明晰土地占有權(quán)是賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利的關(guān)鍵

摘要：梳理我國(guó)農(nóng)村土地權(quán)利體系歷史演變和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利變化，分析現(xiàn)行農(nóng)村土地權(quán)利體系與農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，提出明晰土地占有權(quán)是賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：土地占有權(quán)；農(nóng)民；財(cái)產(chǎn)權(quán)利；土地權(quán)利體系；家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制；土地征用制度；土地改革；財(cái)產(chǎn)權(quán)利

中圖分類號(hào)：D651.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-2101（2016）02-0099-06

黨的十八屆三中全會(huì)決定提出，要賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制。本研究認(rèn)為，上述三方面內(nèi)容是相互聯(lián)系的，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，尤其是土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的基礎(chǔ)，也是健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制的重要內(nèi)容。從現(xiàn)實(shí)層面看，農(nóng)村土地權(quán)利體系不清晰，而不清晰的權(quán)利體系無(wú)法為農(nóng)民帶來(lái)更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，也無(wú)助于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，更無(wú)法實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。基于此，本研究在梳理我國(guó)農(nóng)村土地權(quán)利體系歷史演變和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利變化的基礎(chǔ)上，對(duì)現(xiàn)行農(nóng)村土地權(quán)利體系與農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利進(jìn)行分析，提出明晰土地占有權(quán)是賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利的關(guān)鍵。

一、集權(quán)官僚制的農(nóng)村土地權(quán)利體系和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利

從歷史上看，中國(guó)社會(huì)長(zhǎng)期處于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，土地是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料，也是最主要的財(cái)產(chǎn)。

土地所有權(quán)包括占有、使用、處置、收益等權(quán)能，其中，占有、使用、處置、收益的權(quán)能可由所有權(quán)派生為相對(duì)獨(dú)立的權(quán)利，即占有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)。占有權(quán)是占有某物或某財(cái)產(chǎn)的權(quán)利，即在事實(shí)上或法律上控制某物或某財(cái)產(chǎn)的權(quán)利。占有權(quán)是所有權(quán)最重要的權(quán)能之一，是行使所有權(quán)的基礎(chǔ)，也是行使其他三項(xiàng)權(quán)能的前提。只有明晰占有權(quán)，使用、處置和收益三項(xiàng)權(quán)能才能明確。占有權(quán)不是所有權(quán)，而是由所有權(quán)派生的；占有權(quán)也不是使用權(quán)，它是使用權(quán)之上的權(quán)利。

由秦到清，中國(guó)的社會(huì)制度不是“封國(guó)土、建諸侯”的封建制度，而是集權(quán)官僚制。①中國(guó)封建制度的典型是西周時(shí)期。秦的集權(quán)，首先體現(xiàn)為土地的集權(quán)，即將土地的所有權(quán)控制在以皇帝為名義的國(guó)家手里，廢除了之前的領(lǐng)主土地所有權(quán)。從土地權(quán)利體系看，集權(quán)官僚制實(shí)現(xiàn)了真正意義的“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”，以皇帝為名義的國(guó)家是天下全部土地的所有權(quán)者，集權(quán)官僚制就是控制土地所有權(quán)的專制。正因?yàn)橐曰实蹫槊x的國(guó)家擁有土地所有權(quán)，所以國(guó)家可以定期或者隨時(shí)收回地主或自耕農(nóng)的土地占有權(quán)；國(guó)家也可以根據(jù)需要，采取占田制或者均田制；王朝更替，江山易主，往往重新分配土地占有權(quán)。因此，“六合之內(nèi)，皇帝之土”的集權(quán)官僚制下，實(shí)行的并非地主土地所有制，而是以皇帝為名義的國(guó)家土地所有制。②

集權(quán)官僚制下，土地的權(quán)利關(guān)系包括三個(gè)層次：國(guó)家擁有土地所有權(quán)，地主和自耕農(nóng)擁有土地占有權(quán)，無(wú)地佃農(nóng)從地主處租佃土地的使用權(quán)。土地所有權(quán)和占有權(quán)分離，在土地國(guó)家所有基礎(chǔ)上，地主和自耕農(nóng)擁有土地所有權(quán)派生的占有權(quán)。國(guó)家以勛田、祿田、職田、養(yǎng)廉田等名義將一部分土地的占有權(quán)交給官僚，使之成為土地占有者，官僚因而也是地主。自耕農(nóng)則因國(guó)家的“均配土田”分得一小塊土地的占有權(quán)。因此，在土地的權(quán)利體系中，地主和自耕農(nóng)是一樣的，都是土地占有權(quán)者。其差別在于土地?cái)?shù)量。

