住宅用地自動續(xù)期是最佳法定路徑

李顯冬 張文可

在“依法治國”的大背景下，國家對于土地資源收取款項定性的問題，須立足中國基本國情，綜合梳理中國現(xiàn)行土地法律法規(guī)，慎重做出法律政策選擇

土地權利與建筑物之間的法律關系

1.國內(nèi)外土地權利與建筑物關系的立法模式。就土地與建筑物的關系而言，羅馬法就有“附著于土地之物而屬土地”的法諺?，F(xiàn)在世界各國對于二者關系的認定主要有三種立法：第一，不承認建筑物的獨立構(gòu)成權利，以德國為代表。第二，認為土地與建筑物相互獨立故各自設權，以日本為代表。第三，承認地上建筑物權利的獨立性，以中國臺灣為代表。

2.中國土地權利與建筑物的關系。中國《物權法》第39條、40條與《民法通則》第71條、72條、75條確認了中國房屋所有權制度，即中國承認地上建筑物權利的獨立存在，但是其與土地使用權的關系一直存有爭議。中國《物權法》第182條、《擔保法》第36條和《城市房地產(chǎn)管理法》第32條的規(guī)定共同構(gòu)建著中國“房地一致原則”。中國人民大學王利明教授認為，土地與其上建筑物為同一個整體，所以，要明確宅基地使用權年限的規(guī)定，實行“地隨房走”的原則。

房屋所有權與國有土地使用權的沖突

1.房屋所有權與土地使用權的關系。第一，“兩權”關系是中國公法與私權關系的典型折射。宅基地使用權與房屋所有權包含復雜矛盾的根本原因在于國家公權力與私權利的理念不同。公權既保護私權，又限制私權。中國建設用地使用權的最長期限為70年，70年后老百姓的房屋該何去何從是一個大家共同關切的問題。國家在完善相關立法過程中，對于公法與私法之間的利益抗衡應多加權衡，盡量兼顧。法治的原則要求“依法行政，越權無效”，大量的行政法規(guī)無疑是公權力行使的直接依據(jù)，而《物權法》則成為私權利抵御公權力濫用的最后一道防線。

第二，從“主從權利”定位房屋所有權與土地使用權。既然法律承認建筑物的相對獨立性，可以從“主權利與從權利”的角度，對建設用地使用權與房屋所有權的關系進行定位。而主從權利的劃分向來沒有絕對標準，要視具體情況而定，中國傳統(tǒng)上是“房隨地走，地隨房走”。

2.房屋所有權與土地使用權沖突引發(fā)的矛盾。國務院于1990年出臺的《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉(zhuǎn)讓暫行規(guī)定》，第12條根據(jù)出讓土地的不同用途對其限定了最高使用期限，其中，居住用地的最長使用期限為70年；第47條又宣告了劃撥土地無償收回制度。然而，按照傳統(tǒng)的民法理論，所有權是所有權人依法對自己所享有動產(chǎn)與不動產(chǎn)占有、使用、收益和處分的權利，所有權以永續(xù)存在為其基本特征，房屋所有權自然不能有期限限制。特別是中國于2004年通過的憲法修正案業(yè)已明文規(guī)定：“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”?！皣乙勒辗梢?guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權和繼承權。”房屋的財產(chǎn)所有權理所當然囊括其中。

2011年，深圳市南山區(qū)金桃園小區(qū)成為中國首例土地使用權到期后被政府無償收回的小區(qū)。2011年，青島阿里山小區(qū)20年產(chǎn)權房到期，卻不知如何續(xù)期。2016年4月，溫州土地使用年限到期的事件迅速發(fā)酵?？梢?，居民房屋的土地使用權到期后面臨的問題是：具有合法財產(chǎn)所有權的住房似乎將要淪為“空中樓閣”。

解決房地產(chǎn)權矛盾的法律路徑

1.相關臨時應急措施定型化的演變過程。第一，《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定“房隨地走”。國務院于1990年頒布的《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，第41條明確規(guī)定住宅建設用地期滿后，須提出申請續(xù)期并且繳納相應的土地出讓金，如果未提出申請，建設用地上的建筑物附著物將收歸國有。顯然，此種立法模式將房屋所有權當成了建設用地的使用權。

第二，《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定“有償延期”。《城市房地產(chǎn)管理法》有關條文賦予使用權人續(xù)期的權利，并不以“國家無償收回地上物”為導向，其站在土地使用權人的角度，修正了單一的土地所有人優(yōu)位的理念。但是該條并沒有真正確立土地使用權人的優(yōu)先權，也沒能解決使用權到期的土地上的建筑物的權屬問題。于是，《國家土地管理局關于<城市房地產(chǎn)管理法>和國務院55號令的銜接問題的批復》規(guī)定：《城市房地產(chǎn)管理法》未作規(guī)定的，依國務院《暫行條例》執(zhí)行。

