民主管理視角下“一委三會(huì)”社區(qū)治理新模式研究

許沛元 劉鑄賢

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。社區(qū)是若干社會(huì)群體或社會(huì)組織聚集在某一個(gè)領(lǐng)域里所形成的一個(gè)生活上相互關(guān)聯(lián)的大集體，是社會(huì)有機(jī)體最基本的內(nèi)容，是宏觀社會(huì)的縮影。社區(qū)治理的現(xiàn)代化深度直接影響著城市治理現(xiàn)代化的程度。本文聚焦社區(qū)治理現(xiàn)代化研究主題，在民主管理視角下，選取海州區(qū)推行“一委三會(huì)”社區(qū)治理新模式為研究對(duì)象，采取文獻(xiàn)法、訪談法、案例分析法等方式，全面介紹“一委三會(huì)”社區(qū)治理新模式的產(chǎn)生背景、法理依據(jù)及運(yùn)行模式，客觀分析存在的問題，并有針對(duì)性地提出意見建議，以期促進(jìn)“一委三會(huì)”新模式不斷完善，也為更多地區(qū)推進(jìn)社區(qū)治理現(xiàn)代化提供新的參考。

一、研究概述

黨的十八大提出，要圍繞構(gòu)建中國特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制。黨的十八屆三中全會(huì)明確，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。而在十八屆五中全會(huì)中通過的《十三五規(guī)劃建議》又進(jìn)一步要求，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化，構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局。社區(qū)是若干社會(huì)群體或社會(huì)組織聚集在某一個(gè)領(lǐng)域里所形成的一個(gè)生活上相互關(guān)聯(lián)的大集體，是社會(huì)有機(jī)體最基本的內(nèi)容，是宏觀社會(huì)的縮影。社區(qū)治理的現(xiàn)代化深度直接影響著城市治理現(xiàn)代化的程度。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，基層社區(qū)也在不斷轉(zhuǎn)型發(fā)展，亟需吸引吸納社會(huì)力量、社會(huì)公眾參與社區(qū)管理，也促使“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的新治理模式逐步形成。

正是基于這樣的背景，本課題選取連云港市海州區(qū)為案例，綜合運(yùn)用文獻(xiàn)法、訪談法、案例分析法等方式，在以往對(duì)社區(qū)治理模式研究的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步闡述“一委三會(huì)”的創(chuàng)新實(shí)踐，揭示其運(yùn)行機(jī)制與存在不足，并提出相關(guān)對(duì)策建議，以期促進(jìn)本地及其他地區(qū)社區(qū)治理現(xiàn)代化，也為推動(dòng)城市治理現(xiàn)代化提供新思路、新模式、新方法。

二、加強(qiáng)社區(qū)治理的法律與理論基礎(chǔ)及面臨困境

（一）法律基礎(chǔ)

“一委三會(huì)”的內(nèi)涵就是通過成立社區(qū)“大黨委”，設(shè)立社區(qū)議事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，會(huì)同原有的居民委員會(huì)，構(gòu)架出“三會(huì)”框架，在社區(qū)事務(wù)管理中分別行使決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)和執(zhí)行權(quán)，從而形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、議事會(huì)決策、居委會(huì)辦事、監(jiān)事會(huì)監(jiān)督”的社區(qū)治理新格局?！叭龝?huì)”成員均由居民自主選舉產(chǎn)生，來源于群眾，服務(wù)于社區(qū)。從本質(zhì)上說，“一委三會(huì)”模式就是居民自治的一種新方式、新途徑，其存在與發(fā)展的法律基礎(chǔ)就是憲法和相關(guān)法律法規(guī)所賦予居民的自治權(quán)力。

社區(qū)居民自治，是社區(qū)居民在社區(qū)內(nèi)實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)，按照社區(qū)居民“自己管理自己的事情”、“大家的事情大家辦”的原則，通過民主協(xié)商的方式，共同解決社區(qū)內(nèi)公共事務(wù)和公益事業(yè)方面的問題，共同創(chuàng)造美好幸福生活。1954年12月，第一屆全國人民代表大會(huì)常委會(huì)第四次會(huì)議通過了《城市居民委員會(huì)組織條例》，居委會(huì)正式成為我國城市基層群眾性自治組織。1980年1月，全國人大常委會(huì)重新頒布了《城市居民委員會(huì)組織條例》。1981年，中共中央在《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》中提出“在基層政權(quán)和基層社會(huì)生活中逐步實(shí)現(xiàn)人民的直接民主”。1982年，居民自治制度首次被寫入《憲法》，第111條規(guī)定“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織”。1987年，民政部在全國城市社區(qū)服務(wù)工作座談會(huì)上首次正式提出“社區(qū)服務(wù)”理念，社區(qū)概念第一次被引入中國城市管理。

此外，按照《居委會(huì)組織法》規(guī)定，居民大會(huì)可以制定居民自治章程等居規(guī)民約。而“一委三會(huì)”的新模式就是基于居民自治權(quán)力，通過原有的社區(qū)治理框架，將居民自治權(quán)進(jìn)行細(xì)化分解，在社區(qū)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，選舉設(shè)立居民議事會(huì)、居民委員會(huì)、居民監(jiān)事會(huì)的形式，將社區(qū)事務(wù)管理的決策、執(zhí)行與監(jiān)督權(quán)進(jìn)行“三權(quán)分立”，進(jìn)一步完善民主制度，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，強(qiáng)化監(jiān)督保障，達(dá)到權(quán)力制衡的目的，從而更好地服務(wù)于社區(qū)自治。因此，“一委三會(huì)”新模式是在我國現(xiàn)有憲法與法律規(guī)定的框架下，本著居民自治的原則，對(duì)居民自治模式作出的創(chuàng)新與探索，并通過這一模式的推廣逐步實(shí)現(xiàn)居民自治由選舉型向參與型轉(zhuǎn)變。所以，“一委三會(huì)”的產(chǎn)生與發(fā)展符合我國憲法與法律對(duì)于居民自治制度的相關(guān)規(guī)定，是正當(dāng)?shù)?、合理的?/p>

（二）理論基礎(chǔ)

1.“行政三分”理論

“行政三分”理論指的是在具體的行政管理過程中，將行政管理職能劃分為決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三部分，由不同的部門分別行使，在相對(duì)分離的基礎(chǔ)上，三者相輔相成，相互制約，相互協(xié)調(diào)。這一理論最早起源于上世紀(jì)80年代的英國，在新公共管理運(yùn)動(dòng)的影響下，英國政府不斷推進(jìn)政府改革，先是從財(cái)務(wù)分權(quán)入手，逐步過渡到政策與執(zhí)行職能的分離，實(shí)現(xiàn)了政府內(nèi)部決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)以及監(jiān)督權(quán)的分離，“行政三分”理論的雛形也就此形成。

“行政三分”理論在中國的發(fā)展是受到中國唐代“三省六部制”的啟發(fā)，在西方影響下，并在深圳市進(jìn)行試驗(yàn)的基礎(chǔ)上總結(jié)而成的具有中國特色的重大創(chuàng)新。實(shí)質(zhì)內(nèi)容就是在一級(jí)政府管理體系中，圍繞著政府職能劃分，將決策、執(zhí)行、監(jiān)督的權(quán)力適度分離，并在行使職能的過程中相輔相成、相互制約、相互協(xié)調(diào)，努力實(shí)現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一。

