他山之石 可引以為用

馬瑞成

摘要：《公共行政與公共事務(wù)》作為一本公共行政方面的巨著，涵蓋了公共行政的方方面面，文獻(xiàn)全面、邏輯嚴(yán)謹(jǐn)、內(nèi)容系統(tǒng)。與中國(guó)教科書(shū)的一板一眼不同，此書(shū)以公共行政與公共事務(wù)的發(fā)展與演變過(guò)程，從美國(guó)人的視角來(lái)探索公共行政的研究與實(shí)踐，行文中帶有很強(qiáng)的西方性，需要在閱讀中尋找條理，可作為一張很好的地圖入門(mén)。文章對(duì)此進(jìn)行了分析。

關(guān)鍵詞：公共行政與公共事務(wù) 行政管理領(lǐng)域 學(xué)習(xí)研究 工作實(shí)踐

中圖分類(lèi)號(hào)：F270

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2016）07-250-02

毫無(wú)疑問(wèn)，但凡從事行政管理領(lǐng)域方面的學(xué)習(xí)研究或工作實(shí)踐，《公共行政與公共事務(wù)》是無(wú)法繞開(kāi)的一本書(shū)。作為一本公共行政方面的巨著，此書(shū)涵蓋了公共行政的方方面面，文獻(xiàn)全面、邏輯嚴(yán)謹(jǐn)、內(nèi)容系統(tǒng)。與中國(guó)教科書(shū)的一板一眼不同，此書(shū)以公共行政與公共事務(wù)的發(fā)展與演變過(guò)程，從美國(guó)人的視角來(lái)探索公共行政的研究與實(shí)踐，行文中帶有很強(qiáng)的西方性，需要在閱讀中尋找條理，可作為一張很好的地圖入門(mén)。

同時(shí)，這也是一本不斷更新發(fā)展的學(xué)術(shù)力著，自1975年第一版面世以來(lái)，歷經(jīng)30多年經(jīng)久不衰，已經(jīng)被翻譯成了數(shù)種語(yǔ)言流傳于世界各地，至今已至第十版。正如書(shū)里前言中所說(shuō)，“如果沒(méi)有其他原因的話，一本書(shū)的第十版總是會(huì)值得人們關(guān)注，因?yàn)樗陌姹疽呀?jīng)進(jìn)入了雙住數(shù)……因?yàn)檫@樣能夠完全跟上公共行政和公共事務(wù)領(lǐng)域的發(fā)展，而且是以一種相當(dāng)動(dòng)人的方式報(bào)告了這一發(fā)展變化。”

經(jīng)過(guò)刪減后的第十版，去除了無(wú)助于中國(guó)讀者理解的部分內(nèi)容，共分三篇九章，分別介紹了公共行政基礎(chǔ)理念發(fā)展演進(jìn)的六個(gè)范式、公共生產(chǎn)力的評(píng)估與發(fā)展、公共財(cái)政與預(yù)算編制模式、公共部門(mén)人力資源管理以及公共政策制定與執(zhí)行過(guò)程中的不同范式，跨部門(mén)、跨政府行政的實(shí)踐做法與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，最后，作者還專(zhuān)門(mén)論述了官僚倫理的背景、意義和理論依據(jù)。

本書(shū)作者尼古拉斯·亨利，是美國(guó)著名公共行政學(xué)家，美國(guó)佐治亞南方大學(xué)政治科學(xué)教授。長(zhǎng)期致力于公共政策分析與公共管理研究，曾于1987—1998年擔(dān)任佐治亞南方大學(xué)校長(zhǎng)，并曾就職于美國(guó)印第安納州立大學(xué)，新墨西哥大學(xué)等多所高校。在亞利桑那州立大學(xué)，他創(chuàng)建了公共事務(wù)學(xué)院?！豆残姓c公共事務(wù)》一書(shū)是亨利教授的代表作，除此之外，他還著有另外十多本著作，發(fā)表了數(shù)十篇論文。其論文曾獲《公共行政評(píng)論》和《美國(guó)公共行政評(píng)論》頒發(fā)的最佳論文獎(jiǎng)。