第三，《物權法》149條確立了“自動續(xù)期制度”。2007年公布的《物權法》第四次審議稿中，將“住宅”與“非住宅”的概念，及其續(xù)期規(guī)則嚴格區(qū)分開來，住宅適用自動續(xù)期規(guī)則，非住宅適用申請續(xù)期規(guī)則。這是中華人民共和國立法首次確立住宅建設用地自動續(xù)期制度。同年，包含此項內(nèi)容的《物權法》149條得以通過。

第四，《土地管理法》修改就“是否有償”引發(fā)爭論。2008年修訂的《土地管理法》最初規(guī)定住宅建設用地使用權無償續(xù)期，但最終公布時卻變成了“按有關規(guī)定自動續(xù)期”。這一轉(zhuǎn)變引起學術界及廣大居民的激烈爭論。

2.自動續(xù)期制度是最佳法定路徑。第一，自動續(xù)期制度回避了是否有償?shù)膯栴}。雖然中國《物權法》第149條確立了住宅建設用地使用權自動續(xù)期制度，但是，“自動”不等于“無償”，在《物權法》審議過程中對于續(xù)期的期限、續(xù)期費用等問題的爭論非常激烈。因未達成一致意見，第六次審議稿中直接刪除有關土地出讓金的規(guī)定。

第二，自動續(xù)期有償與否之爭議。針對自動續(xù)期應當有償還是無償?shù)膯栴}，理論界提出了三種理論：一是“有償續(xù)期理論”，主張土地使用期限屆滿，土地使用權人向有關部門繳納一定的土地出讓金才能繼續(xù)使用土地；二是“無償續(xù)期理論”，主張居民購買住宅以后，對住宅及其占有的土地享有完全所有權；三是“折衷續(xù)期理論”，主張對于只有一套住宅的居民實行自動無償續(xù)期制度，對于擁有2套以上住宅的居民對其超過部分實行有償續(xù)期制度。

主張“有償續(xù)期理論”的原因包括三個方面：首先，土地資源具有不可再生且保值增值的屬性，適當繳納土地出讓金在一定程度上能夠加速土地流轉(zhuǎn)，防止部分土地資源永久禁錮在部分人手中，最終導致兩極分化的局面。其次，中國實行土地改革的目的就是實現(xiàn)土地公有制，國家收取土地出讓金是國家所有權的體現(xiàn)。如果實行無償續(xù)期制度，建設用地使用權的法律屬性將從用益物權轉(zhuǎn)為所有權，這有悖于物權法現(xiàn)有的理論體系。再次，在中國現(xiàn)行土地法律框架下，只要是國家出讓的土地，居民買房支付的購房款中包含一定期限的土地出讓金。依據(jù)中國現(xiàn)行法律、法規(guī)及政策，土地使用期屆滿，居民自應重新繳納一定的土地出讓金。

結(jié)論

中國《物權法》第149條對于使用期限屆滿的建設用地確立了自動續(xù)期制度，但究竟是有償還是無償卻付之闕如，學者們對于收取相關款項的性質(zhì)曾提出不同主張。財政法學者一致認為：“費改稅是土地財政的唯一出路。”不言而喻，財稅必須法定，而征稅只能是國家最高權力機構(gòu)職權范圍內(nèi)的事情，絕非任何一個地方政府，或行政部門就可以自行決定。

據(jù)稱農(nóng)村費稅改革試點工作已經(jīng)于2015年初在安徽省全面展開。2004年的憲法修正法案對公民財產(chǎn)權利已經(jīng)作了進一步的完善表述：“公民的私有財產(chǎn)權以及繼承權受到國家按照法律有關規(guī)定的保護”?！昂戏ǖ墓袼接胸敭a(chǎn)具有不可侵犯性?！敝袊稇椃ā返?9條又已明文規(guī)定：“中華人民共和國公民的住宅不受侵犯。”住宅所有權作為重要的財產(chǎn)權利之一，當然也是一種受憲法保護的基本民事權利。

可見，盡管《物權法》作為民法的核心部分，以私人利益為其關注點，但由于私人利益與公共利益具有對立統(tǒng)一性，公民整體利益接近于公共利益，公共利益歸屬于公民整體利益并由其承載；公共利益體現(xiàn)著整體公民的長遠利益，最終可以還原為公民個人的利益。所以，在“依法治國”的大背景下，國家對于土地資源收取款項定性的問題，須立足中國基本國情，綜合梳理中國現(xiàn)行土地法律法規(guī)，慎重做出法律政策選擇。