“一委三會(huì)”的提出正是借鑒了在政府內(nèi)部“行政三分”制度的經(jīng)驗(yàn)與做法，將社區(qū)類比為政府，將社區(qū)事務(wù)管理的決策、執(zhí)行與監(jiān)督“三權(quán)”進(jìn)行分離，在黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，分別由居民議事會(huì)、居民委員會(huì)、居民監(jiān)事會(huì)履行相關(guān)職能，以求在居民民主自治的基礎(chǔ)上，努力實(shí)現(xiàn)社區(qū)事務(wù)管理的專業(yè)化、公平化與效率化，不斷鞏固和擴(kuò)大廣大居民群眾的“四大民主”權(quán)力。

2.多中心治理理論

治理理論興起于20世紀(jì)90年代，在全球化、市場化和分權(quán)化的大背景下，過分簡單化的非國家即市場的兩分法，在面對(duì)市場失靈、政府失敗的尷尬局面時(shí)，越來越難以厘清日益繁雜的社會(huì)生活，于是“治理”一詞被越來越多的提及。所謂治理，實(shí)際上就是要在政府之外，在不同層面建立起多個(gè)權(quán)力中心，將原先由國家獨(dú)立承擔(dān)的職責(zé)移交給社會(huì)，使私營部門或公民自愿團(tuán)體在特定的領(lǐng)域里與政府合作，分擔(dān)管理社會(huì)公共事務(wù)的職責(zé)，共同實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的有效管理，即善治模式。同時(shí)也是一個(gè)上下左右互動(dòng)的管理過程，它主要通過合作、協(xié)商、確立認(rèn)同等方式實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理。然而，隨著理論與實(shí)踐的不斷探索，有學(xué)者進(jìn)一步提出了多中心的概念，它直接對(duì)立于一元或單中心權(quán)威秩序的思維，其本質(zhì)就是為了實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)、公共服務(wù)的有效管理和提供，由社會(huì)中多元的獨(dú)立行為主體要素，基于一定的集體行動(dòng)規(guī)則，通過相互博弈、相互調(diào)適、共同參與合作等互動(dòng)關(guān)系，形成多樣化的公共事務(wù)管理制度或組織模式。

多中心治理模式對(duì)于社區(qū)治理來說，扭轉(zhuǎn)了過去政府對(duì)于城市社區(qū)的直接的行政管理和控制，讓社區(qū)內(nèi)部的自主性力量在社區(qū)社會(huì)管理事務(wù)中充分發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，盡可能地實(shí)行多層次、多維度、多主體的治理，以此來解決地方治理問題，也充分保證了社區(qū)居民的民主權(quán)力。在中共十六屆四中全會(huì)《決定》中就明確提出，要建立“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理新格局，從治理理論的角度來看，這種“社會(huì)管理格局”其實(shí)就是一種多中心治理模式。

而“一委三會(huì)”新模式，正體現(xiàn)了多中心治理模式的理念，黨委是領(lǐng)導(dǎo)核心，由居民選舉產(chǎn)生的議事會(huì)、居委會(huì)、監(jiān)事會(huì)成為社區(qū)管理的三級(jí)中心，在堅(jiān)持居民自治的基礎(chǔ)上，將社區(qū)事務(wù)的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)分離，改變了以往居委會(huì)一元中心的局面，達(dá)到權(quán)力制衡、效率最大化的效果，也更加充分地調(diào)動(dòng)居民群眾參與社區(qū)管理的積極性與能動(dòng)性，逐步實(shí)現(xiàn)“善治”的良好局面。

（三）現(xiàn)實(shí)困境

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，城市社區(qū)建設(shè)在整個(gè)國家治理中扮演越來越重要的角色，各地圍繞著社區(qū)建設(shè)做出了很多有益的實(shí)踐和探索，也收獲了諸多成績與經(jīng)驗(yàn)。但不容回避的是，社區(qū)建設(shè)仍然面臨著諸多問題，尤其是在民主管理方面，存在著治理結(jié)構(gòu)不合理、制度不健全、居民參與效果不佳等問題，具體來說主要表現(xiàn)在以下幾方面：

1.社區(qū)治理結(jié)構(gòu)不合理

從歷史上來看，我國城市社區(qū)治理體制主要經(jīng)歷了坊廂、里甲等制度。由于城市與鄉(xiāng)村聯(lián)系緊密，城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出一種政府控制的差序格局狀態(tài)。新中國成立后，我國在城市建立了以“單位制”為主、“街居制”為輔的城市社區(qū)管理體制，整個(gè)社區(qū)呈現(xiàn)出以政府為單一主體的治理結(jié)構(gòu)。在這種結(jié)構(gòu)下，居委會(huì)是社區(qū)建設(shè)的主體，它代表居民群眾行駛社區(qū)事務(wù)的管理職能。但在現(xiàn)實(shí)中，這種模式也出現(xiàn)了種種問題，突出的表現(xiàn)在兩個(gè)方面：

（1）居委會(huì)行政化傾向嚴(yán)重。依據(jù)法律規(guī)定，“居民委員會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)對(duì)居民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。居民委員會(huì)協(xié)助不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)開展工作?！钡诂F(xiàn)實(shí)中，街道等政府派出機(jī)構(gòu)作為國家權(quán)力的代表，為了使社區(qū)組織和干部更好地貫徹落實(shí)政府的政策決策，總會(huì)采取各種措施來加強(qiáng)對(duì)居民委員會(huì)的控制和“指導(dǎo)”，這就造成原本是居民自治組織的居民委會(huì)逐步成為街道的“下屬單位”，這種隸屬關(guān)系不僅體現(xiàn)在對(duì)社區(qū)具體事務(wù)管理的行政指令性，更會(huì)對(duì)居民委員會(huì)的成員選舉產(chǎn)生一定的影響，直接制約了居民自治權(quán)利的行使，不利于城市社區(qū)建設(shè)民主管理局面的實(shí)現(xiàn)。

（2）黨組織、居委會(huì)“兩張皮”現(xiàn)象嚴(yán)重。社區(qū)黨組織和居委會(huì)“兩張皮”現(xiàn)象愈發(fā)嚴(yán)重，在社區(qū)事務(wù)管理中無法完全達(dá)到相互配合、相互促進(jìn)的作用。《黨章》中規(guī)定：“街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨的基層委員會(huì)和村黨支部，領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的工作，支持和保證行政組織、經(jīng)濟(jì)組織和群眾自治組織充分行使職權(quán)?！币虼藦睦碚撋蟻碇v，社區(qū)黨組織是黨在城市社區(qū)的最基層組織，對(duì)社區(qū)事務(wù)并不具有特別的制度性權(quán)力。但現(xiàn)實(shí)中，社區(qū)黨組織事實(shí)上處于領(lǐng)導(dǎo)核心的位置，掌握了社區(qū)事務(wù)管理的主要公共權(quán)利，而且發(fā)揮作用的方式更為多樣化，經(jīng)常是直接處理和決定社區(qū)的各項(xiàng)公共事務(wù)，這就造成居委會(huì)職能發(fā)揮受到限制，甚至出現(xiàn)被“架空”、有職無權(quán)等問題，挫傷了居民自治的積極性與主動(dòng)性。

