiān)司互察制度在法制進(jìn)程中之所以需要因地制宜，是因?yàn)楸O(jiān)司互察制度是一項(xiàng)地方監(jiān)察制度，中央權(quán)力與地方權(quán)力的政治力量對(duì)比會(huì)隨著諸路地理位置的變化而改變，因而在中央權(quán)力較弱地方權(quán)力恣肆的偏遠(yuǎn)諸路，加強(qiáng)監(jiān)司互察的力度以起到分化制衡地方權(quán)力的作用顯得尤為重要。因此，監(jiān)司互察制度的因地制宜性，實(shí)際上也就是根據(jù)中央權(quán)力與地方權(quán)力的力量對(duì)比制定能夠有效控制地方權(quán)力的監(jiān)司互察措施。

六、結(jié) ?語

兩權(quán)監(jiān)察和同級(jí)互察是監(jiān)司互察精密復(fù)雜的“權(quán)力蜘蛛網(wǎng)”，加之中央監(jiān)察權(quán)力不時(shí)的介入，從而令諸司之間互相掣肘，這固然可能使監(jiān)司的行政效率下降，但亦使地方權(quán)力難以合流，其自然也無威脅中央權(quán)力之虞，而后者則是宋廷制定地方監(jiān)察制度時(shí)更為看中的價(jià)值取向。值得進(jìn)一步深思的是，在中國(guó)封建統(tǒng)治時(shí)期，地方行政權(quán)往往被地方監(jiān)察權(quán)所制約，盡管在形式上監(jiān)察權(quán)與行政權(quán)存在平級(jí)的可能，而現(xiàn)實(shí)中監(jiān)察權(quán)卻在其監(jiān)察職權(quán)范圍內(nèi)天然地優(yōu)越于行政權(quán)，以致常常出現(xiàn)“以卑制尊”的情況。溯及淵源，監(jiān)察權(quán)力是為規(guī)制行政權(quán)力的運(yùn)行而被創(chuàng)造出來的，而監(jiān)察權(quán)力的自身規(guī)范多是依靠監(jiān)察官內(nèi)在的道德約束，而鮮有外在的制度性制衡。若以上位權(quán)監(jiān)察下位權(quán)，則總會(huì)陷入最高監(jiān)察權(quán)不受監(jiān)督的自我指涉。因此，只有平級(jí)權(quán)力之間互相監(jiān)察才能擺脫邏輯上的窘境。誠(chéng)然，因?yàn)橥?jí)監(jiān)司之間互相監(jiān)察既受中央監(jiān)察權(quán)的干涉，又受最高權(quán)力的潛在干預(yù)，所以在一定程度上，同級(jí)互察是形式意義上的，并未能擺脫制度價(jià)值預(yù)設(shè)的窠臼，但它終究是制衡權(quán)力無邊界性擴(kuò)張的法器。

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[27] 徐松輯.職官四五之五[M]//宋會(huì)要輯稿.北京：中華書局，2006.

責(zé)任編校 ? ?王學(xué)青

Abstract： Mutual supervision between supervising organs during Song Dynasty is a relatively mature manifestation of local supervising systems， abound with contemporary features. Major practitioners of the system were the transportation departments， judicial adjudication departments， daily life administration departments， and miscellaneous departments. At the center， this mutual supervision includes the dual supervision of administrative power and supervising power， and the mutual supervision of the route level departments， a supervision by local departments on administrative powers of the same level， and a re-supervision of supervising powers of the same local level. Areas covered by such mutual supervision include excessive and violent taxation， concealment of droughts or floods， evil behaviors or corruption by key officials， improper behaviors by military personnel， and the legal responsibility of taking the same punishment as would have been imposed on the other side when such supervision is ineffective.

Keywords： Song Dynasty; mutual supervision between supervising organs; local supervision