土地占有權(quán)是可以買(mǎi)賣(mài)的，地主和富裕農(nóng)民通過(guò)買(mǎi)入土地，可擴(kuò)大自身對(duì)土地的占有權(quán)。而失去土地占有權(quán)的農(nóng)民只能租地主所占土地的使用權(quán)，或出賣(mài)勞動(dòng)力給地主成為佃農(nóng)或雇農(nóng)。這樣，集權(quán)官僚制下農(nóng)民就分為三種，即自耕農(nóng)、佃農(nóng)、雇農(nóng)。

自耕農(nóng)擁有土地的占有權(quán)，占有與家庭勞動(dòng)力相適合的土地，有牲畜、農(nóng)具等其他生產(chǎn)資料，以家庭為單位組織生產(chǎn)，收獲物的一部分要繳納國(guó)家賦稅，賦稅之外部分基本可保證自給自足，實(shí)現(xiàn)低水平再生產(chǎn)。自耕農(nóng)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利主要就是土地的占有權(quán)。正因?yàn)閾碛型恋卣加袡?quán)，所以，自耕農(nóng)在向所有權(quán)者國(guó)家繳納了皇糧國(guó)稅后，剩下的土地出產(chǎn)物的實(shí)物或貨幣形態(tài)就歸農(nóng)民擁有。以家為單位的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)由此構(gòu)建。家經(jīng)濟(jì)下，土地占有權(quán)為農(nóng)民帶來(lái)穩(wěn)定而持續(xù)的財(cái)產(chǎn)收益。

佃農(nóng)沒(méi)有土地占有權(quán)，需要從地主處租土地的使用權(quán)，他們的生產(chǎn)方式和自耕農(nóng)相同，不同之處是收獲物除了要繳納國(guó)家賦稅之外，還要將很大部分作為地租交給地主。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到20世紀(jì)上半期，占人口不足10%的地主和富農(nóng)擁有全部耕地70%～80%，佃農(nóng)交納的地租約占其全部收成50%，高的則達(dá)到70%～80%。③因?yàn)槭斋@物的剩余少，佃農(nóng)的生活水平一般比自耕農(nóng)低，并且缺乏穩(wěn)定的保障，土地使用權(quán)隨時(shí)可能失去。相應(yīng)地，佃農(nóng)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利較自耕農(nóng)而言，也呈現(xiàn)水平低且不穩(wěn)定的狀況。

雇農(nóng)則是連租種土地的能力都沒(méi)有，只能長(zhǎng)期受雇于地主，以勞動(dòng)力的出讓換取生活資料。雇農(nóng)是無(wú)所謂財(cái)產(chǎn)權(quán)利的農(nóng)民。

在集權(quán)官僚制的朝代更迭中，農(nóng)民的上述三種類型也會(huì)隨之不斷變化。一般的規(guī)律是，新王朝初建時(shí)期會(huì)“均配土田”，大量自耕農(nóng)出現(xiàn)；到了王朝衰落時(shí)期，由于賦稅日益繁重，土地兼并加劇，佃農(nóng)和雇農(nóng)的數(shù)量逐漸增多。從其財(cái)產(chǎn)權(quán)利看，自耕農(nóng)最充分，擁有土地的占有權(quán)；佃農(nóng)次之，擁有不穩(wěn)定的土地使用權(quán)；雇農(nóng)最差，已經(jīng)無(wú)所謂什么財(cái)產(chǎn)權(quán)利了。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式條件下，土地是最重要的財(cái)產(chǎn)。擁有的土地權(quán)利不同，是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利差別的關(guān)鍵因素。這一結(jié)論，應(yīng)成為我們理解新中國(guó)建立后，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利變化的基本點(diǎn)。賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，也就要從其土地權(quán)利著手。

二、新中國(guó)的農(nóng)村土地權(quán)利體系演變帶來(lái)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利變化