2.民主制度建設(shè)不到位居民自治是憲法和法律賦予居民群眾權(quán)利，居民自治制度主要包括民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等各項(xiàng)具體的制度，這些制度之間既相對(duì)獨(dú)立，又密切聯(lián)系，構(gòu)成了一個(gè)有機(jī)整體，各項(xiàng)具體的制度只有相互配套實(shí)施，才能使整個(gè)制度發(fā)揮最佳效應(yīng)。但目前，在社區(qū)管理的實(shí)踐過程中，民主管理的各項(xiàng)制度建設(shè)還存在諸多問題，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

（1）民主制度不健全。目前，從全國情況來看，民主選舉制度發(fā)展較為完善，基本實(shí)現(xiàn)了居委會(huì)直選。而其他民主制度的建設(shè)則較為滯后，有的甚至是空白，如社區(qū)普遍缺乏獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，一些社區(qū)干部得益于地緣與親緣，造成權(quán)力過度集中、不受制約，出現(xiàn)了“一言堂”、“家長制”的作風(fēng)，缺少專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)予以監(jiān)管制約，這種無約束的權(quán)力嚴(yán)重阻礙了城市社區(qū)的民主管理進(jìn)程。

（2）制度執(zhí)行不規(guī)范。雖然一些社區(qū)制定了制度，但多數(shù)僅僅是寫在紙上、掛在墻上，局限于應(yīng)付上級(jí)檢查，沒有真正落實(shí)到行動(dòng)上。比如居務(wù)公開，雖然各級(jí)政府都出臺(tái)了相關(guān)的業(yè)務(wù)要求和操作指導(dǎo)，地方社區(qū)也大多制定了相關(guān)居務(wù)公開制度，但在實(shí)踐中，許多地方居務(wù)公開操作不規(guī)范、隨意性大，公開時(shí)間不及時(shí)、內(nèi)容不全面，假公開、不公開情況嚴(yán)重，居務(wù)公開也就成了“雷聲大、雨點(diǎn)小”。

3.居民參與民主管理的效果不佳

居民是社區(qū)民主管理建設(shè)的主體，是行使民主權(quán)利的主體，居民參與民主管理建設(shè)的程度直接影響著社區(qū)民主管理建設(shè)的發(fā)展進(jìn)程。但從現(xiàn)實(shí)看，居民受限于各種客觀因素，參與民主管理的程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。（1）居民參與民主管理的積極性不高。城市普通居民并不是一個(gè)成熟的政治群體，他們首要的目標(biāo)是為了生存，在衣食住行得到滿足之后才會(huì)考慮到政治上的待遇，而且往往會(huì)更在乎攸關(guān)居民自身較大利益的事件，如居委會(huì)選舉、重要決策等。加之又受制于工作生活等原因，對(duì)于社區(qū)一般性事務(wù)則不太關(guān)心，以至于像社區(qū)“一事一議”等制度經(jīng)常因?yàn)闇惒积R人而無從落實(shí)。

（2）居民參與民主管理的能力不足。隨著社會(huì)的發(fā)展，城市居民的受教育程度越來越高，文化素質(zhì)不斷提高，對(duì)于自身權(quán)利的訴求也不斷提升。然而，部分家庭往往因?yàn)楣ぷ鞣泵]時(shí)間，讓家里老人代為參與社區(qū)事務(wù)管理，但這部分人有時(shí)間卻沒有足夠的能力來履行自身的民主權(quán)利，從而造成社區(qū)民主管理的水平不高。

從以上的分析可以看出，當(dāng)前我國城市社區(qū)民主管理的相關(guān)制度建設(shè)與實(shí)踐探索都在不斷推進(jìn)，但受限于機(jī)制、制度等因素，民主管理的實(shí)際效果并不理想，這就需要從機(jī)制創(chuàng)新上尋求突破，改變現(xiàn)有局面，充分調(diào)動(dòng)居民參與民主管理的積極性與主動(dòng)性，進(jìn)一步提高城市社區(qū)民主管理的科學(xué)化水平。

三、海州區(qū)創(chuàng)新社區(qū)治理模式的實(shí)踐

江蘇省連云港市海州區(qū)，位于市區(qū)西南部，下轄4鎮(zhèn)、11個(gè)街道辦事處、1個(gè)開發(fā)區(qū)，常住人口83萬人，其中城區(qū)人口約57萬人，占總?cè)丝诘?9%。近年來，海州區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，城市社區(qū)各項(xiàng)事業(yè)也在不斷推進(jìn)，但也暴露出服務(wù)不到位、運(yùn)行不規(guī)范、群眾不滿意等問題。針對(duì)這種情況，海州區(qū)積極探索居民自治機(jī)構(gòu)規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的新路徑、新模式，從規(guī)范社區(qū)基層民主建設(shè)、制衡居民自治機(jī)構(gòu)的權(quán)力行使入手，進(jìn)一步明晰權(quán)力內(nèi)涵邊界、合理架構(gòu)權(quán)力制衡平臺(tái)、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行工作流程，有效促進(jìn)居民自治機(jī)構(gòu)權(quán)力有序、合法、民主運(yùn)行，充分保障居民的各項(xiàng)民主權(quán)力和合法權(quán)益。自2008年9月開始，在憲法和法律的框架下，創(chuàng)造性地借鑒“行政三分”理論和現(xiàn)代企業(yè)治理結(jié)構(gòu)模式，從民主管理角度入手，在借鑒吸收“三會(huì)村治”成功做法的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新提出“一委三會(huì)”的社區(qū)治理新模式。

（一）“一委三會(huì)”的組織架構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制

“一委三會(huì)”作為社區(qū)治理新模式，其實(shí)質(zhì)就是成立社區(qū)黨委，并將社區(qū)治理的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)相對(duì)分離，分別由居民議事會(huì)、居民委員會(huì)、居民監(jiān)事會(huì)獨(dú)立行使，從而達(dá)到制衡治理權(quán)利、保障居民自治的效果，努力形成社區(qū)民主管理的良好局面。具體來說，“一委三會(huì)”的主要組織架構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制有以下幾方面內(nèi)容：

1.組織架構(gòu)

“一委三會(huì)”是借鑒現(xiàn)代企業(yè)制度中企業(yè)治理結(jié)構(gòu)（股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理管理層），在社區(qū)將原有社區(qū)黨組織升格為社區(qū)黨委，設(shè)立議事會(huì)、居委會(huì)、監(jiān)事會(huì)，分別行使社區(qū)事務(wù)管理中的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)，以“權(quán)利三分，三會(huì)自治”，充分保證居民自治權(quán)力，實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)的民主管理。

（1）社區(qū)黨委。突破行政、區(qū)域和黨組織隸屬關(guān)系的束縛，將駐區(qū)單位較多、社會(huì)資源豐富、黨員人數(shù)達(dá)到一定規(guī)模的社區(qū)黨總支（支部）升格為黨委，對(duì)社區(qū)內(nèi)無明確主管部門的各種新經(jīng)濟(jì)、新社會(huì)組織黨組織全部納入社區(qū)黨委管理，對(duì)上級(jí)主管部門明確的駐區(qū)機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位黨組織由其上級(jí)主管部門和社區(qū)黨委雙重管理。社區(qū)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子職數(shù)為7名左右，設(shè)黨委書記1名、副書記2名、專（兼）職委員4名。黨委書記由原社區(qū)黨組織書記兼任外，其他班子成員均是從社區(qū)黨支部、駐區(qū)單位或影響力比較大的“兩新”組織黨員干部中推薦，由社區(qū)黨委黨員代表會(huì)議選舉產(chǎn)生，大大改變了以往班子成員結(jié)構(gòu)單一的狀況，有效提升了社區(qū)班子整體工作合力。

