試論我國行政復(fù)議制度的缺陷與完善

摘 要 行政復(fù)議制度是我國在實施依法治國、建設(shè)法治中國的歷史進程中形成的重要制度之一。自1999年10月《中華人民共和國行政復(fù)議法》實施至今，我國的行政復(fù)議制度在實踐中不斷完善，取得了長足進步。但是我們也應(yīng)該看到，現(xiàn)行行政復(fù)議制度也存在著諸多根本問題，嚴重制約了行政復(fù)議制度的重要作用，限制了行政復(fù)議工作的開展，也使得公民對于現(xiàn)行行政復(fù)議制度的信心日益遞減。本文擬從行政復(fù)議制度的含義及功能、我國現(xiàn)行行政復(fù)議制度中存在的缺陷、如何完善行政復(fù)議制度幾大方面進行客觀分析并提出一些建議，以期助力行政復(fù)議制度走出困境，為我國最終建立起既能體現(xiàn)本國特色、又真正符合實際、富有成效的行政復(fù)議制度貢獻力量。

關(guān)鍵詞 行政復(fù)議 行政機關(guān) 行政主體

作者簡介：楊宇錚，中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院2013級本科生。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）03-049-02

一、行政復(fù)議制度的含義及其功能

行政復(fù)議是公民、法人或其他組織通過行政救濟途徑解決行政爭議的一種有效方法，具體是指公民、法人或者其他組織認為行政主體的具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益，依法向法定的行政復(fù)議機關(guān)提出復(fù)議申請，行政復(fù)議機關(guān)依法對該具體行政行為進行合法性、適當性審查，并做出行政復(fù)議決定的行政行為。其具有以下三種基本功能：

（一）內(nèi)部監(jiān)督功能

理論上來講，行政復(fù)議機關(guān)是行政機關(guān)的一個糾錯機構(gòu)，行政復(fù)議機關(guān)受理、調(diào)查、審理行政復(fù)議案件，并根據(jù)審查情況依法做出復(fù)議決定，對下級行政機關(guān)做出的具體行政行為進行糾正或維持，實際上是上級行政機關(guān)對于下級行政機關(guān)在行使行政職權(quán)過程中進行的一種全面有效的監(jiān)督，對于保證行政活動合法、公正地進行，進一步加強“依法行政”具有重要意義。

（二）權(quán)益救濟功能

當行政相對人認為自己的合法權(quán)益遭到行政機關(guān)所做出的違法或不當行政行為侵害時，有權(quán)向行政復(fù)議機關(guān)提出申請，由行政復(fù)議機關(guān)對該具體行政行為進行審查，對確有不當?shù)男姓袨椴扇∫欢ǖ募m正措施，充分保證了行政相對人在合法權(quán)益遭到侵害時有合法有效的救濟途徑可循。此即行政復(fù)議制度的救濟功能，也是行政復(fù)議的多項功能中最主要的一項。

（三）定紛止爭功能

行政復(fù)議的前提是行政相對人和行政機關(guān)之間存在一定的分歧和糾紛，而通過行政復(fù)議的審查和處理，行政復(fù)議機關(guān)對產(chǎn)生糾紛的具體行政行為做出復(fù)議決定，對不當?shù)木唧w行政行為進行更改或者撤銷，從源頭上平息了行政相對人和行政機關(guān)之間的矛盾，從而達到定紛止爭、維護社會和諧的目的。同時，和行政訴訟相比，行政復(fù)議程序較為簡便，實行起來更為高效便捷，其審查范圍較行政訴訟來說也更為廣泛，這些特點都進一步為行政復(fù)議在定紛止爭方面的重要功能奠定了基礎(chǔ)。

二、我國現(xiàn)行行政復(fù)議制度中存在的缺陷

（一）缺乏獨立統(tǒng)一的行政復(fù)議機構(gòu)

行政機構(gòu)是指享有行政復(fù)議權(quán)的行政機關(guān)內(nèi)部設(shè)立的一種專門負責行政復(fù)議案件受理、審查和裁決工作的辦事機構(gòu)。根據(jù)現(xiàn)行《中華人民共和國行政復(fù)議法》第三條規(guī)定，行政復(fù)議機構(gòu)是各級人民政府或各行政職能部門的內(nèi)部機構(gòu)，兩者之間存在著實質(zhì)上的隸屬關(guān)系，各行政職能部門根據(jù)自己工作中的實際需要設(shè)立行政復(fù)議機構(gòu)，缺乏一套具有普遍性的統(tǒng)一體系，從根本上否定了我國行政復(fù)議制度的獨立性。

美國學(xué)者戈爾丁曾提出“任何人不得做自己案件中的法官”這一概念作為程序公正的重要標準，我國現(xiàn)行的行政復(fù)議制度中，由于行政復(fù)議機構(gòu)無法擺脫與行政部門之間的直接隸屬關(guān)系，實施行政復(fù)議的機構(gòu)不可避免地要受到其自身行政首長及上級行政機關(guān)指示的影響，實際上形成了各行政部門“自己做自己的法官”的現(xiàn)象，在實踐中，這種組織體制不利于行政復(fù)議機構(gòu)在行政復(fù)議活動中積極、主動地發(fā)揮作用，也在一定程度上導(dǎo)致了公眾對復(fù)議機構(gòu)的信任度不高。