新中國(guó)成立前，約有1.6億人口的地區(qū)完成了土地改革。新中國(guó)成立后，對(duì)尚未進(jìn)行土地改革的3.1億人口的地區(qū)進(jìn)行了土地改革。土地改革的實(shí)質(zhì)是在實(shí)行土地國(guó)家所有制的前提下，廢除舊的土地占有權(quán)，重新在全體農(nóng)民中以村為單位進(jìn)行按人口的平均分配。這可視為中國(guó)有史以來(lái)最全面、最徹底的“均配土田”。④

土地改革在農(nóng)村建立了平等的以人口為單位的土地占有權(quán)，消滅了地主，也消滅了佃農(nóng)和雇農(nóng)。全部的農(nóng)民都成為自耕農(nóng)，即土地的占有權(quán)者。

需要說(shuō)明的是，土地改革并非土地私有化，分給農(nóng)民的，不是土地所有權(quán)，而是土地占有權(quán)。之后的農(nóng)業(yè)合作化和集體化，正是在這個(gè)基礎(chǔ)上才能展開(kāi)。如果農(nóng)民擁有的是完全的土地所有權(quán)，則私人所有權(quán)具有排他性、絕對(duì)性與永久性，國(guó)家就不可能推進(jìn)農(nóng)業(yè)合作化和集體化。正是因?yàn)閲?guó)家掌握了土地所有權(quán)，才可以推動(dòng)合作化和集體化運(yùn)動(dòng)由互助組到初級(jí)社，又迅速轉(zhuǎn)變?yōu)楦呒?jí)社，直到最終建立人民公社。

互助合作組與初級(jí)社可視為合作化運(yùn)動(dòng)中的組織形式，高級(jí)社和人民公社則是集體化過(guò)程的組織形式了?；ブM一般由三五或十幾戶農(nóng)民組成，在勞動(dòng)的過(guò)程中實(shí)行換工互助，有的還進(jìn)行一些技術(shù)分工。從性質(zhì)上看，互助組是具有社會(huì)主義萌芽性質(zhì)的農(nóng)民合作組織。從財(cái)產(chǎn)權(quán)利看，互助組中的農(nóng)民擁有對(duì)土地的占有權(quán)和其他生產(chǎn)資料的所有權(quán)，其財(cái)產(chǎn)權(quán)利并未因加入互助組而發(fā)生變化。

為了解決在農(nóng)業(yè)互助組發(fā)展中出現(xiàn)的諸如農(nóng)村中農(nóng)化、兩極分化、土地買(mǎi)賣(mài)、黨員思想“退坡”等問(wèn)題，1951年9月，全國(guó)第一次農(nóng)業(yè)互助合作會(huì)議召開(kāi)。會(huì)議提出，農(nóng)業(yè)合作包括三種形式：農(nóng)業(yè)互助組、以土地入股為特點(diǎn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社（即初級(jí)社）和社會(huì)主義性質(zhì)的集體農(nóng)莊（即高級(jí)社）。之后，經(jīng)過(guò)毛澤東的修改，上述農(nóng)業(yè)合作形式被明確為社會(huì)主義性質(zhì)依次提高的三種形式，這標(biāo)志著我國(guó)個(gè)體農(nóng)業(yè)改造的基本思路形成。

初級(jí)社是互助組和高級(jí)社間的過(guò)渡，農(nóng)民比較容易接受。1951年，農(nóng)村共有初級(jí)社129個(gè)。到了1952年，增加到3 634個(gè)，入社的農(nóng)戶為5.72萬(wàn)戶，入戶農(nóng)戶占總農(nóng)戶比重為0.1%。⑤1953年10月，第三次互助合作會(huì)議召開(kāi)時(shí)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社共計(jì)14 171個(gè)，占農(nóng)村總農(nóng)戶比重大幅提升至43.5%。⑥

初級(jí)社農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利包括對(duì)土地的占有權(quán)和農(nóng)具、耕畜等生產(chǎn)資料的所有權(quán)。其中，土地的占有權(quán)派生出使用權(quán)，其他生產(chǎn)資料的所有權(quán)派生出占有權(quán)，農(nóng)民將上述二者與個(gè)人的勞動(dòng)力所有權(quán)派生的占有權(quán)聯(lián)合，構(gòu)成合作社總體經(jīng)濟(jì)權(quán)利，農(nóng)民依據(jù)個(gè)人權(quán)利擁有相應(yīng)的收益權(quán)。在初級(jí)社原則中，除包括“入社自愿、耕畜和土地可分紅”，還包括重要的“退社自由”的權(quán)力。這一權(quán)力是農(nóng)民的個(gè)人勞動(dòng)力和財(cái)產(chǎn)權(quán)利的主要體現(xiàn)。但是，初級(jí)社的規(guī)定還沒(méi)有來(lái)得及完全落實(shí)，就出現(xiàn)了普遍冒進(jìn)現(xiàn)象。1954年，初級(jí)社發(fā)展計(jì)劃三次改變，發(fā)展速度一再加快。到1955年已經(jīng)脫離農(nóng)村實(shí)際，出現(xiàn)了人為掀起的高潮。