（2）居民議事會(huì)。議事會(huì)作為社區(qū)重大事項(xiàng)的決策機(jī)構(gòu)，議事會(huì)主席由社區(qū)黨委書記擔(dān)任，成員一般為15人，由社區(qū)黨委班子成員、駐區(qū)單位負(fù)責(zé)同志和社區(qū)黨員群眾代表組成。

（3）居民監(jiān)事會(huì)。監(jiān)事會(huì)作為社區(qū)自治監(jiān)督機(jī)構(gòu)，成員一般由3至5人組成，監(jiān)事長由社區(qū)黨委副書記兼任，其他成員由駐區(qū)單位、居民代表組成，重點(diǎn)對(duì)社區(qū)議事會(huì)決策的執(zhí)行和社區(qū)資源利用、資金使用等群眾關(guān)心的熱點(diǎn)問題進(jìn)行有效監(jiān)督，保證了社區(qū)事務(wù)的公開透明和有效落實(shí)。

（4）居民委員會(huì)。依據(jù)《居民委員會(huì)組織法》，居委會(huì)成員由主任、副主任和委員共五至九人組成，由本居住地區(qū)全體有選舉權(quán)的居民或者由每戶派代表選舉產(chǎn)生；根據(jù)居民意見，也可以由每個(gè)居民小組選舉代表二至三人選舉產(chǎn)生。居民委員會(huì)每屆任期三年，其成員可以連選連任。

2. 職能劃分

（1）社區(qū)黨委是在社區(qū)之中成立的、以全體社區(qū)黨員為組織對(duì)象的中國共產(chǎn)黨的基層組織，在社區(qū)中居于領(lǐng)導(dǎo)地位，其主要職責(zé)是：宣傳、貫徹黨的路線、方針、政策和國家的法律法規(guī)，團(tuán)結(jié)、組織黨委成員和居民群眾完成本社區(qū)所擔(dān)負(fù)的各項(xiàng)任務(wù)；支持和保證社區(qū)居民委員會(huì)依法自治、履行職責(zé)；加強(qiáng)黨組織的自身建設(shè)，做好思想政治工作，發(fā)揮黨員在社區(qū)建設(shè)中的先鋒模范作用。在“一委三會(huì)”框架下，社區(qū)黨委還領(lǐng)導(dǎo)居民議事會(huì)、居民監(jiān)事會(huì)開展工作，確保其正確行使職能。

（2）居民議事會(huì)作為居民代表會(huì)議的常設(shè)機(jī)構(gòu)，在居民代表會(huì)議閉會(huì)期間，在居民代表會(huì)議的授權(quán)下，代行居民代表會(huì)議職權(quán)，行使社區(qū)級(jí)事務(wù)的議事決策權(quán)。居民議事會(huì)的議事方式主要包括聽證、質(zhì)詢、票決、彈劾等，議事范圍主要有對(duì)專項(xiàng)社區(qū)務(wù)工作進(jìn)行聽證，對(duì)社區(qū)重大財(cái)務(wù)開支進(jìn)行審議，對(duì)居民議事會(huì)、居民監(jiān)事會(huì)成員缺額進(jìn)行補(bǔ)選等。

（3）居民委員會(huì)根據(jù)法律規(guī)定，依法行使社區(qū)事務(wù)的執(zhí)行權(quán)，組織實(shí)施經(jīng)過居民議事會(huì)審議通過的各項(xiàng)社區(qū)事務(wù)。按照法律規(guī)定，主要有以下幾項(xiàng)工作任務(wù)：宣傳憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，維護(hù)居民的合法權(quán)益，教育居民履行依法應(yīng)盡的義務(wù)，愛護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，開展多種形式的社會(huì)主義精神文明建設(shè)活動(dòng)；辦理本居住地區(qū)居民的公共事務(wù)和公益事業(yè)；調(diào)解民間糾紛；協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安；協(xié)助人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)做好與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、青少年教育等項(xiàng)工作；向人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)反映居民的意見、要求和提出建議。此外，居民委員會(huì)在執(zhí)行居民會(huì)議或居民議事會(huì)決定的同時(shí)，還必須接受居民監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督。

（4）居民監(jiān)事會(huì)主要執(zhí)行監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督的范圍主要包括議事會(huì)議事程序、居委會(huì)執(zhí)行議事會(huì)決定情況、居委員會(huì)財(cái)務(wù)收支、社區(qū)干部廉潔情況及居務(wù)公開情況等，還要處理群眾紀(jì)檢信訪舉報(bào)、接受居民質(zhì)詢、開展社區(qū)黨風(fēng)廉政建設(shè)等。監(jiān)事會(huì)每月要定期把監(jiān)督情況，特別是財(cái)務(wù)收支情況通過居務(wù)公開等方式向居民進(jìn)行通報(bào)。居民監(jiān)事會(huì)的成立，從根本上解決了社區(qū)自治組織缺乏獨(dú)立的、專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)的問題。

3. 運(yùn)行機(jī)制

“一委三會(huì)”模式的運(yùn)行機(jī)制主要概括為“四化兩公開”，即“多元化參與、網(wǎng)格化管理、集約化服務(wù)、互動(dòng)化共治”及“社區(qū)居務(wù)、黨務(wù)公開”。通過機(jī)制運(yùn)行，鼓勵(lì)參與、反映訴求、提供服務(wù)、化解矛盾、強(qiáng)化管理，實(shí)現(xiàn)政府“他治”和社區(qū)“自治”的有效互動(dòng)，不斷擴(kuò)大和保障社區(qū)居民的民主自治權(quán)利。

（1）多元化參與。解決自治主體參與缺失問題，鼓勵(lì)社區(qū)范圍內(nèi)社會(huì)組織和居民積極參與社區(qū)事務(wù)，提高自治的意識(shí)和能力，體現(xiàn)和反映各自治主體的訴求。

（2）網(wǎng)格化管理。解決因網(wǎng)絡(luò)缺失而管理不到邊、不到位問題。每個(gè)社區(qū)分為若干個(gè)片區(qū)和小區(qū)，每個(gè)片區(qū)成立片區(qū)議事會(huì)，每個(gè)小區(qū)成立業(yè)主委員會(huì)。每個(gè)片區(qū)為一組并劃分為若干街巷，設(shè)組長一名，巷長若干。每個(gè)小區(qū)設(shè)樓長、門（樓單元）長若干。片區(qū)、小區(qū)成立黨支部，轄區(qū)內(nèi)企業(yè)、社會(huì)組織成立黨支部或聯(lián)合支部。

（3）集約化服務(wù)。針對(duì)目前社區(qū)服務(wù)、矛盾化解機(jī)構(gòu)多頭設(shè)置、資源重復(fù)浪費(fèi)的情況，整合養(yǎng)老助殘服務(wù)、流動(dòng)人口服務(wù)、計(jì)劃生育服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、扶貧幫困服務(wù)、人民調(diào)解、信訪調(diào)解等資源成立社會(huì)管理服務(wù)站，做到“只進(jìn)一家門、辦妥萬家事”。