（二）行政復(fù)議人員素質(zhì)參差不齊

行政復(fù)議工作是一項具有較強法律性和專業(yè)性的專門工作，其處理正確與否直接關(guān)系到公民的切身利益，因此對相關(guān)工作人員的專業(yè)素質(zhì)、職業(yè)道德、經(jīng)驗經(jīng)歷等多方面的素質(zhì)都有較高的要求。目前，雖然現(xiàn)行行政復(fù)議法實施條例中要求各級行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)依照有關(guān)規(guī)定配備、充實、調(diào)劑專職行政復(fù)議人員，保證行政復(fù)議機構(gòu)的辦案能力與工作任務(wù)相適應(yīng)，但在實踐中很多地區(qū)的基層行政部門由于人員編制有限，雖然成立了專門的行政復(fù)議部門，但是行政復(fù)議工作人員往往由其他部門的行政工作人員兼職，專業(yè)的行政復(fù)議工作人員普遍缺乏。這一現(xiàn)象使得我國行政復(fù)議制度的專業(yè)性大大降低，行政復(fù)議工作很難順利開展，甚至會導(dǎo)致部分地區(qū)行政復(fù)議制度形同虛設(shè)。

（三）行政復(fù)議受案范圍過于狹窄

《中華人民共和國行政復(fù)議法》第六條中用列舉的方式對行政復(fù)議的范圍進行了嚴格的限定，導(dǎo)致了行政復(fù)議案件受理范圍變窄，很難發(fā)揮出行政復(fù)議制度的作用與價值。目前，行政復(fù)議一般是針對具體行政行為，雖然《中華人民共和國行政復(fù)議法》第七條中補充性地將部分抽象的行政行為也歸到行政復(fù)議受理范圍內(nèi)，但是仍不完善，實踐中違法或不當?shù)某橄笮姓袨轭l頻發(fā)生卻沒有完善的復(fù)議機制予以糾正，嚴重影響了我國社會的安定和諧，此外，我國部分地區(qū)地方主義保護以及部門保護主義嚴重，在一定程度上影響了抽象行政行為的正確制定。

此外，我國《行政復(fù)議法》第八條中將行政處分或其他人事處理決定列為不屬于行政復(fù)議的范圍，但筆者認為，行政機關(guān)對其公務(wù)員進行的人事處理行為是行政機關(guān)進行內(nèi)部管理的一種方式，是對特定主體采取的，同樣涉及特定主體的權(quán)利義務(wù)，產(chǎn)生行政法上的效果，因此也應(yīng)屬于具體行政行為范疇，應(yīng)列入行政復(fù)議范圍。

（四）行政復(fù)議程序在立法上存在根本性缺陷

在行政復(fù)議領(lǐng)域內(nèi)，其所謂程序正義是指每一位與行政復(fù)議相關(guān)的行政相對人都有權(quán)自由表達自己的意見、有權(quán)對于行政復(fù)議的各個環(huán)節(jié)進行了解知情、同時有權(quán)自由選擇參與行政復(fù)議聽證，即實現(xiàn)行政復(fù)議領(lǐng)域內(nèi)的程序正義要首先保證其各個環(huán)節(jié)的公開透明，拒絕任何情況下的“暗箱操作”成分。

根據(jù)現(xiàn)行《中華人民共和國行政復(fù)議法》第二十二條規(guī)定，行政復(fù)議原則上采用“書面審查”的方式，必要時可聽取相對人意見。這種只重工作效率而輕視行政相對人應(yīng)有權(quán)利的立法缺陷直接導(dǎo)致行政復(fù)議幾乎完全由行政復(fù)議機關(guān)一方單獨處理，給了“暗箱操作”等不良因素滋生的土壤，往往會出現(xiàn)復(fù)議決定有失公正的情況，由此引起的諸多行政訴訟也是對司法資源的無謂消耗。

此外，行政復(fù)議程序中并未對復(fù)議過程中相關(guān)工作人員的回避問題加以規(guī)定，這也是程序上立法的一大缺陷，明顯有悖于程序公正的要求，難以保證復(fù)議的居中裁決性，導(dǎo)致復(fù)議決定有失公正，也會對政府及相關(guān)行政部門在公民中的公信力造成不良影響。

三、完善我國現(xiàn)行行政復(fù)議制度的措施

（一）積極推進行政復(fù)議機構(gòu)獨立化建設(shè)

針對我國目前行政復(fù)議機構(gòu)缺乏獨立性的問題，筆者認為，在今后的發(fā)展中我國應(yīng)盡快使行政復(fù)議機構(gòu)擺脫與行政部門的隸屬關(guān)系，不斷的提升行政復(fù)議機構(gòu)的獨立性，杜絕“自己做自己的法官”現(xiàn)象的發(fā)生，維護行政復(fù)議工作的公正性。同時，對于行政復(fù)議的功能應(yīng)有更加清晰明確的認識，不應(yīng)將其局限在“內(nèi)部監(jiān)督”這一較為狹隘的范圍內(nèi)，應(yīng)當將“權(quán)益救濟”視作其最重要的功能，真正將行政復(fù)議從思想上獨立出來，只有在保證行政復(fù)議制度的獨立健康發(fā)展的基礎(chǔ)上，才能真正發(fā)揮行政復(fù)議應(yīng)有的重要作用，最大限度地保護行政相對人的合法權(quán)益。

