國外公共行政民營化改革的經(jīng)驗與啟示

左紹美++萬志紅++陳海燕

摘 要：本文主要根據(jù)文獻研究，闡述民營化的內(nèi)涵、發(fā)展歷史、分析民營化的主要方法與形式和世界主要的民營化改革實踐。根據(jù)我國民營化的發(fā)展進程和國外的民營化經(jīng)驗，在我國的情境下探究出對我國民營化改革有一般指導(dǎo)意義的經(jīng)驗總結(jié)。

關(guān)鍵詞：民營化；民營化改革；公共行政

一、民營化的概念

美國民營化理論之父薩瓦斯認為“民營化是指更多依靠民間機構(gòu)，更少依賴政府來滿足公眾的需求。在產(chǎn)品、服務(wù)的生產(chǎn)和財產(chǎn)擁有方面減少政府的作用，增加社會其他機構(gòu)作用的行動?！薄懊駹I化是一個動態(tài)概念，其最簡單的含義是把政府扮演生產(chǎn)者角色的安排轉(zhuǎn)化為私人生產(chǎn)者唱主角的安排?！泵駹I化構(gòu)想淵源于米爾頓.弗里德曼教授的“教育劵”理念。管理學(xué)大師彼得.德魯克在《不連續(xù)的時代》一書中認為“政府的職能在于立法、規(guī)范，并且提供經(jīng)費，執(zhí)行則交由其他人負責(zé)”，即“回復(fù)私有化”。這促使民營化理念進一步發(fā)展和完善。薩瓦斯的著作《民營化與公私伙伴關(guān)系》構(gòu)建了民營化，使民營化更加清晰和完整。民營化理念的理論基礎(chǔ)也由此奠定。

二、民營化的形式

在民營化的不斷實踐中形成了民營化的三種主要形式，分別是委托授權(quán)、政府撤資和政府淡出。委托授權(quán)是民營化的一般方式，指國家負擔(dān)全部責(zé)任，而把生產(chǎn)活動委托民營企業(yè)。委托授權(quán)的一般實現(xiàn)方式是合同承包、特許、補貼、法律授權(quán)等。政府撤資是指政府放棄一個企業(yè)、某一職能或某一資產(chǎn)。實現(xiàn)方式有出售、無償贈與和清算等。政府淡，即民營部門慢慢取代政府部門。政府淡出的實現(xiàn)方式是民間補缺、政府撤資和放松管制等。在具體實施民營化中一般采取多種形式來實現(xiàn)民營化?；A(chǔ)設(shè)施基本都是作為可收費物品，所以基礎(chǔ)設(shè)施的提供可以實行民營化的提供方式。

表2-1 公私合作類型連續(xù)體

三、民營化的實踐

20世紀七八十年代，英國撒切爾夫人和美國前總統(tǒng)里根在執(zhí)政時期開始推動民營化運動。此后民營化運動在多個國家開展，這些國家的政治、經(jīng)濟和社會由此發(fā)生了巨大的發(fā)展。掀起民營化改革的主要原因有：1.政府方面，出現(xiàn)了政府規(guī)模不斷膨脹，財政赤字居高不下，政府效率降低，政府公信力下降等問題。政府在提供公共服務(wù)方面越來越力不從心，需要政府對種種問題做出反思和解決辦法。2.市場方面，西方各國經(jīng)過漫長的市場經(jīng)濟培育和發(fā)展，市場機制發(fā)展成熟，相關(guān)法律法規(guī)完善，市場中的市場主體有能力提供公共服務(wù)產(chǎn)品。3.公共產(chǎn)品性質(zhì)方面，根據(jù)政府所提供的公共產(chǎn)品的特性，決定了有市場提供的可能和必要。薩瓦斯就公共產(chǎn)品的排他和消費兩個特征來區(qū)分和界定政府和社會非政府機構(gòu)在這些公共產(chǎn)品的提供中的角色。根據(jù)所具備的兩個特征的程度對物品進行分類，被分成四類理想的物品：

私人物品和可收費物品能夠由市場提供，但集體行動也是必要的，用以保證集體物品的供給。集體行動的主體可以是非政府組織，不是政府的專利。服務(wù)和物品的屬性決定了民營化的可能。

