中心城區(qū)空間管制中的“四區(qū)”劃定策略思考

張一然

[摘要]不同于傳統(tǒng)的用地評價分區(qū)，空間管制是城市總體規(guī)劃中為適應(yīng)城市規(guī)劃轉(zhuǎn)型而引入的總體規(guī)劃思想和概念。本文針對當(dāng)下中心城區(qū)空間管制中的核心內(nèi)容——“四區(qū)”劃定所存在的若干問題和局限性進行解讀，并對學(xué)界中出現(xiàn)的一些關(guān)于“四區(qū)”劃定的理解誤區(qū)進行匡正。最后，在已有的相關(guān)研究基礎(chǔ)上進一步提出幾點關(guān)于建立和完善中心城區(qū)空間管制機制的建議。

[關(guān)鍵詞]總體規(guī)劃；中心城區(qū)；空間管制；四區(qū)

文章編號：2095-4085（2016）07-0177-02

2006年4月開始實行的《城市規(guī)劃編制辦法》中，提出了將城市總體規(guī)劃分為城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和中心城區(qū)規(guī)劃兩個層次。其中在中心城區(qū)規(guī)劃的層面上，需明確劃定已經(jīng)建設(shè)區(qū)、禁止建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)、適宜建設(shè)區(qū)（簡稱“四區(qū)”）。

近年來，我國各城市在中心城區(qū)“四區(qū)”劃定方面進行了大量實踐，但大多是以用地建設(shè)適宜性評價作為各區(qū)的劃定依據(jù)，將其視為類似于傳統(tǒng)城鄉(xiāng)用地評定的技術(shù)性工作。

另一方面，對于中心城區(qū)建設(shè)實施過程中出現(xiàn)的各個方面利益的復(fù)雜沖突的探討涉及較少，因此，現(xiàn)階段的“四區(qū)”劃定無論是在技術(shù)層面還是在政策層面均存在一定的局限性。

1當(dāng)前中心城區(qū)空間管制中“四區(qū)”劃定存在的問題

1.1對“四區(qū)”之間關(guān)系的理解存在誤區(qū)

首先，學(xué)界中許多規(guī)劃成果將“四區(qū)”中的各分區(qū)理解為并列關(guān)系，將禁建區(qū)、限建區(qū)、適建區(qū)和已建區(qū)一次劃出，并統(tǒng)一賦予其“四區(qū)”的概念。然而細(xì)看各分區(qū)的涵義，其中禁建區(qū)、限建區(qū)及適建區(qū)是以土地建設(shè)的適宜性作為定義標(biāo)準(zhǔn)，而已建區(qū)的定義則是基于其土地的使用現(xiàn)狀，二者并不在同一范疇之上。事實上，已建區(qū)完全有可能同時存在于適建區(qū)、限建區(qū)和禁建區(qū)之中。所以，若將已建區(qū)與另外三個分區(qū)并列，會使得各類建設(shè)區(qū)域隱藏在已建區(qū)中難以辨認(rèn)，不利于城市空間的集約利用與高效劃分。

從土地的使用現(xiàn)狀角度看，其關(guān)系應(yīng)為“規(guī)劃區(qū)=已建區(qū)+未建區(qū)”，而從建設(shè)適宜性角度看，其關(guān)系應(yīng)為“規(guī)劃區(qū)=禁建區(qū)+限建區(qū)+適建區(qū)”。

1.2“四區(qū)”評定要素過于片面

在國內(nèi)學(xué)界中與“四區(qū)” 劃定相關(guān)的規(guī)劃實踐中，特別是在針對禁建區(qū)和限建區(qū)的評定上，大多都是根據(jù)當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境現(xiàn)狀，生態(tài)敏感度對空間進行等級劃分，并制定出不同等級的管控方案。然而，其所采用的區(qū)域劃定方法存在一個較為明顯的缺陷，即評定要素基本都局限于阻力因素，忽視了關(guān)于建設(shè)用地發(fā)展的動力因素。

當(dāng)下關(guān)于“四區(qū)”劃定評定要素的研究已經(jīng)較為具體和深入，但其也只是包括了限制城市發(fā)展的阻力因素，此種只關(guān)注阻力因素，而忽略城市發(fā)展動力因素的“四區(qū)”劃定評價體系，雖然能夠在城市建設(shè)中起到保護生態(tài)環(huán)境和資源的作用，但另一方面也是不重視城市發(fā)展客觀現(xiàn)實的表現(xiàn)，使得“四區(qū)”劃定成果在實際城市建設(shè)和管理中遇到來自各方面的阻力和利益沖突，甚至因此被迫修改已有的分區(qū)成果。

1.3與空間管制實施相配套協(xié)同政策不夠健全

在目前的研究成果中更多還是從技術(shù)層面對“四區(qū)”劃定進行探討。一些城市對于“四區(qū)”劃定后的配套管制政策研究不深，導(dǎo)致在后續(xù)管制政策實施中出現(xiàn)“只劃不管”的現(xiàn)象。例如對于禁限建區(qū)生態(tài)補償配套政策缺失，導(dǎo)致部分禁限區(qū)管制失效。

