新形勢(shì)下通過(guò)財(cái)政支出管理提高財(cái)政資金使用效率的研究

王蕾

摘要：財(cái)政資金包括財(cái)政收入和財(cái)政支出兩個(gè)方面。加強(qiáng)財(cái)政支出管理，提高財(cái)政資金的使用效率，包括經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效率，對(duì)推動(dòng)社會(huì)的和諧發(fā)展有著重要的作用。目前，隨著新形勢(shì)發(fā)展的慢慢到來(lái)，加強(qiáng)財(cái)政支出管理變得尤為重要。當(dāng)前我國(guó)在財(cái)政方面已建立了相應(yīng)的財(cái)政管理措施和管理機(jī)制，但管理方法滯后不前以致資金使用率偏低，為此，如何根據(jù)市場(chǎng)的需求特點(diǎn)來(lái)優(yōu)化財(cái)政支出管理，還需要進(jìn)一步的研究和討論。

關(guān)鍵詞：財(cái)政資金支出；存在問(wèn)題；原因分析；提高效率

一、新形勢(shì)下財(cái)政運(yùn)行存在的主要問(wèn)題

（一）政府財(cái)力和財(cái)政收入不協(xié)調(diào)

財(cái)政支出逐年增高，財(cái)政收入增長(zhǎng)緩慢，沒(méi)有足夠財(cái)力支配，矛盾突出。在全國(guó)政協(xié)十一屆四次會(huì)議上，全國(guó)政協(xié)教科問(wèn)衛(wèi)體委員會(huì)副主任張大寧發(fā)言指出，長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)的社會(huì)事業(yè)落后與經(jīng)濟(jì)建設(shè)，形成了“一條腿長(zhǎng)，一條腿短”的不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，主要原因就在于財(cái)政收入緩慢，不能滿足政府財(cái)力支出。

（二）財(cái)政資金支出范圍不明確

財(cái)政供給范圍混亂、不合理，致使財(cái)政資金使用率低下，成本增大，不能充分發(fā)揮其作用。例如：省財(cái)政廳根據(jù)縣、鄉(xiāng)財(cái)政體制改革提出了意見(jiàn)。意見(jiàn)指出，為了加強(qiáng)社會(huì)的管理，提供公共服務(wù)，促進(jìn)社會(huì)事業(yè)更快發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政范圍主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)供給的人員經(jīng)費(fèi)、供給單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展。

（三）預(yù)算執(zhí)行約束力不強(qiáng)，造成浪費(fèi)

由于事前調(diào)研不充分，預(yù)算編制缺乏科學(xué)性、合理性，造成預(yù)算執(zhí)行時(shí)發(fā)現(xiàn)不切實(shí)際，不得不調(diào)整，甚至需多次調(diào)整，浪費(fèi)現(xiàn)象極其嚴(yán)重，資金的有效使用率降低，收支不平衡矛盾突顯。按照規(guī)定，財(cái)政預(yù)算資金是要經(jīng)過(guò)“準(zhǔn)備，一上，一下，二上，二下”五個(gè)階段后形成具有法律效力的文件，且一經(jīng)下達(dá)未經(jīng)審批不允行進(jìn)行調(diào)整，但在我國(guó)，各級(jí)政府的財(cái)政資金管理仍存在只要領(lǐng)導(dǎo)一句話，一個(gè)批條，一個(gè)暗示，幾十萬(wàn)或者幾百萬(wàn)甚至幾千萬(wàn)就被劃出去了，長(zhǎng)官性質(zhì)支出行為在各地區(qū)、各部門甚至中央層出不窮。

（四）較大的政府債務(wù)

各級(jí)地方政府債務(wù)的存在直接影響了財(cái)政的運(yùn)作，財(cái)政的調(diào)度、收支、預(yù)算不僅難度加大，而且增加了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)審計(jì)部審計(jì)長(zhǎng)劉家義在十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)上作出了2014年中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政支出情況報(bào)告會(huì)上指出，2013年全國(guó)地方仍然處于償還債務(wù)中，需在2015年償還的有1.87萬(wàn)億人民幣，并重點(diǎn)抽查的9個(gè)省級(jí)市級(jí)和縣級(jí)，2014年需償還的債務(wù)比2013年增長(zhǎng)47%，這些數(shù)據(jù)更進(jìn)一步的體現(xiàn)了我國(guó)的較大債務(wù)。