（4）互動(dòng)化共治。采取“背對(duì)背”和“面對(duì)面”社區(qū)治理“自治”和政府管理“他治”的互動(dòng)方式，變?nèi)罕姛o序上訪為有序參與，有效解決群眾“維權(quán)”與政府“維穩(wěn)”二元方程難題。一是“背對(duì)背”方式。推進(jìn)“社區(qū)民情e路通專欄”建設(shè)和“12345，我要找政府”電話服務(wù)熱線建設(shè)，建立群眾投訴反映問題收集、研判、處置和問責(zé)機(jī)制，推動(dòng)政府部門為群眾提供高效便捷的服務(wù)；二是“面對(duì)面”方式。對(duì)“背對(duì)背”解決不了的問題，采取依托社區(qū)議事會(huì)召開聽證會(huì)等形式，邀請(qǐng)相關(guān)部門當(dāng)面答復(fù)。

4.權(quán)力制衡

“權(quán)利三分，三會(huì)自治”的新模式立足于對(duì)社區(qū)自治組織的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)進(jìn)行分解，以實(shí)現(xiàn)相互制約又相互協(xié)調(diào)促進(jìn)的作用，它從權(quán)利的賦予、運(yùn)行以及運(yùn)行后果三個(gè)方面對(duì)自治權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，從源頭上避免權(quán)力的濫用、錯(cuò)用與腐敗。

（1）對(duì)權(quán)力賦予的制約?！叭龝?huì)”成員均是由居民直接選舉產(chǎn)生，輔以社區(qū)干部的任期制、輪換制、回避制、問責(zé)制等制度，敦促、監(jiān)督自治權(quán)力行使的主體在正確履行職權(quán)的同時(shí)，心有所忌、踏實(shí)做事，更不敢腐敗。此外，對(duì)自治權(quán)按照決策、執(zhí)行和監(jiān)督進(jìn)行三分，按照居民自治章程規(guī)定的方式，“三會(huì)”在各自職責(zé)范圍內(nèi)行使職權(quán)，分工協(xié)作、相互配合。

（2）對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約。主要包括對(duì)社區(qū)事務(wù)決策環(huán)節(jié)和執(zhí)行環(huán)節(jié)的監(jiān)督。對(duì)于決策環(huán)節(jié)，新模式明確規(guī)定居民對(duì)于決策事項(xiàng)享有知情權(quán)，可以旁聽決策過程，了解決策結(jié)果。如果居委會(huì)認(rèn)為議事會(huì)的決定不適當(dāng)，有權(quán)提請(qǐng)監(jiān)事會(huì)行使否決權(quán)；監(jiān)事會(huì)也有權(quán)對(duì)議事會(huì)違規(guī)、違法的決策事項(xiàng)直接行使否決權(quán)，以確保決策權(quán)的科學(xué)行使。對(duì)于執(zhí)行環(huán)節(jié)，監(jiān)事會(huì)可以就議事會(huì)決策形成的事項(xiàng)對(duì)居委會(huì)是否按照既定的時(shí)間和要求執(zhí)行進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督，居民也享有對(duì)社區(qū)事務(wù)的旁聽權(quán)、詢問權(quán)和專項(xiàng)聽證權(quán)，可以要求居委會(huì)按照居務(wù)公開制度公開社區(qū)事務(wù)的執(zhí)行情況。

（3）對(duì)權(quán)力運(yùn)行后果的制約。主要是對(duì)在權(quán)力行使過程中發(fā)生的濫用、錯(cuò)用情況，甚至是社區(qū)干部失職、腐敗等惡劣事件，居民監(jiān)事會(huì)可以進(jìn)行初步調(diào)查，在情況摸清之后可以及時(shí)報(bào)請(qǐng)街道及紀(jì)檢部門予以處理和責(zé)任追究。通過對(duì)權(quán)力運(yùn)行后及時(shí)進(jìn)行糾偏校正，促使權(quán)力運(yùn)行規(guī)范有序，保證居民權(quán)益真正實(shí)現(xiàn)。

（二）取得成效

在海州區(qū)推行“一委三會(huì)”的實(shí)踐過程中，通過區(qū)、街道兩級(jí)政府的推動(dòng)指導(dǎo)，社區(qū)基層的嘗試探索，基本搭建起了完善的組織架構(gòu)，制定了健全的制度體系，社區(qū)干部、“三會(huì)”成員、普通居民等參與主體能夠?qū)崿F(xiàn)良性互動(dòng)，“一委三會(huì)”社區(qū)治理新模式的初步設(shè)想基本達(dá)到，具體來說主要取得了以下幾方面的成效：

1.明晰了社區(qū)自治權(quán)力的劃分

“一委三會(huì)”的推行，一方面劃清了社區(qū)事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和自治權(quán)的邊界和范圍，明確了社區(qū)黨委將工作重心放在了領(lǐng)導(dǎo)議事會(huì)、監(jiān)事會(huì)履行社區(qū)事務(wù)的決策和監(jiān)督的職能上，而居委會(huì)則專心于管理執(zhí)行社區(qū)的各項(xiàng)具體事務(wù)，從根本上改善了黨組織和居委會(huì)“兩張皮”現(xiàn)象。另一方面，“一委三會(huì)”的新模式進(jìn)一步將社區(qū)自治權(quán)力進(jìn)行細(xì)分，分解為決策、執(zhí)行、監(jiān)督“三權(quán)”，分別由居民監(jiān)事會(huì)、居民委員會(huì)、居民監(jiān)事會(huì)行使，“三會(huì)”之間相對(duì)獨(dú)立、相互制約、互相配合，有效保證了社區(qū)自治權(quán)力的有效、科學(xué)履行，為實(shí)現(xiàn)社區(qū)民主自治的局面提供了堅(jiān)強(qiáng)的制度保障。

2.實(shí)現(xiàn)了社區(qū)議事機(jī)構(gòu)的常設(shè)

從當(dāng)前各地基層社區(qū)“一事一議”制度的落實(shí)情況看，受限于各種因素，普遍存在著居民會(huì)議召開難、成本高、走形式的問題。居民議事會(huì)作為居民大會(huì)和居民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，在大會(huì)休會(huì)期可以代為行使社區(qū)事務(wù)的決策權(quán)，議事范圍不僅包含了“一事一議”的范圍，還將其他所有涉及居民切身利益的社區(qū)事務(wù)都納入其中，進(jìn)一步強(qiáng)化了居民代表的議事功能，從根本上解決了居民大會(huì)召開難的問題，實(shí)現(xiàn)了居民議事的常態(tài)化、規(guī)范化。

3.建立了社區(qū)事務(wù)專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)

目前，各地都在強(qiáng)調(diào)社區(qū)事務(wù)的監(jiān)管，但大多沒有成立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，多依靠與居民群眾、社會(huì)及上級(jí)政府的非專門化監(jiān)督。區(qū)街兩級(jí)都已經(jīng)建立起專門紀(jì)檢監(jiān)察組織，監(jiān)督本級(jí)及下級(jí)組織權(quán)力行使，但社區(qū)一級(jí)也始終沒有紀(jì)檢組織。居民監(jiān)事會(huì)的建立，一方面便于居民群眾直接監(jiān)督社區(qū)事務(wù)的管理，另一方面也將黨的紀(jì)檢監(jiān)察觸角延伸到了城市社區(qū)一線，成為社區(qū)基層黨風(fēng)廉政建設(shè)的有力抓手，可以有效的監(jiān)督居民議事會(huì)、居民委員會(huì)的權(quán)利運(yùn)行，有利于從源頭上預(yù)防和遏制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