按照作者尼古拉斯·亨利所闡述的理論，公共行政深深地植根于地方文化之中。東方行政文化講究天道觀念、倫理道德、人治和集權(quán)等；西方行政文化則講求實(shí)證、法治、規(guī)范和民主等。中美兩國(guó)的行政文化分屬于中西方行政文化，從中國(guó)來(lái)看，數(shù)千年的文明使中國(guó)積淀了豐厚的行政文化，中國(guó)傳統(tǒng)行政文化形成了一個(gè)基本的體系，而這個(gè)體系以大一統(tǒng)的信念、集權(quán)主義的價(jià)值和原則、人治和禮治的原則和官僚主義的行政方式為主要內(nèi)容，且官僚主義是中國(guó)傳統(tǒng)封建行政文化最具影響力的要素之一。社會(huì)主義在中國(guó)確立之后，中國(guó)的行政文化發(fā)生了質(zhì)的變革。但官僚主義等行政行為作風(fēng)依然根深蒂固，影響著中國(guó)人的觀念、心理與思維層面，其中一些如官僚主義等作風(fēng)所帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)已成為社會(huì)現(xiàn)代化的一大障礙。從美國(guó)來(lái)看，美國(guó)作為世界資本主義發(fā)展的典范國(guó)家，在數(shù)百年的發(fā)展歷程中造就了自己獨(dú)特的行政文化，大體上可以歸納為：開(kāi)放性的人才觀，以能力為本位的用人原則；組織和正式規(guī)章具有權(quán)威性的作用；重視競(jìng)爭(zhēng)；以人為中心的管理方式；尊重專(zhuān)業(yè)知識(shí)；承認(rèn)選舉或任命的管理者；提倡開(kāi)拓和創(chuàng)新精神。這些行政文化特征使美國(guó)公共行政在長(zhǎng)久發(fā)展中形成了良好的公共行政人員精神，而這對(duì)公共行政來(lái)說(shuō)十分重要。

公共事務(wù)管理是公共行政的方法性與系統(tǒng)性技術(shù)的發(fā)展或運(yùn)用，現(xiàn)代公共管理主要體現(xiàn)為信息系統(tǒng)、資源以及技術(shù)的普遍存在及其在公共部門(mén)中的應(yīng)用。在美國(guó)，這些應(yīng)用包括公共信息資源管理、公共項(xiàng)目績(jī)效管理、公共預(yù)算編制程序以及公共部門(mén)人力資源管理。公共政策的制定和執(zhí)行則使公共管理事盡其功。在美國(guó)，政府利用企業(yè)、慈善機(jī)構(gòu)、公共管理機(jī)構(gòu)和其他各種層級(jí)的政府來(lái)執(zhí)行公共政策，使得政府的作用范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了它名義上的范圍。最后，或許也是最重要的，美國(guó)公共行政在長(zhǎng)久發(fā)展中形成了良好的公共行政人員精神，即公共行政人員個(gè)體在公共政策形成中的倫理決策。