1956年1月，我國(guó)農(nóng)業(yè)開(kāi)始以辦高級(jí)社為主。高級(jí)社與初級(jí)社的重要區(qū)別就是土地和其他生產(chǎn)資料變?yōu)榧w占有，取消土地報(bào)酬。從此，農(nóng)業(yè)走上了集體化道路，集體制經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)。集體制經(jīng)濟(jì)不同于合作制經(jīng)濟(jì)，它的特點(diǎn)是參加者并沒(méi)有自愿加入、退出權(quán)利，表現(xiàn)在勞動(dòng)力的所有權(quán)、土地的占有權(quán)、農(nóng)具耕畜等生產(chǎn)資料的所有權(quán)都?xì)w屬于集體。更加重要的是，農(nóng)業(yè)集體化采取了強(qiáng)迫命令的推行方式，將全體農(nóng)戶按行政區(qū)劃歸入高級(jí)社。集體（高級(jí)社）成為土地實(shí)際占有權(quán)者，農(nóng)民的土地占有權(quán)被剝奪，其他生產(chǎn)資料所有權(quán)也失去了。農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利喪失殆盡。

1958年，“一大二公”的人民公社化運(yùn)動(dòng)開(kāi)始。人民公社中，社員權(quán)利被局限在按工分及人口領(lǐng)取生活資料的權(quán)利、選舉最基層生產(chǎn)小隊(duì)干部的權(quán)利以及部分監(jiān)督權(quán)。規(guī)定合作經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的最基本的所有權(quán)被黨政機(jī)構(gòu)把持，并按照行政方式掌控，實(shí)行“政社合一”。⑦人民公社既是行政機(jī)構(gòu)，又是行使占有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和處置權(quán)的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)人由上級(jí)任命，他們只對(duì)上級(jí)黨政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。生產(chǎn)隊(duì)、生產(chǎn)小隊(duì)的負(fù)責(zé)人只是作為公社黨政機(jī)構(gòu)的代理執(zhí)行者。人民公社的上述權(quán)利體系，加劇了高級(jí)社的遺留問(wèn)題，表現(xiàn)為“吃大鍋飯”、管理混亂、組織規(guī)模過(guò)大、完全取消家庭副業(yè)生產(chǎn)等。

大躍進(jìn)后，人民公社權(quán)利體系上做了微調(diào)，將人民公社的“核算單位”降到生產(chǎn)小隊(duì)，即重新明確了“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”中的“隊(duì)”為“生產(chǎn)小隊(duì)”，其他內(nèi)容并未做實(shí)質(zhì)改變?？傮w看，人民公社中，土地的權(quán)利體系是，土地的所有權(quán)掌握在國(guó)家手里，占有權(quán)屬于人民公社，使用權(quán)歸生產(chǎn)小隊(duì)掌控。農(nóng)民完全失去了財(cái)產(chǎn)權(quán)利，既失去了土地的占有權(quán)，也沒(méi)有了耕畜、農(nóng)具等其他生產(chǎn)資料的所有權(quán)。沒(méi)有了財(cái)產(chǎn)權(quán)利的農(nóng)民，也就沒(méi)有了勞動(dòng)的主體地位和積極性，農(nóng)業(yè)發(fā)展受到嚴(yán)重阻礙。

三、現(xiàn)行農(nóng)村土地權(quán)利體系與農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利分析

改革開(kāi)放后，農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。承包制將農(nóng)村土地使用權(quán)按人口或勞動(dòng)力平分，同時(shí)也將原集體所有的耕畜、農(nóng)業(yè)機(jī)械等平分。從財(cái)產(chǎn)權(quán)利看，農(nóng)民擁有了土地的使用權(quán)和分到的耕畜、大農(nóng)具和農(nóng)業(yè)機(jī)械的所有權(quán)。同時(shí)，其勞動(dòng)力使用權(quán)不再歸人民公社的“隊(duì)”支配，而是還給了農(nóng)民。這一權(quán)利體系內(nèi)容的變化，帶來(lái)了農(nóng)業(yè)的大發(fā)展，農(nóng)民的吃飯問(wèn)題基本解決。但是，農(nóng)村土地的權(quán)利體系并不明確。