4.激發(fā)了群眾參與社區(qū)民主管理的熱情

“一委三會(huì)”新模式進(jìn)一步規(guī)范了社區(qū)自治權(quán)力的運(yùn)行，規(guī)范了社區(qū)事務(wù)管理的各項(xiàng)流程，完善了社區(qū)事務(wù)專項(xiàng)管理、財(cái)務(wù)監(jiān)督、責(zé)任追究等系列制度，從根本上改變了以往社區(qū)民主管理走形式、喊口號(hào)的現(xiàn)象，廣大居民群眾越來越積極地參與到社區(qū)民主管理的各項(xiàng)事務(wù)中來，居民的“四大民主”權(quán)力得到有效保障。

5.促進(jìn)了社區(qū)基層的穩(wěn)定

“一委三會(huì)”社區(qū)治理新模式的推行，在基層社區(qū)形成了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、議事會(huì)決策、居委會(huì)辦事、監(jiān)事會(huì)監(jiān)督”的工作新格局，黨組織通過議事會(huì)、監(jiān)事會(huì)在黨心和民意之間進(jìn)行有效嫁接，居委會(huì)充分承擔(dān)起服務(wù)居民群眾的角色任務(wù)。社區(qū)權(quán)利得到了有效制衡，社區(qū)事務(wù)不再是社區(qū)干部“一言堂”，廣大居民群眾的意見有了常態(tài)化表達(dá)途徑，社區(qū)事務(wù)更加透明，干群關(guān)系更加密切，人心思齊、人心思進(jìn)，城市基層社會(huì)更加穩(wěn)定。

總之，“一委三會(huì)” 社區(qū)治理新模式通過完善規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，嚴(yán)格執(zhí)行民主制度，嚴(yán)密工作流程，強(qiáng)化監(jiān)督保障，逐步形成了自我管理、自我監(jiān)督、自我服務(wù)、自我發(fā)展的城市基層社區(qū)權(quán)力運(yùn)行新機(jī)制。

（三）存在的問題

連云港市海州區(qū)推行“一委三會(huì)”這一創(chuàng)新做法，在政治上符合中央創(chuàng)新基層社會(huì)管理的精神；在理論上順應(yīng)了公共行政學(xué)發(fā)展趨勢，做出了有益的探索；在實(shí)踐上具有重要的借鑒推廣價(jià)值，為其他城市加強(qiáng)民主管理提供了模式參考。但也必須看到，這種民主管理新模式從醞釀、試點(diǎn)到在海州區(qū)整體推廣，時(shí)間還不是很長，仍然是一個(gè)新生事物，在實(shí)踐中暴露的一系列問題還有待于在實(shí)踐中加以解決。

1.“一委三會(huì)”新模式仍然缺乏法律支持

《中華人民共和國居民委員會(huì)組織法》僅僅對(duì)居民委員會(huì)這一自治組織的設(shè)置給出了明確的法律規(guī)范和依據(jù)，但并沒有涉及居民議事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的相應(yīng)條款與規(guī)定?！耙晃龝?huì)”的各項(xiàng)規(guī)程源于居民自治章程，雖然程序上符合法律規(guī)定，但說到底仍然是“自上而下”的“外嵌式”民主治理模式，議事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的合法地位仍然得不到法律的保障，這在一定程度上削弱了議事會(huì)和監(jiān)事會(huì)在城市基層社區(qū)的權(quán)威性，不利于這一新模式的廣泛推行與長期堅(jiān)持。要改變這一局面，只有從國家層面對(duì)相關(guān)法律進(jìn)行修訂完善，賦予“一委三會(huì)”以合法地位與相應(yīng)權(quán)力。

2.非制度化因素所帶來的負(fù)面影響較大

中國社會(huì)是典型的人情社會(huì)，而城市社區(qū)也不例外。在城市地區(qū)，廣大居民普遍處在復(fù)雜交錯(cuò)的關(guān)系鏈、人際圈之中，再加上根深蒂固的重人治、輕法治的傳統(tǒng)文化思維，“一委三會(huì)”的推行必然面對(duì)著重重阻力。在社區(qū)這樣一個(gè)“抬頭不見低頭見”的熟人社會(huì)，雖然居民之間交流溝通會(huì)更通暢，但在居民議事會(huì)、居民委員會(huì)和居民監(jiān)事會(huì)的運(yùn)行過程中，如何保證“三會(huì)”成員的選舉產(chǎn)生不受人情關(guān)系影響，如何實(shí)現(xiàn)“三會(huì)”公開公正公平地履行職能等問題，都在考驗(yàn)著制度設(shè)計(jì)者與執(zhí)行者的智慧，克服非制度化消極因素，實(shí)現(xiàn)“一委三會(huì)”新模式的正常運(yùn)作仍面臨著重重困難。

3.來自既得利益者的阻力較大

改革開放以來，原有的社區(qū)治理模式已經(jīng)成為社區(qū)干部甚至是地方政府的固化思維。在原有的權(quán)利分配和利益分配格局下，各利益主體均已經(jīng)找到了默契的平衡點(diǎn)。如果一個(gè)新的模式要將原有格局打破，甚至削減既得利益，那么社區(qū)干部們就會(huì)這一新模式的推行消極對(duì)待。隨著“一委三會(huì)”新模式的推行，一定程度上可以緩解社區(qū)的內(nèi)部矛盾，促進(jìn)社區(qū)社會(huì)和諧，成為社區(qū)干部看得見的政治收益。但隨著這一模式地深入推行，帶來的更多的是對(duì)權(quán)力的制約、對(duì)社區(qū)干部的監(jiān)督，在議事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的制衡下，社區(qū)群眾愈發(fā)積極地參與到社區(qū)事務(wù)的管理中來，居務(wù)也更加公開透明，社區(qū)干部在原框架下所獲得的非制度性利益在逐步削減，這部分既得利益者就會(huì)成為“一委三會(huì)”新模式推行的阻礙者與反對(duì)者。

4.“三會(huì)”主體間的協(xié)調(diào)運(yùn)行仍面臨挑戰(zhàn)

在“一委三會(huì)”新模式的框架下，居民議事會(huì)、居委會(huì)、監(jiān)事會(huì)的職能劃分、運(yùn)行機(jī)制等制度均已定立，如同企業(yè)治理一樣完善的制度仍需接受實(shí)踐地檢驗(yàn)?！叭龝?huì)”中只有居委會(huì)成員有一定工作報(bào)酬和補(bǔ)貼，議事會(huì)和監(jiān)事會(huì)的成員則完全是義務(wù)行為，直接影響了其工作積極性和主動(dòng)性。再加上居民多為在職職工，平常工作繁忙，各參與主體能否全程參與還存在疑問。在這種情況下，如何確保既定制度的執(zhí)行不偏離，不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，這就需要“文化土壤”，需要基層民主政治環(huán)境的不斷優(yōu)化和居民參與政治熱情的不斷提升，而這必將是一個(gè)漫長的、艱巨、復(fù)雜的過程。