二、造成矛盾的主要因素

（一）財(cái)政中，財(cái)權(quán)和事權(quán)混亂模糊

各級(jí)政府間的財(cái)權(quán)、事權(quán)劃分不清，財(cái)權(quán)集中向上，事權(quán)分散基層，導(dǎo)致基層在保工資和保運(yùn)作方面沒(méi)有全面保障，分稅返還率低下，返還收入逐年下降。例如：中國(guó)在1994年所進(jìn)行的分稅制改革并不徹底，從表面上看似乎實(shí)現(xiàn)了“分稅制”，但實(shí)際上沒(méi)有實(shí)現(xiàn)財(cái)政的真正“再集權(quán)”。改革后，中央財(cái)政比重一路飆升，從1994年到2008年比重達(dá)50%以上，中央支出則在31%左右，以改革前相比沒(méi)有太大的變化。2004年中央財(cái)政支出稍微有些下滑，到2008年已經(jīng)下降到20%左右，而相應(yīng)的地方財(cái)政支出達(dá)到了80%左右。這些現(xiàn)象從表現(xiàn)上來(lái)說(shuō)實(shí)行分稅制后收入大于支出，但地方的財(cái)政收入少，支出多，就造成了財(cái)權(quán)、事權(quán)的不對(duì)稱，財(cái)權(quán)、事權(quán)模糊不清，導(dǎo)致地方財(cái)政收入在運(yùn)作方面沒(méi)有全面保障。

（二）經(jīng)濟(jì)模式少，財(cái)力支柱缺乏

以外經(jīng)貿(mào)發(fā)展模式為主的部分城市，為了深化改革，突破經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸，將其主要的財(cái)政收入用于扶持外向型經(jīng)貿(mào)的運(yùn)作，但因國(guó)內(nèi)國(guó)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展萎縮，世界范圍內(nèi)市場(chǎng)不景氣，財(cái)政投入并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期效果增長(zhǎng)財(cái)政收入；而其他外經(jīng)貿(mào)模式的城市，也因物價(jià)上漲，經(jīng)濟(jì)發(fā)展受限導(dǎo)致各級(jí)地方政府、事業(yè)單位的公共支出和人員支出不斷上升，財(cái)政收入與支出之間的不平衡日益擴(kuò)大，矛盾不斷加劇，運(yùn)行陷入困境。

（三）接受性企業(yè)剝離現(xiàn)象嚴(yán)重，增加財(cái)政支出負(fù)擔(dān)

目前中國(guó)受經(jīng)濟(jì)發(fā)展制約，一些地方接受性企業(yè)的剝離現(xiàn)象嚴(yán)重，為了緩解企業(yè)壓力，避免大批員工下崗流入社會(huì)引起不安定影響，國(guó)家或地方財(cái)政都會(huì)給這些企業(yè)一定的資金緩助，但是仍然難以滿足企業(yè)對(duì)資金的需求。尤其是那些大型企業(yè)，給財(cái)政支出造成了巨大的壓力。

（四）行政機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，人員管理職能不明確，財(cái)政負(fù)擔(dān)加重

依照財(cái)政管理制度，要求下級(jí)服從上級(jí)，并設(shè)置合適的財(cái)政機(jī)構(gòu)，但目前狀況是：機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊、臃腫，職能弱化，人員素質(zhì)不高，錯(cuò)位的現(xiàn)象大量存在，該管的不去管，不該管的肆意插手，或者重疊管理，或者都不管。加之，行政機(jī)構(gòu)中有許多人員都是關(guān)系戶，通過(guò)一定關(guān)系走非公開(kāi)招聘的渠道進(jìn)入，素質(zhì)不高，技術(shù)、管理水平較低，各職能部門的人員工作懶散，職責(zé)不明，辦事效率不高，事項(xiàng)咨詢含糊不清。在經(jīng)濟(jì)增漲緩慢的條件下，保機(jī)構(gòu)運(yùn)作和保人員也成為一項(xiàng)沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