在我國(guó)的土地權(quán)利層次中，始終只有所有權(quán)和使用權(quán)。這在今天的《土地管理法》中，仍然明顯地體現(xiàn)著，《土地管理法》第二章的標(biāo)題就是“土地的所有權(quán)和使用權(quán)”。因?yàn)闆](méi)有占有權(quán)概念，但又意識(shí)到城市土地和農(nóng)村土地不同，所以，《土地管理法》第八條規(guī)定：“城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。”

城市市區(qū)的土地國(guó)家所有，這是沒(méi)有問(wèn)題的。但是農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地屬于農(nóng)民集體所有，并不準(zhǔn)確。同樣是在《土地管理法》中，第二條規(guī)定，“國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用?！钡谒氖邨l規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。”可以看出，國(guó)家可對(duì)集體土地實(shí)行征用，并給予相應(yīng)補(bǔ)償。這一制度設(shè)計(jì)本身，就表明集體并非土地的所有權(quán)人，其所擁有的，只不過(guò)是土地的占有權(quán)。國(guó)家是依據(jù)其土地所有權(quán)，對(duì)擁有占有權(quán)的集體進(jìn)行土地征用。

因此，在土地占有權(quán)層次上，聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí)期較人民公社時(shí)期并未發(fā)生根本性變化，集體仍是土地的占有權(quán)者。農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟(jì)的延續(xù)，也正是源于這一土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的延續(xù)。農(nóng)民擁有的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，只是一定期限的土地使用權(quán)（15年或30年），只是把原來(lái)生產(chǎn)隊(duì)的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移到農(nóng)民手中。對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，其擁有的土地權(quán)利尚不及土地改革后的互助組與初級(jí)社時(shí)期。如前所述，土地改革實(shí)際上是將土地的占有權(quán)給了農(nóng)民。聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，所有權(quán)仍屬于國(guó)家；土地的占有權(quán)屬于集體；而農(nóng)民，只不過(guò)擁有一定時(shí)期的土地使用權(quán)。

在聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)行之初，這一土地權(quán)利格局并未出現(xiàn)大的問(wèn)題。相反，由于其較人民公社時(shí)期有所明確，反而促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。改革開(kāi)放后的最初幾年，成為中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的黃金時(shí)期。但是，伴隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展和城鎮(zhèn)化對(duì)土地需求的迅猛增加，土地權(quán)利層次的不清晰帶來(lái)了嚴(yán)重的問(wèn)題，可謂內(nèi)外交困。

從內(nèi)部講，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展關(guān)鍵在于以農(nóng)業(yè)工業(yè)化改造小農(nóng)經(jīng)濟(jì)。農(nóng)業(yè)工業(yè)化不是將農(nóng)業(yè)發(fā)展為工業(yè)，而是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的工業(yè)化，即用工業(yè)產(chǎn)品進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，產(chǎn)品仍然是農(nóng)產(chǎn)品，但產(chǎn)品的種類、數(shù)量和質(zhì)量發(fā)生變化。農(nóng)業(yè)工業(yè)化是改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，使之成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要方式。推進(jìn)農(nóng)業(yè)工業(yè)化關(guān)鍵在于農(nóng)民的聯(lián)合。中國(guó)改造小農(nóng)經(jīng)濟(jì)不能聽(tīng)?wèi){農(nóng)業(yè)小生產(chǎn)兩極分化，而要將分散的個(gè)體農(nóng)戶組織起來(lái)，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力、土地及其他生產(chǎn)資料集中，發(fā)展農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織，實(shí)現(xiàn)集約化經(jīng)營(yíng)。⑧所謂農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營(yíng)是改變農(nóng)戶分散的小生產(chǎn)方式，采取規(guī)模經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)專業(yè)化生產(chǎn)，以組織聯(lián)合與技術(shù)進(jìn)步為內(nèi)在動(dòng)力，形成較高的經(jīng)濟(jì)效益和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營(yíng)包括三個(gè)層次：規(guī)模經(jīng)營(yíng)、專業(yè)化生產(chǎn)和市場(chǎng)化。它們是遞進(jìn)的，即只有實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，才能進(jìn)行農(nóng)業(yè)專業(yè)化生產(chǎn)；市場(chǎng)化建立在專業(yè)化生產(chǎn)基礎(chǔ)上。集約化經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)，不能是一家一戶的農(nóng)戶，而只能是農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織。