四、完善“一委三會(huì)”社區(qū)治理新模式的建議

“一委三會(huì)”社區(qū)治理新模式，從總體上來說是一套比較完整的制度體系，其制度內(nèi)容涵蓋了社區(qū)自治權(quán)利的民主選舉、事務(wù)決策、財(cái)務(wù)管理、居務(wù)公開、民主監(jiān)督、責(zé)任追究等方方面面，充分保障了廣大居民的知情、決策、管理和監(jiān)督的“四大權(quán)利”行使，對(duì)于我國推進(jìn)管理民主的城市社區(qū)建設(shè)具有重要的參考與借鑒意義。為了保障“一委三會(huì)”新模式更有效的運(yùn)行，仍然需要在多個(gè)方面進(jìn)行改進(jìn)完善。

（一）強(qiáng)化政策與法律支持，增強(qiáng)“三會(huì)”權(quán)威力

制度的權(quán)威性，直接關(guān)系到這一制度執(zhí)行的有效性和持續(xù)性，作為新生事物的“一委三會(huì)”模式，要想在廣大城市地區(qū)生根發(fā)芽，取得良好成效，就必須從根本上增強(qiáng)它的制度權(quán)威性。

（1）建立健全法律法規(guī)?！叭龝?huì)”中只有居民委員會(huì)在法律中有明文規(guī)定，有合法的法律地位。而要讓居民議事會(huì)、監(jiān)事會(huì)獲得同樣的法律地位，從根本上講，需從國家層面修訂完善《居民委員會(huì)組織法》等法律法規(guī)，以法律的權(quán)威性賦予“三會(huì)”合法地位。這必將是個(gè)漫長的過程，而在這之前，地方政府可以通過制定相關(guān)的法規(guī)、章程來保障“三會(huì)”充分發(fā)揮作用，維護(hù)其權(quán)威性。

（2）地方政府加大支持。地方黨委政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)“一委三會(huì)”的政策指導(dǎo)、經(jīng)費(fèi)支持、職能監(jiān)督，通過社區(qū)黨委領(lǐng)導(dǎo)居民議事會(huì)、監(jiān)事會(huì)將黨和國家的政策方針貫徹到城市社區(qū)的神經(jīng)末梢；加大經(jīng)費(fèi)投入，保證“三會(huì)”成員能夠?qū)Ｐ?、用心投入到社區(qū)事務(wù)管理中來，充分發(fā)揮“三劍合璧”的功效；也要加強(qiáng)對(duì)“三會(huì)”職能發(fā)揮的監(jiān)督，尤其是對(duì)監(jiān)事會(huì)職能的行使，定期不定期對(duì)社區(qū)事務(wù)管理進(jìn)行巡視巡查，堅(jiān)決避免出現(xiàn)“同流合污”“燈下黑”等問題，以“三會(huì)”的高效運(yùn)行維護(hù)城市社區(qū)民主管理的良好局面。

（二）完善制度克服非制度化因素，提高“三會(huì)”履職力

在“一委三會(huì)”的基本構(gòu)架已基本成熟的情況下，在“一委三會(huì)”具體運(yùn)行中所面臨制度設(shè)計(jì)上的種種問題，隨著實(shí)踐的不斷深入，經(jīng)驗(yàn)的逐步積累，需要結(jié)合實(shí)際對(duì)制度的細(xì)節(jié)再進(jìn)行完善。

（1）完善準(zhǔn)入機(jī)制。要對(duì)“一委三會(huì)”成員設(shè)置嚴(yán)格的任職條件，要把講政治、顧大局、守法紀(jì)、能奉獻(xiàn)作為基本條件，吸引、吸收能力強(qiáng)、學(xué)歷高、年紀(jì)輕的城市社區(qū)建設(shè)中堅(jiān)力量加入到“一委三會(huì)”的隊(duì)伍中來，鼓勵(lì)有條件的政府機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位高素質(zhì)人才回鄉(xiāng)擔(dān)任兼職“一委三會(huì)”成員，不斷豐富“一委三會(huì)”的人員構(gòu)成，進(jìn)一步提高履職能力。

（2）規(guī)范選舉機(jī)制。除居委會(huì)成員依據(jù)《居委會(huì)組織法》選舉產(chǎn)生外，居民議事會(huì)、監(jiān)事會(huì)中的居民代表也應(yīng)參照居委會(huì)的選舉辦法，嚴(yán)格按照選民登記、公開競選、投票選舉、公示任職的程序，全面登記公示社區(qū)選民，摸清流動(dòng)選民情況；嚴(yán)格控制流動(dòng)票箱，多設(shè)固定投票點(diǎn)，嚴(yán)控代選、委托選等情況，上級(jí)黨組織要全程予以監(jiān)督，堅(jiān)決避免暗箱操作、賄選人情選等情況發(fā)生，確?！叭龝?huì)”成員公平當(dāng)選。

（3）建立退出機(jī)制。除要把好“入口”關(guān)外，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)在職“三會(huì)”成員的監(jiān)督管理，建立退出機(jī)制，及時(shí)對(duì)那些素質(zhì)不高、責(zé)任感差、服務(wù)意識(shí)弱和不遵守法紀(jì)的成員予以罷免。對(duì)居委會(huì)組成人員，五分之一以上有選舉權(quán)的居民聯(lián)名，有權(quán)要求議事會(huì)召開居民會(huì)議，經(jīng)過半數(shù)有選舉權(quán)的居民同意，就可以對(duì)居委會(huì)組成人員進(jìn)行罷免。而對(duì)居民議事會(huì)、監(jiān)事會(huì)中的居民代表成員，嚴(yán)格執(zhí)行“無故連續(xù)不參加會(huì)議或1 年內(nèi)5次不參加會(huì)議，取消其成員資格”的制度，以動(dòng)態(tài)的監(jiān)管退出機(jī)制，確保“三會(huì)”高效運(yùn)行。

（三）加強(qiáng)對(duì)既得利益者教育引導(dǎo)，提升“三會(huì)”適應(yīng)力

制度的執(zhí)行關(guān)鍵在人，尤其是在面對(duì)復(fù)雜的“人情社會(huì)”時(shí)，更要加強(qiáng)對(duì)“社區(qū)”運(yùn)行與參與的各個(gè)主體的教育、引導(dǎo)，將這種“外嵌式”的民主管理新模式內(nèi)化為城市社區(qū)建設(shè)的自覺行為。

（1）加強(qiáng)對(duì)普通居民的教育引導(dǎo)。作為民主管理的直接參與者和受益者，廣大居民長期以來受限于文化傳統(tǒng)、學(xué)歷水平、人情觀念等主觀原因以及形式主義、假民主等客觀原因，對(duì)民主自治權(quán)利的履行一直不積極不充分。要通過“一委三會(huì)”的實(shí)際成效，加大居務(wù)公開的力度，吸引居民群眾參與進(jìn)來，并加強(qiáng)宣傳教育，讓居民群眾真正明白“一委三會(huì)”的運(yùn)行模式、保障機(jī)制，充分發(fā)揮他們參與居務(wù)管理的主體性作用，支持“一委三會(huì)”的推廣運(yùn)行。