（二）提升行政復(fù)議人員的專業(yè)水平和法律素養(yǎng)

行政復(fù)議工作人員的素質(zhì)水平對復(fù)議工作的開展有著重要影響，只有具有較高專業(yè)素質(zhì)和法律素養(yǎng)的工作人員，才能在復(fù)議工作中真正做到具體問題具體分析，從而保證復(fù)議結(jié)果的合理性，保障行政相對人的合理訴求。

筆者認為，我國應(yīng)在保證對行政復(fù)議崗位進行公開選拔的前提下，進一步考慮將司法考試與行政復(fù)議人員的選拔相結(jié)合，促進行政復(fù)議崗位法律化，有效保證行政復(fù)議工作人員的素質(zhì)；其次應(yīng)對上崗的行政復(fù)議工作人員進行統(tǒng)一的專業(yè)培訓(xùn)，強化工作人員在處理行政爭議時的專業(yè)素質(zhì)；最后，加強群眾監(jiān)督，以此來強化復(fù)議工作人員的職業(yè)素養(yǎng)，促使其居中裁判，公開透明地處理各類行政復(fù)議案件。

（三）合理拓寬行政復(fù)議的受案范圍

針對現(xiàn)行行政復(fù)議制度中，復(fù)議案件受理條件較多，受案范圍較小的問題，筆者認為可從以下兩方面著手：

1.盡快將更多抽象行政行為通過立法的方式納入行政復(fù)議范圍內(nèi)。我國應(yīng)盡可能地將地方政府規(guī)章、部門規(guī)章等抽象行政行為盡快納入行政復(fù)議的受案范圍，以更全面地保護行政相對人的合法權(quán)益。同時，也需要根據(jù)我國實際的發(fā)展情況，靈活調(diào)整相關(guān)立法規(guī)定，以確保其與國家其他相關(guān)法律法規(guī)之間沒有沖突。

2.對行政機關(guān)內(nèi)部產(chǎn)生重要影響的行政處分、人事處理決定等內(nèi)部行政行為也應(yīng)納入行政復(fù)議的受案范圍。通過行政復(fù)議對行政處分、人事處理決定等內(nèi)部行政行為進行認定可以在一定程度上減少我國信訪部門的信訪壓力，同時也可以進一步完善行政復(fù)議制度的適用范圍。

（四）大力完善行政復(fù)議程序上的相關(guān)立法問題

1.改變傳統(tǒng)以“書面審查”為主的審理模式。我國行政復(fù)議制度應(yīng)當建立“公開聽證為主，書面審查為輔”的審理模式，允許行政相對人參與聽證并根據(jù)自由意志提出相關(guān)意見，保證其在行政復(fù)議過程中的知情權(quán)，同時，對于和行政復(fù)議有直接利害關(guān)系的第三人提出的參與聽證的申請，行政復(fù)議機構(gòu)也應(yīng)允許，并同樣保證其在復(fù)議過程中的合法權(quán)利，以期最大限度地保證復(fù)議結(jié)果的公正性。此外，為進一步根除“暗箱操作”等違法現(xiàn)象，確保行政復(fù)議工作公開透明地開展，筆者認為，我國可以效仿我國訴訟制度中關(guān)于人民陪審員的規(guī)定，在行政復(fù)議過程中設(shè)置陪審員，真正做到“將權(quán)利運行在陽光下”。

2.建立健全行政復(fù)議工作人員的回避制度。在司法審判過程中，只有審判人員保持絕對的居中地位，堅持“以事實為依據(jù)，以法律為準繩”，才能最大限度地保證其所做判決的公正性。同樣，在行政復(fù)議審理過程中，為做出合理的復(fù)議決定，復(fù)議工作人員也應(yīng)當堅持居中裁決，不可從個人角度出發(fā)偏私任何一方，因此，建立健全行政復(fù)議工作人員的回避制度勢在必行。

四、結(jié)語

綜上所述，行政復(fù)議制度是我國法治建設(shè)過程中重要的法律制度，在維護公民合法權(quán)益、構(gòu)建和諧社會等方面有著重要作用?，F(xiàn)階段，受制于國家體制、經(jīng)濟社會發(fā)展速度等多種因素，我國行政復(fù)議制度還存在著一定的缺陷，影響著行政復(fù)議工作的順利開展。對此，我國應(yīng)不斷加強行政復(fù)議機構(gòu)的獨立性，提升行政復(fù)議工作人員的綜合素質(zhì)，進一步建立健全完善的相關(guān)法律規(guī)范。行政復(fù)議制度的完善是一個長期堅持的過程，相信隨著我國社會和法治建設(shè)的不斷進步，行政復(fù)議制度會越來越趨于完善，真正發(fā)揮出其應(yīng)有的重要作用。

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