農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織要真正發(fā)展，必須賦予農(nóng)民土地占有權(quán)。現(xiàn)行土地權(quán)利體系阻礙了農(nóng)村合作組織發(fā)展。農(nóng)戶擁有的只是土地一定期限的使用權(quán)，所謂“使用”，就是在土地上從事各類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。使用權(quán)者并沒(méi)有權(quán)利將土地集合起來(lái)，成立農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織。擁有這個(gè)權(quán)利的，是土地的占有權(quán)者。如前所述，初級(jí)社這一農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織，就是建立在土改后農(nóng)民擁有土地占有權(quán)上。農(nóng)民將土地占有權(quán)派生的使用權(quán)聯(lián)合起來(lái)，組成初級(jí)社。

再?gòu)耐獠靠?，城?zhèn)化對(duì)農(nóng)村土地需求巨大，這一需求劇烈沖擊著脆弱的農(nóng)民土地使用權(quán)。國(guó)家作為農(nóng)村土地事實(shí)上的所有權(quán)者，可以征用農(nóng)村土地。在征用后，一部分土地是無(wú)償劃撥給建設(shè)單位，另一部分是有償出讓。其中，作為房地產(chǎn)用地的，采取“招、拍、掛”形式。土地最終成交價(jià)格，往往數(shù)十倍、數(shù)百倍于征用價(jià)格，形成地方土地財(cái)政的巨大來(lái)源。對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，失去土地，意味著失業(yè)、失去社會(huì)保障，其拿到的補(bǔ)償款就是活命錢(qián)、治病錢(qián)、養(yǎng)老錢(qián)。但因只是土地的使用權(quán)者，其拿到的只是不能再使用土地的補(bǔ)償費(fèi)用，是對(duì)其之前使用過(guò)程中的成本的補(bǔ)償。土地權(quán)利的不充分導(dǎo)致農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利無(wú)法保障，農(nóng)民能夠做的，有時(shí)就是以死相拼，“血征”“血拆”屢見(jiàn)不鮮，根源就在于農(nóng)民不充分的土地權(quán)利。

在農(nóng)村土地征用中，從表面上來(lái)看，村集體是集體土地所有權(quán)人，但正如上文所分析的，村集體實(shí)際上只是占有權(quán)人，其占有權(quán)無(wú)法對(duì)抗國(guó)家事實(shí)上的所有權(quán)，因此，對(duì)村集體而言，土地被征用是無(wú)法避免的，能夠做的只是在土地征用價(jià)格上討價(jià)還價(jià)。而且，正因?yàn)檗r(nóng)村土地名義上集體所有，村集體就成為了土地征用中繞不開(kāi)的環(huán)節(jié)，這并不能保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，相反，為某些村干部從中謀私創(chuàng)造了條件。從農(nóng)民的角度看，他們擁有的只是土地的使用權(quán)。其土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，一方面，受到國(guó)家征用制度的沖擊；另一方面，容易受到村集體的剝奪?？梢哉f(shuō)，土地占有權(quán)的不明晰，嚴(yán)重侵蝕了農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利。十八屆三中全會(huì)提出的“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”可看作是對(duì)這個(gè)問(wèn)題的回應(yīng)。

四、明晰農(nóng)民土地占有權(quán)，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利

土地是農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利的基礎(chǔ)是保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利。從中國(guó)土地權(quán)利發(fā)展的歷程看，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利最有保障的前提，就是他們擁有土地占有權(quán)。這也是賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利的關(guān)鍵。

這里，需要對(duì)給予農(nóng)民土地所有權(quán)這一觀點(diǎn)進(jìn)行分析。有研究認(rèn)為，為賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，應(yīng)將農(nóng)村土地私有化給農(nóng)民，使得農(nóng)民擁有土地的所有權(quán)。筆者認(rèn)為，這一思路存在如下問(wèn)題。