（2）加強(qiáng)對(duì)社區(qū)干部的監(jiān)督引導(dǎo)。通過“一委三會(huì)”完善的領(lǐng)導(dǎo)、決策、執(zhí)行、監(jiān)督制度建設(shè)，在保證社區(qū)干部合法利益的同時(shí)，取消其非制度性利益，甚至是非法利益。通過教育宣傳，糾正部分社區(qū)干部只顧個(gè)人利益不顧社區(qū)建設(shè)大局的錯(cuò)誤觀念，并通過組織處理、居民罷免的程序，對(duì)無法教育轉(zhuǎn)化的社區(qū)干部予以剔除，進(jìn)一步消除“一委三會(huì)”推行的非制度化阻力，不斷提升“一委三會(huì)”在城市地區(qū)扎根發(fā)芽的適應(yīng)力與生命力。

（3）加強(qiáng)對(duì)“一委三會(huì)”成員的教育監(jiān)督。在“一委三會(huì)”成員中，除身為社區(qū)黨委、居委會(huì)“兩委”委員的成員外，其他人員均為當(dāng)?shù)氐钠胀ň用?，相較之下往往政治素質(zhì)、履職能力、工作水平等較弱，直接影響著“一委三會(huì)”的運(yùn)行水平。需著重加強(qiáng)對(duì)這部分成員的教育監(jiān)督，有針對(duì)性的開設(shè)與“一委三會(huì)”業(yè)務(wù)相關(guān)的學(xué)習(xí)班、培訓(xùn)班，組織到先進(jìn)示范點(diǎn)參觀學(xué)習(xí)，提升他們的業(yè)務(wù)素質(zhì)，開拓思路；加強(qiáng)對(duì)他們的監(jiān)督管理，定期組織居民評(píng)議、工作述職，上級(jí)政府也要定期不定期開展巡查和暗訪，建立完善退出機(jī)制，動(dòng)態(tài)化保持“一委三會(huì)”的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

（四）注重主體配合，強(qiáng)化“三會(huì)”協(xié)同力

“一委三會(huì)”協(xié)同作戰(zhàn)的能力直接關(guān)系到這一新模式的運(yùn)行成效，要不斷優(yōu)化“三會(huì)”之間以及與社區(qū)黨委之間協(xié)調(diào)配合、和諧共存的相關(guān)機(jī)制，確?！耙晃龝?huì)”這一民主管理“大機(jī)器”良好運(yùn)作。

（1）社區(qū)黨委協(xié)調(diào)配合。在“一委三會(huì)”架構(gòu)下，居民議事會(huì)、監(jiān)事會(huì)在社區(qū)黨委領(lǐng)導(dǎo)下履行職能，社區(qū)黨委扮演著領(lǐng)導(dǎo)核心的重要作用，直接關(guān)系著城市社區(qū)建設(shè)在實(shí)際操作過程中，能否將黨和政府的方針政策認(rèn)真貫徹到位、執(zhí)行到位、監(jiān)督到位。因此，要促使“一委三會(huì)”的良好運(yùn)行，離不開社區(qū)黨委這一領(lǐng)導(dǎo)核心的支持、協(xié)調(diào)與配合，社區(qū)黨委應(yīng)通過選派政治素質(zhì)高、工作能力強(qiáng)、大局觀念重的社區(qū)黨委委員加入“三會(huì)”中，充分發(fā)揮模范帶頭作用，帶領(lǐng)其他“三會(huì)”成員履行好職責(zé)，用好手中的民主權(quán)利。此外，在“三權(quán)分立”的社區(qū)治理局面下，社區(qū)黨委也要積極轉(zhuǎn)變觀念，回歸主業(yè)主責(zé)，當(dāng)好基層社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)核心，管好社區(qū)的黨員干部，與居委會(huì)密切配合，堅(jiān)決避免出現(xiàn)“兩張皮”、爭權(quán)現(xiàn)象發(fā)生，共同維護(hù)好社區(qū)民主管理的良好局面。

（2）“三會(huì)”之間通力合作?！叭龝?huì)”之間雖然相對(duì)獨(dú)立，分別行使職權(quán)，但必須統(tǒng)一在服務(wù)城市社區(qū)建設(shè)的大前提下，作為有機(jī)整體通力合作。議事會(huì)作為決策機(jī)構(gòu)，應(yīng)高度重視、充分聽取居民的意見與建議，對(duì)居委會(huì)提出的動(dòng)議與議案，要通過實(shí)地走訪、政策咨詢等方式切實(shí)提高議事決策的水平。居委會(huì)要堅(jiān)決執(zhí)行議事會(huì)決定的社區(qū)事務(wù)，廣泛發(fā)動(dòng)居民群眾參與，定期向議事會(huì)、居民大會(huì)述職，公開社區(qū)事務(wù)、財(cái)務(wù)等事項(xiàng)，主動(dòng)接受監(jiān)事會(huì)和廣大居民的監(jiān)督。監(jiān)事會(huì)要主動(dòng)作為，參與到社區(qū)事務(wù)的監(jiān)督管理中，全程監(jiān)督議事會(huì)的議事流程、居委會(huì)的執(zhí)行過程，不斷提高決策與執(zhí)行的科學(xué)化、民主化水平?！叭龝?huì)”也要加強(qiáng)自身建設(shè)，在社區(qū)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，主動(dòng)學(xué)習(xí)黨和政府的方針政策，不斷適應(yīng)城市社區(qū)建設(shè)的新形式新需要，按照“分工不分家”原則，加強(qiáng)協(xié)作、通力配合，努力實(shí)現(xiàn)“一委三會(huì)”的良好運(yùn)行，共同建設(shè)管理民主的新社區(qū)。

（3）完善“一委三會(huì)”后勤保障。要進(jìn)一步消除“一委三會(huì)”及其成員在履行職責(zé)過程中的后顧之憂，一方面要加大經(jīng)費(fèi)保障，上級(jí)政府要加大投入，社區(qū)要列出專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，用于“一委三會(huì)”運(yùn)行的工作經(jīng)費(fèi)及其成員的誤工費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)等，確?！耙晃龝?huì)”工作有經(jīng)費(fèi)、辦公有場所、付出有適當(dāng)回報(bào)，保障“一委三會(huì)”的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。另一方面要充分考慮居民議事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的兼職性質(zhì)，科學(xué)合理的設(shè)置“三會(huì)”的工作時(shí)間，要根據(jù)實(shí)際避開上班等時(shí)間點(diǎn)，充分調(diào)配使用午后、晚上的茶余飯后時(shí)間，保證“三會(huì)”成員參與出席率，避免“三會(huì)”運(yùn)行流于形式、囿于時(shí)間，真正在城市社區(qū)建設(shè)中發(fā)揮民主管理的功效。

綜上所述，海州區(qū)“一委三會(huì)”新模式的探索是有益的，有效地解決了城市基層社區(qū)治理中遇到的問題，對(duì)于改善和加強(qiáng)社區(qū)民主政治建設(shè)、推進(jìn)民主管理進(jìn)程具有積極意義。然而，作為一項(xiàng)新生事物，“一委三會(huì)”在制度設(shè)計(jì)、實(shí)踐推進(jìn)中仍然面臨著諸多問題亟待解決，相信在地方政府和各參與主體的努力下，“一委三會(huì)”新模式定會(huì)愈發(fā)完善，為推進(jìn)社區(qū)治理現(xiàn)代化提供寶貴經(jīng)驗(yàn)和建設(shè)樣板。

（作者許沛元系連云港市委組織部研究室主任、辦公室副主任；劉鑄賢系連云港市委組織部研究室科員）