看完此書(shū)后最大的體會(huì)是這本書(shū)把美國(guó)的公共行政基本體系都詳細(xì)地介紹了。在美國(guó)文化背景的視角下，介紹公共行政的產(chǎn)生到發(fā)展，再到六次范式的變遷。在書(shū)中給我感觸最大的是第六章——認(rèn)識(shí)并改善公共政策。書(shū)中說(shuō)“理解公共政策這一分支領(lǐng)域的一種途徑是將它一分為二。”其中一個(gè)分支系是公共政策制定與執(zhí)行的漸進(jìn)主義范式。它關(guān)注某些問(wèn)題的實(shí)質(zhì)性，并且常常冠名為“一些實(shí)質(zhì)性領(lǐng)域的政治學(xué)”。其焦點(diǎn)在于制定的政策過(guò)程，也就是政策過(guò)程在某一特定領(lǐng)域是如何運(yùn)行的，并試圖客觀地描述這個(gè)政策過(guò)程。查爾斯·林布隆認(rèn)為漸進(jìn)主義即“不連貫的漸進(jìn)主義”。漸進(jìn)主義范式在行政決策制定的定位，是一個(gè)保守的趨勢(shì)；人們以滿意、合意的心態(tài)，介紹過(guò)去的各種政策。這樣的情形是會(huì)阻礙創(chuàng)新的作為。而且因?yàn)樯鐣?huì)目標(biāo)很難加以操作定義，漸進(jìn)主義的途徑當(dāng)然較理性、系統(tǒng)的途徑難以實(shí)施。第二個(gè)分支系是公共政策制定與執(zhí)行的理性主義范式。它主要研究公共政策理論的發(fā)展過(guò)程以及這些理論在實(shí)踐中的產(chǎn)出與效果。它關(guān)注于指出制定與執(zhí)行更好政策的更優(yōu)途徑，而不再太考慮公共政策可能涉及的實(shí)際問(wèn)題與領(lǐng)域。公共行政人員在這一支系里處于支配地位。

理性主義試圖成為漸進(jìn)主義的對(duì)立面。理性主義致力于理解現(xiàn)存社會(huì)中所有被接受的各種價(jià)值，并賦予每一種價(jià)值一個(gè)相關(guān)的權(quán)重，然后發(fā)現(xiàn)所有可選擇的政策方案，知道每種方案的所有后果，計(jì)算選定任何一個(gè)特定政策后在機(jī)會(huì)成本考量上對(duì)其余選擇方案有何影響，以期在最后能選擇一個(gè)在社會(huì)價(jià)值成本收益考量下最具有效能的政策選擇方案。理性主義模式存在的子集有公共選擇模式、排他性消費(fèi)模式以及技術(shù)評(píng)價(jià)模式。

兩個(gè)模式在相互競(jìng)爭(zhēng)。漸進(jìn)主義對(duì)理性主義進(jìn)行批判，說(shuō)他們的途徑對(duì)行政組織所呈現(xiàn)的復(fù)雜現(xiàn)實(shí)生活而言太過(guò)機(jī)械化；它所作出的預(yù)測(cè)常常是錯(cuò)誤的等。漸進(jìn)主義所面臨的批評(píng)是它是建立在討價(jià)還價(jià)概念基礎(chǔ)上的；漸進(jìn)主義不注重模式的運(yùn)用；漸進(jìn)主義者缺乏想象力等。

他山之石，可以攻玉。以上決策的實(shí)踐為我國(guó)政治現(xiàn)實(shí)提供好了幫助，但是對(duì)于我國(guó)具有中國(guó)特色社會(huì)主義的特殊的國(guó)情，要有自己的政策制定的特點(diǎn)。就理性主義而言，它的前提是決策者是理性的，對(duì)決策信息有充分把握，而且對(duì)決策所帶來(lái)的后果及影響有充分認(rèn)識(shí)。對(duì)收益與發(fā)展后勁有科學(xué)評(píng)估。中國(guó)以往的政策過(guò)程就很難說(shuō)是理性的結(jié)果，從《中國(guó)國(guó)家治理制度方式變遷》這本書(shū)得到證實(shí)。就漸進(jìn)主義模式而言，多元決策和精英決策都是由外部力量對(duì)政府施加壓力和要求，其前提是一個(gè)利益高度分化的社會(huì)，而在中國(guó)，社會(huì)結(jié)構(gòu)分化程度較低，社會(huì)利益的表達(dá)與綜合并非由各種社會(huì)結(jié)構(gòu)來(lái)承擔(dān)，而是由政治系統(tǒng)內(nèi)部權(quán)力精英通過(guò)分析、研究和調(diào)查而將他們所認(rèn)定的社會(huì)利益輸入到公共政策中去的。