第一，與我國(guó)的社會(huì)主義制度所要求的土地所有權(quán)歸國(guó)家所代表的全國(guó)公民個(gè)人平等擁有相背離。土地所有權(quán)屬于國(guó)家所代表的全體公民，這既是馬克思關(guān)于公有制的基本觀點(diǎn)，也是新中國(guó)建立以后的現(xiàn)實(shí)。無(wú)論是農(nóng)村集體化，還是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，其能夠順利推行的基礎(chǔ)，就是土地所有權(quán)屬于國(guó)家。將農(nóng)村土地私有化給農(nóng)民，就徹底否定了土地所有權(quán)屬于國(guó)家所代表的全體公民這一社會(huì)主義土地所有制。

第二，農(nóng)村土地私有化對(duì)于市民來(lái)說(shuō)是不公平的。城市土地國(guó)家所有，這是一直明確的。從上面的分析可以看出，農(nóng)村土地的實(shí)際所有權(quán)者，也是國(guó)家。在此前提下，將農(nóng)村土地私有化給農(nóng)民，對(duì)于市民來(lái)說(shuō)，就是不公平的。如果進(jìn)一步考慮將城市土地也私有化給市民，又是極端不現(xiàn)實(shí)的。

第三，合作經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展基礎(chǔ)將被抽離。合作經(jīng)濟(jì)組織是社會(huì)主義農(nóng)業(yè)發(fā)展的組織形式，不能因?yàn)闅v史上合作制演化為集體制帶來(lái)的問(wèn)題，就否定合作經(jīng)濟(jì)組織的合理性。合作經(jīng)濟(jì)組織要發(fā)展，需要農(nóng)村土地權(quán)利的明確，這一明確，應(yīng)是賦予農(nóng)民土地占有權(quán)。從國(guó)家角度看，占有作為所有權(quán)的一個(gè)權(quán)能，在從所有權(quán)中分化為相對(duì)獨(dú)立的一個(gè)權(quán)利時(shí)，必然要求保證派生的占有權(quán)由所有權(quán)主體控制，并且能充分貫徹所有權(quán)主體意識(shí)。⑨國(guó)家作為所有權(quán)者，是更基本的權(quán)利者，由此，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)土地的根本掌控。在此基礎(chǔ)上，引導(dǎo)農(nóng)民發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)組織。一旦將農(nóng)村土地徹底私有化，國(guó)家將失去這一掌控底線，農(nóng)民的徹底的、排他的、永久的土地所有權(quán)將使其可以任意處置土地，到時(shí)，農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展沒(méi)有了土地基礎(chǔ)。更嚴(yán)重的是，耕地紅線、糧食安全等國(guó)計(jì)民生也將出現(xiàn)危機(jī)。

綜上，不能將土地私有化給農(nóng)民。應(yīng)該明晰的是賦予農(nóng)民土地占有權(quán)。廢除“集體所有”名義的土地集體占有權(quán)，將土地占有權(quán)重新分配給農(nóng)民個(gè)人，以此作為其基本生產(chǎn)資料，也是基本財(cái)產(chǎn)權(quán)利。對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，這是比土地使用權(quán)更高層次的權(quán)利，此權(quán)利的明確，可以保證農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，也是賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利的關(guān)鍵。在此基礎(chǔ)上，農(nóng)民可以將土地占有權(quán)派生的使用權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)派生的占有權(quán)集合起來(lái)，形成合作經(jīng)濟(jì)組織，為小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的改造奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

從實(shí)踐層面看，2002年，《農(nóng)村土地承包法》出臺(tái)，名義上仍保留農(nóng)村土地集體所有，但作為發(fā)包方的集體無(wú)權(quán)終止、收回、調(diào)整農(nóng)戶的承包權(quán)。相應(yīng)地，承包方（農(nóng)戶）依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和處置產(chǎn)品。由此，進(jìn)一步證明集體并非農(nóng)村土地的所有權(quán)者，而農(nóng)民依據(jù)其擁有的使用、收益和流轉(zhuǎn)權(quán)，已經(jīng)成為事實(shí)上的土地占有權(quán)者。

需要說(shuō)明的是，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利要求改革完善目前的土地征用制度。土地征用是掌控土地所有權(quán)的國(guó)家處置土地的一種方式。在明晰農(nóng)民的土地占有權(quán)基礎(chǔ)上，土地征用制度必須改革，以體現(xiàn)對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的尊重。