（五）預(yù)算管理不完善，編制不細(xì)化

在結(jié)構(gòu)合理單位，人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)方面的預(yù)算管理各方面仍然存在漏洞，經(jīng)常是編制前缺乏足夠的調(diào)研，對(duì)上期預(yù)算執(zhí)行結(jié)果沒(méi)有進(jìn)行科學(xué)分析和研究，加之外部環(huán)境各項(xiàng)因素的影響，預(yù)算編制變得經(jīng)驗(yàn)化、不準(zhǔn)確、不細(xì)化，執(zhí)行后偏差較大。另外，雖然法律法規(guī)中對(duì)財(cái)政支出有一定要求，能夠保證機(jī)關(guān)事業(yè)單位的基本支出，但是也在一定程度上直接忽略了財(cái)政所擁有的監(jiān)督管理的職能，監(jiān)督管理不到位，財(cái)政支出的分配不合理，不能優(yōu)化使用造成了不利影響。

（六）財(cái)政監(jiān)督不到位，管理不嚴(yán)格

在財(cái)政支出管理上，表現(xiàn)為財(cái)政監(jiān)督不到位，出現(xiàn)較大問(wèn)題時(shí)才進(jìn)行檢查，缺乏日常抽檢，重視事后檢查，忽視事前預(yù)防與事中抽查。即使檢查時(shí)主要集中在某一項(xiàng)目的檢查，以點(diǎn)概面忽略全方位財(cái)政支出監(jiān)管，缺乏完善的財(cái)政管理措施。加之財(cái)政部門因?yàn)槭聞?wù)繁忙，人手較少，監(jiān)督力量自然薄弱，不能及時(shí)、準(zhǔn)確掌握財(cái)政資金使用情況，導(dǎo)致浪費(fèi)和違紀(jì)支出現(xiàn)象不斷增加，財(cái)政資金有效使用率降低。

三、提高財(cái)政資金使用率對(duì)策

（一）明確政府、財(cái)政、市場(chǎng)各自職能

財(cái)政所給予的財(cái)力要與政府所能掌握的財(cái)力相協(xié)調(diào)。把政府應(yīng)承擔(dān)的事務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)政承擔(dān)；市場(chǎng)調(diào)節(jié)的事務(wù)就由市場(chǎng)資源來(lái)負(fù)責(zé)，兩者要主體分明。另外，財(cái)政所供給的范圍一定要與市場(chǎng)發(fā)展范圍相協(xié)調(diào)。比如，為了維護(hù)市場(chǎng)發(fā)展的有效和公平性，只要市場(chǎng)能供給的資源范圍，政府不應(yīng)插手過(guò)問(wèn)；凡是市場(chǎng)處理不恰當(dāng)或者解決不了的問(wèn)題，政府應(yīng)該積極承擔(dān)，并提供財(cái)力。

（二）降低運(yùn)行成本，控制一般性支出

在一般性支出的問(wèn)題上，政府一定要做到嚴(yán)格控制，堅(jiān)持以勤儉為主，制定一套帶有一定浮度空間支出標(biāo)準(zhǔn)，讓各行政事業(yè)單位在規(guī)定范圍內(nèi)因地制宜的控制運(yùn)行成本，并對(duì)在同等條件下節(jié)約財(cái)政支出又實(shí)現(xiàn)社會(huì)職能和效益的單位給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí)對(duì)公益性事業(yè)要予積極支持，鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的事業(yè)單位發(fā)展。

（三）調(diào)整結(jié)構(gòu)、深化改革為財(cái)政減負(fù)

對(duì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行深化改革，再次進(jìn)行機(jī)構(gòu)調(diào)整，通過(guò)制度一定優(yōu)惠政策鼓勵(lì)富裕人員走創(chuàng)新就業(yè)之路。但，隨著各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，一些單位普遍指出人員不足，針對(duì)這一點(diǎn)，采取措施建立完善的公開(kāi)招聘機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、約束機(jī)制，使每一位有專業(yè)管理水準(zhǔn)且愿獻(xiàn)身行政事業(yè)事務(wù)的人都有機(jī)會(huì)參與公平競(jìng)爭(zhēng)，并能利用其所長(zhǎng)提高整個(gè)行政事業(yè)單位的管理效率和辦事效率。

（四）完善國(guó)有資產(chǎn)管理措施，增強(qiáng)使用效率

對(duì)國(guó)有資源進(jìn)行合理的安排和配置，建立資產(chǎn)與預(yù)算相結(jié)合的管理機(jī)制，首先，對(duì)全市的范圍進(jìn)行清晰排查，將政府手里所有的資源進(jìn)行合理分配，提高使用率。其次，在資產(chǎn)處理方面要嚴(yán)格履行相應(yīng)的法律法規(guī)，防止造成資產(chǎn)浪費(fèi)，最后，對(duì)資產(chǎn)管理實(shí)行嚴(yán)格的經(jīng)營(yíng)性管理，提高資產(chǎn)使用率。