中國(guó)的公共行政發(fā)展，經(jīng)歷了一個(gè)從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)變過(guò)程，在經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的積淀后，現(xiàn)迎來(lái)了社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，行政改革則是社會(huì)全面改革的一個(gè)重要組成部分。而行政改革首先要解決的是改變傳統(tǒng)的行政觀念和行政模式，發(fā)展新型的行政文化。在這一層面，我們可以積極吸收西方國(guó)家公共行政中的先進(jìn)理念，改造本國(guó)行政文化。如講求法治和規(guī)范.依法治國(guó)，以法治取代人治，讓以能力為本位的用人原則取代人情至上任人唯親的用人原則。開(kāi)設(shè)公共管理課程，傳播西方先進(jìn)行政文化，培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)化的公共行政人員亦是這方面的一個(gè)積極探索和良好開(kāi)端。在物質(zhì)層面，我們可以引進(jìn)西方先進(jìn)公共管理手段，吸收西方先進(jìn)公共管理理念，促進(jìn)公共行政的專(zhuān)業(yè)化發(fā)展。如學(xué)習(xí)西方國(guó)家在公共部門(mén)人力資源管理方面的經(jīng)驗(yàn)，改革公務(wù)員薪資制度，激活政府服務(wù)體制。在實(shí)踐方面，我們可以學(xué)習(xí)美國(guó)政府利用企業(yè)、慈善機(jī)構(gòu)、公共管理機(jī)構(gòu)等非政府機(jī)構(gòu)來(lái)擴(kuò)大政府作用范圍的方法。如加強(qiáng)與民間慈善機(jī)構(gòu)的聯(lián)系，完善慈善機(jī)構(gòu)管理體制，以期在公益事業(yè)上發(fā)揮更大作用。在美國(guó)，慈善機(jī)構(gòu)賬目較為透明，捐贈(zèng)手續(xù)較為簡(jiǎn)化，慈善機(jī)構(gòu)作為非盈利組織和非政府組織。在社會(huì)上發(fā)揮調(diào)劑一部分資源的作用，減輕了政府在調(diào)整資源配置方面的重任，政府由此可以將征稅花在其他需要財(cái)政資金的地方。實(shí)際上是擴(kuò)大了政府的作用范圍，使政府能夠更好地服務(wù)社會(huì)。而在中國(guó)，由于管理體制的不完善，一些慈善機(jī)構(gòu)丑聞?lì)l出，民間對(duì)慈善機(jī)構(gòu)不信任，使得慈善機(jī)構(gòu)獲得的捐贈(zèng)財(cái)物減少，而且慈善機(jī)構(gòu)所獲得的資金沒(méi)有得到充分合理的利用.這就限制了慈善機(jī)構(gòu)作用的發(fā)揮，也不利于服務(wù)性政府的構(gòu)建。

在半個(gè)世紀(jì)以前，公共行政大師羅伯特·達(dá)爾在《行政學(xué)的三個(gè)問(wèn)題》中曾這樣講道：“從某一個(gè)國(guó)家的行政環(huán)境歸納出來(lái)的概論，不能夠立刻予以普遍化，或應(yīng)用到另一個(gè)不同環(huán)境的行政管理上去。一個(gè)理論是否適用于另一個(gè)不同的場(chǎng)合，必須先把那個(gè)特殊場(chǎng)合加以研究之后才可以判定?！钡拇_，在公共行政和公共管理領(lǐng)域，事實(shí)上并不存在放之四海而皆準(zhǔn)的行政準(zhǔn)則。按照建設(shè)有中國(guó)特色的社會(huì)主義的要求，立足于對(duì)中國(guó)特殊行政生態(tài)的了解，以開(kāi)放的思想對(duì)待國(guó)際的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)比較、鑒別、有選擇地吸收，發(fā)展中國(guó)自己的公共行政與公共管理理論，并積極致力于實(shí)踐，探索具有中國(guó)特色的公共行政體制及公共管理模式，是中國(guó)公共行政與公共管理發(fā)展的現(xiàn)實(shí)選擇。