首先，明晰并保障農(nóng)民土地占有權(quán)。明晰農(nóng)民土地占有權(quán)是賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利的關(guān)鍵。在明晰的基礎(chǔ)上，要給予農(nóng)民土地占有權(quán)充分保障?？蓪ⅰ锻恋毓芾矸ā返牡谑龡l“依法登記的土地的所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯”做相應(yīng)修改，改為“依法登記的土地的所有權(quán)、占有權(quán)和使用權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯”。

其次，細(xì)化“公共利益的需要”的內(nèi)容。《土地管理法》第二條規(guī)定，“國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用?！睘楸Ｕ限r(nóng)民土地占有權(quán)，就需要明確“公共利益”的內(nèi)容，“公共利益的需要”為哪些需要，以防止在土地征用過(guò)程中，征用方對(duì)此任意解讀。

第三，擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍，規(guī)范征地程序。在農(nóng)民是土地占有權(quán)者的前提下，國(guó)家征地要和農(nóng)民充分協(xié)商，以土地有償使用為主，體現(xiàn)對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的尊重，也使得賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利落到實(shí)處。

第四，提高征用補(bǔ)償水平。十八屆三中全會(huì)的決定提出，征地過(guò)程中，要提高個(gè)人收益。在明確了農(nóng)民土地占有權(quán)的基礎(chǔ)上，集體就不能再?gòu)恼鞯匮a(bǔ)償中分得收益。提高征收補(bǔ)償水平，也就提高了農(nóng)民的個(gè)人收益?！锻恋毓芾矸ā返谒氖邨l規(guī)定的基本精神要堅(jiān)持，即“依照本條第二款的規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。”相應(yīng)地，對(duì)“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍”這一限定要做調(diào)整，應(yīng)根據(jù)物價(jià)上漲情況、被征用土地用途等提高征用補(bǔ)償水平。

注釋：

①關(guān)于集權(quán)官僚制的界定，參見(jiàn)劉永佶：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)矛盾論》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社2004年版，第二章。

②對(duì)此，有學(xué)者提出，所有權(quán)概念是在羅馬帝國(guó)晚期隨著個(gè)人本位及其與家庭財(cái)富分離的基礎(chǔ)上產(chǎn)生。西方私人所有權(quán)的基本特征包括財(cái)產(chǎn)的絕對(duì)性、排他性與永久性。古代中國(guó)私人從未獲得對(duì)土地等財(cái)產(chǎn)的絕對(duì)性、排他性和永久性權(quán)利，也不存在與這種私人所有權(quán)相適應(yīng)的私有財(cái)產(chǎn)法律制度。私人對(duì)土地的占有、使用、自由轉(zhuǎn)讓并不標(biāo)志著其獲得了土地的所有權(quán)。王朝絕對(duì)性地控制土地收益的努力決定了土地權(quán)利的最終歸屬。因此，大陸法的私有財(cái)產(chǎn)制度與所有權(quán)之歷史基礎(chǔ)與古代中國(guó)土地權(quán)利狀態(tài)相距甚遠(yuǎn)。以私有制與所有權(quán)這對(duì)命題定性古代中國(guó)土地權(quán)利狀態(tài)是誤用與誤解的過(guò)程。

③柳隨年等：《恢復(fù)時(shí)期的國(guó)民經(jīng)濟(jì)》，黑龍江人民出版社1984年版，第4頁(yè)。

④劉永佶：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)矛盾論》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社2004年版，第266頁(yè)。

⑤《農(nóng)業(yè)合作化和1955年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社收益分配的統(tǒng)計(jì)資料》，統(tǒng)計(jì)出版社1957年版，第9-10頁(yè)。

⑥資料來(lái)源：《中國(guó)農(nóng)業(yè)合作史資料》，1987年第5期，第6頁(yè)。

⑦劉永佶：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)矛盾論》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社2004年版，第276頁(yè)。

⑧王玉玲：《中國(guó)工業(yè)化：主義、主體和主題》，內(nèi)蒙古出版社2005年版，第77頁(yè)。

⑨劉永佶：《中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)：主體、主義、主題、主張》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社2010年版，第390-391頁(yè)。

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責(zé)任編輯、校對(duì)：杜 瑩

Abstract： On the basis of combing the historical evolution of rural land rights system and the changes of farmers' property rights， analyzing on the current system of rural land rights and farmers' land property rights， proposing to clear land tenure is the key to give farmers more property rights.

Key words： land tenure； property rights； and rights system； household contract responsibility system； land requisition system