（五）完善預(yù)算機(jī)制，加強(qiáng)預(yù)算管理

加強(qiáng)預(yù)算管理，增加預(yù)算的細(xì)化性和準(zhǔn)確性，建立完善的預(yù)算機(jī)制并嚴(yán)格遵守執(zhí)行。并且要嚴(yán)密追加預(yù)算過(guò)程，政府部門要以大局為主，密切配合，協(xié)調(diào)一致，建立公平透明、穩(wěn)固高效的財(cái)政管理體制，統(tǒng)籌安排內(nèi)外資金，妥善解決聚財(cái)?shù)挠邢扌院陀貌臒o(wú)限性的矛盾。

加強(qiáng)對(duì)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的法制管理，一方面要發(fā)揮出社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)作用，另一方面要以法制手段來(lái)對(duì)財(cái)政預(yù)算加強(qiáng)監(jiān)督和管理，及時(shí)發(fā)現(xiàn)及糾正預(yù)算過(guò)程中存在的事物，以國(guó)家公共財(cái)政預(yù)算為基本準(zhǔn)則，以合理建設(shè)法制國(guó)家為首要目的，合理完善和充實(shí)以及科學(xué)的財(cái)政監(jiān)督系統(tǒng)的法律體系作為堅(jiān)強(qiáng)后盾，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)政府財(cái)政資金使用的高效率。

（六）加強(qiáng)政府財(cái)政制度改革，提高資金使用率

對(duì)政府財(cái)政機(jī)構(gòu)進(jìn)行嚴(yán)格管理，大力調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，合理安排各項(xiàng)資金支出比例，強(qiáng)化以優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)一步滿足財(cái)政資金的供給范圍。解決財(cái)政的供養(yǎng)人口以及事業(yè)單位包攬過(guò)多、負(fù)擔(dān)過(guò)重的問(wèn)題等。

（七）完善財(cái)政績(jī)效考核機(jī)制

建立財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，完善績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，實(shí)施績(jī)效工資制度。首先，制定制度化、規(guī)范化的績(jī)效評(píng)價(jià)規(guī)范；其次，擴(kuò)大績(jī)效評(píng)價(jià)范圍；再次，完善績(jī)效評(píng)價(jià)信息建設(shè)；最后，建立績(jī)效考核和激勵(lì)制度。通過(guò)對(duì)財(cái)政資金運(yùn)行情況進(jìn)行有效的績(jī)效分析，并把分析結(jié)果作為次年預(yù)算安排的參考依據(jù)，從資金期初使用上予以規(guī)范。

（八）加大財(cái)政監(jiān)督力度，進(jìn)一步完善財(cái)政監(jiān)督機(jī)制

加大財(cái)政監(jiān)督力度，推動(dòng)合法的理財(cái)發(fā)展腳步，主動(dòng)實(shí)行自查并積極接受上級(jí)檢查，逐步完善內(nèi)、外監(jiān)督制度。加大與預(yù)算部門的交流，以高效的工作機(jī)制實(shí)現(xiàn)財(cái)政發(fā)展。同時(shí)，要加快財(cái)政信息化系統(tǒng)完善，充分利用現(xiàn)代電子信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的高效運(yùn)轉(zhuǎn)性。

財(cái)政法制的監(jiān)督工作必須要以完善財(cái)政管理工作為中心點(diǎn)，把管理和規(guī)范財(cái)政分配做為基礎(chǔ)，加大財(cái)政監(jiān)督的力度，主要包括：

1.收支并重。由于受環(huán)境、經(jīng)濟(jì)條件的影響，以前的財(cái)政監(jiān)督大多把收入作為主要監(jiān)管對(duì)象，認(rèn)為監(jiān)督、檢查可以增加財(cái)政收入；但是財(cái)政支出的方向以及資金使用效率的高低不僅對(duì)財(cái)政職能的發(fā)揮有著重要的影響，而且關(guān)系到社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展情況，因此財(cái)政監(jiān)督工作必須要做到收支并重。