許多城市所劃定的“四區(qū)”中的禁建區(qū)包含了部分現(xiàn)狀建設(shè)用地（即已建區(qū)），若出于規(guī)劃要求需強制將這部分現(xiàn)狀建設(shè)用地以異地復(fù)建的方式遷出從而還原禁建區(qū)，那么政府也需要為禁建區(qū)內(nèi)現(xiàn)狀建設(shè)用地的主體權(quán)益制定相應(yīng)的安置和補償政策。

2對空間管制工作中“四區(qū)”劃定的建議

2.1建立動力因素和阻力因素相結(jié)合的區(qū)域評定標(biāo)準(zhǔn)

在城市發(fā)展和實施規(guī)劃政策過程中，不可避免地會受到動力因素和阻力因素兩方面的影響。阻力因素是一定階段限制城市增長邊界的因素。其主要目的是各類生態(tài)環(huán)境保護和自然風(fēng)險避讓。而動力因素即預(yù)測城市發(fā)展規(guī)模要考慮的因素，目的是從各方面滿足城市建設(shè)對空間的需求。而在“四區(qū)”劃定工作中，應(yīng)當(dāng)綜合動力因素與阻力因素兩方面來對建設(shè)用地的性質(zhì)進行評定，做到滿足城市發(fā)展空間需求的同時，也對各種自然資源實現(xiàn)了良好的保護，并實現(xiàn)與后續(xù)空間管制的前后銜接。

2.2對“四區(qū)”劃定進行多層次細(xì)化

由于建設(shè)區(qū)內(nèi)土地性質(zhì)的多樣性與復(fù)雜性，若籠統(tǒng)的將“四區(qū)”進行簡單的四種性質(zhì)的劃分并不能滿足精細(xì)化建設(shè)管理的需求且缺乏可操作性，應(yīng)在《辦法》規(guī)定的基礎(chǔ)上進行進一步詳細(xì)分區(qū)，并落實具體規(guī)模和方位。如《北京市限建區(qū)規(guī)劃（2006-2020）》中，將“四區(qū)”按建設(shè)適宜性分為適宜建設(shè)區(qū)、適度建設(shè)區(qū)、一般限建區(qū)、嚴(yán)格限建區(qū)、相對禁建區(qū)、絕對禁建區(qū)和已建區(qū)共七個層級，提高了“四區(qū)”劃定方案的可操作性。另一方面，由于城市建設(shè)用地擴展客觀存在的不確定性，不同建設(shè)強度的分區(qū)之間在空間上難免存在不同程度的相互侵蝕，因此在各建設(shè)分區(qū)之間劃定一定范圍的緩沖區(qū)就顯得尤為必要。在不侵占各類生態(tài)、文化保護用地等各種強制性管制區(qū)域的前提下，須允許在緩沖區(qū)內(nèi)進行一定程度的高于本區(qū)規(guī)定強度的建設(shè)行為。

2.3完善與中心城區(qū)規(guī)劃實施相配套的管補政策

在城市空間管制政策的實施過程中，應(yīng)對禁限建區(qū)內(nèi)當(dāng)事人的權(quán)益實施保障，尤其是弱勢群體的權(quán)益?？蓪?fù)建住房安置補償、土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移等補償政策加入與“四區(qū)”劃定相配套的補償機制中。例如，一處禁建區(qū)內(nèi)存在一定規(guī)模的居住建設(shè)用地，若需要將住區(qū)遷出，還原禁建區(qū)，則要制定細(xì)致的居民安置補償以保障當(dāng)?shù)鼐用竦暮戏?quán)益。若遇到禁建區(qū)內(nèi)現(xiàn)狀建設(shè)用地規(guī)模較大，公共財政支出困難的情況，可對已建區(qū)實施部分保留，或?qū)幼^(qū)域的擴張和區(qū)內(nèi)日后的新建項目進行嚴(yán)格限制，同時對居民區(qū)所受的發(fā)展權(quán)限制定相應(yīng)的配套補償政策，做到兼顧城市的發(fā)展和個體合法權(quán)益，最終在保證禁限建區(qū)生態(tài)環(huán)境的前提下，實現(xiàn)政府、發(fā)展權(quán)獲得者與居民的多方共贏。

3結(jié)語

“四區(qū)”劃定作為中心城區(qū)空間管制的重要內(nèi)容，首先在觀念上必須改正以往的誤區(qū)，認(rèn)識到它是由政府制定的具有公共政策屬性的空間管制規(guī)劃工作，而非類似于傳統(tǒng)用地建設(shè)適宜性評價的技術(shù)性工作。在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建更為豐富的用地評定體系，完善規(guī)劃實施中的配套政策，從而使各建設(shè)區(qū)內(nèi)各方利益得到平衡，增強“四區(qū)”劃定相關(guān)工作的可操作性。

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