2.對(duì)全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督。隨著經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的不斷發(fā)展各級(jí)政府對(duì)財(cái)政監(jiān)管各方面進(jìn)行改進(jìn)，但方法仍然比較傳統(tǒng)落后，且監(jiān)督領(lǐng)域也比較小， 無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督目標(biāo)。所以，必須實(shí)行全面的監(jiān)督機(jī)制，即從預(yù)算起，收入解繳、征管、入庫(kù)等等各個(gè)方面都設(shè)置監(jiān)管環(huán)節(jié)，并采取不定時(shí)的實(shí)地抽查，發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題，并及時(shí)解決。

3.有微觀監(jiān)督轉(zhuǎn)為宏觀監(jiān)督。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷改革以及政府職能的不斷改變，國(guó)家在經(jīng)濟(jì)管理上把宏觀調(diào)控作為發(fā)展的首要方法，這就要求在客觀上財(cái)政監(jiān)督必須要把以前的重視微觀監(jiān)督方法轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^監(jiān)督上來(lái)，充分發(fā)揮出財(cái)政其相應(yīng)的作用，加大對(duì)整個(gè)財(cái)政經(jīng)濟(jì)的監(jiān)督，來(lái)發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)中的問(wèn)題和不足之處，并及時(shí)解決，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

（九）對(duì)債務(wù)實(shí)行政府性管理，提高財(cái)政資金使用率

對(duì)債務(wù)實(shí)行政府性管理，以規(guī)范融資、高效運(yùn)行、控制風(fēng)險(xiǎn)為目的，深化管理和降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。首先，在政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面建立預(yù)警機(jī)制：①對(duì)舉債原則、范圍、債務(wù)資金的使用和監(jiān)督，嚴(yán)格規(guī)范舉債行為；②對(duì)債務(wù)進(jìn)行定期分類和對(duì)其動(dòng)態(tài)進(jìn)行分析，建立動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制；其次，對(duì)債務(wù)實(shí)行統(tǒng)一管理。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)、財(cái)政收支總額、政府債務(wù)總額的多少來(lái)分類，設(shè)置一定的額度指標(biāo)，確定相應(yīng)的還債能力以及財(cái)政相適應(yīng)的政府舉債范圍。再次，合理安排債務(wù)賠償金，為償還債務(wù)提供保障。具體包括：①在項(xiàng)目建設(shè)上實(shí)行應(yīng)平衡制度，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行土地資產(chǎn)以及其他資產(chǎn)平衡建設(shè)資金，保證資金來(lái)源可靠。②以項(xiàng)目收益歸集制度為基礎(chǔ)，堅(jiān)持以收入為最大，支出為最少的原則，把政府收益項(xiàng)目歸集到產(chǎn)債戶中，以此作為資金的收入來(lái)源。③建立充分的后備金機(jī)制。用來(lái)防范和化解政府的性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)格管理政府的償債資金，加強(qiáng)政府承受債務(wù)能力，促進(jìn)財(cái)政平穩(wěn)運(yùn)行；最后，完善政府融資平臺(tái)設(shè)施，提高平臺(tái)的各項(xiàng)能力。①努力拓寬融資渠道，在金融部門實(shí)行相對(duì)寬松的政策時(shí)，放低政府性項(xiàng)目融資，拓寬項(xiàng)目融資渠道，降低舉債成本。②尋求寬廣的發(fā)展空間，促進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)的順利進(jìn)行。適度的尋求民間資金的幫助，利用民間優(yōu)勢(shì)尋求長(zhǎng)期的合作和可發(fā)展的空間領(lǐng)域。另外，在選擇方面也有所要求，盡量選擇中長(zhǎng)期貸款，以緩解財(cái)政集中性償還的壓力。確保貸款能夠做到及時(shí)還本付息，解決償還問(wèn)題。

四、總結(jié)

社會(huì)的發(fā)展離不開(kāi)資金的支持，財(cái)政資金是社會(huì)得以持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。加強(qiáng)財(cái)政資金支出管理有助于更好的分配資金的使用率，對(duì)提高社會(huì)的競(jìng)爭(zhēng)力以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益都有重要的作用。政府以及各機(jī)關(guān)事業(yè)單位，要肩負(fù)起財(cái)政監(jiān)督的權(quán)利，建立合理、有效的控制制度，強(qiáng)化監(jiān)督意識(shí)，依法辦事，并想出合理的對(duì)策及建議應(yīng)用到現(xiàn)實(shí)工作中去，發(fā)揮出財(cái)政資金的最大使用效率，以促進(jìn)地方城市的快速發(fā)展。

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（作者單位：廣東交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院）