4.理論方面：新自由主義興起，民營化理論成熟。進入70年代以后，從石油危機開始，資本主義帝國出現(xiàn)了“滯脹”。在“滯脹”面前，凱恩斯主義經(jīng)濟理論喪失了解釋力。此時，繼承了古典自由主義經(jīng)濟理論的自由經(jīng)濟思想的新自由主義蓬勃興起。古典自由主義主張自由化、私有化、市場化。

英國：1984年英國政府將電信公司近一半的股票出售給私人。面對更大的自由化和競爭，英國民營化已經(jīng)展示出了它的動力，它一旦被釋放將不會再回到盒子里，競爭和市場的精靈根本無法阻止其逃走。英國的民營化形式包括：出售國有資產(chǎn)，從而轉(zhuǎn)移資產(chǎn)；放松政府管制，破除政府壟斷；在不涉及所有權(quán)轉(zhuǎn)移的情況下，通過特許經(jīng)營和合同承包讓私人部門提供可民營化的公共產(chǎn)品。英國民營化擁有完善的法律規(guī)范，并且設(shè)立各行業(yè)的規(guī)制機構(gòu)和建立完善的社會監(jiān)督機制。英國的民營化實踐，創(chuàng)造了歷史上的“撒切爾夫人的生產(chǎn)率奇跡”。

美國：1987年，里根政府實行民營化戰(zhàn)略，將聯(lián)合鐵路公司、海軍航空兵設(shè)備中心、建筑貸款保險公司等國有公司的股份向民間出售。美國公共行政民營化的范圍十分廣泛，不僅包括公共事業(yè)，還包括監(jiān)獄管理、戒賭、消防甚至軍隊服務(wù)方面，美國至少有200種服務(wù)是以民營化的方式提供的。美國公共行政民營化的方式有：委托授權(quán)、政府撤資、政府淡出，美國民營化的特點是憲政基礎(chǔ)深厚，立法完備；建立了兩級規(guī)制機構(gòu)，規(guī)制程序嚴格、透明。

墨西哥：截至1992年，墨西哥政府對316家國有企業(yè)實行了民營化。其中218家非金融企業(yè)的數(shù)據(jù)足以對企業(yè)民營化后的績效和民營化前4年的平均績效進行對比：盈利能力提高了40%，單位成本下降18%，產(chǎn)出增長54%。各個國家都不同程度達到了民營化的目標，提高了政府績效。

中國：我國的民營化實踐起于1978年的經(jīng)濟體制改革。國家通過入股、承包等形式對國企進行改革，取得了一定成效，民營化范圍逐步擴大到公共事業(yè)當(dāng)中。但由于我國市場經(jīng)濟發(fā)展不充分、政府職能界定不清晰、相關(guān)立法還未完善、對民營化缺少經(jīng)驗等民營化實施的政策環(huán)境還不充分，也不同程度出現(xiàn)了逆民營化的現(xiàn)象和民營化失敗的事件。

四、啟示

總結(jié)國外的民營化經(jīng)驗，外國有不同于我國的市場條件和制度環(huán)境，我國的民營化改革應(yīng)該借鑒外國民營化成功和失敗的經(jīng)驗的同時也應(yīng)該注重自身的條件和情況，結(jié)合我國的實際情況制定相應(yīng)的民營化政策。

首先要不斷完善市場經(jīng)濟體制，民營化成功的關(guān)鍵是競爭，只有充分發(fā)揮市場的作用，完善市場機制，民營化改革才有成功的可能和基礎(chǔ)。所謂民營化也就是在公共產(chǎn)品的提供中引入競爭機制，發(fā)揮非政府組織和第三部門在公共產(chǎn)品提供中的作用。這必須需要一個充分的市場經(jīng)濟環(huán)境來保障民營化的成功實施。

其次要建立健全民營化的相關(guān)法律法規(guī)，明確各方權(quán)限和責(zé)任，減少民營化中職能范圍不清，尋租等現(xiàn)象的發(fā)生。民營化在具體的操作中往往會因為沒有相關(guān)的法律法規(guī)，導(dǎo)致民營化的過程不透明、不合理、不規(guī)范，也稱為滋生腐敗的溫床，官員們出于經(jīng)濟利益的考慮，可能會做出不利于民營化的行為。建立健全相關(guān)法律，讓民營化有法可依。

再次要完善監(jiān)督體制，包括對政府和民營事業(yè)的監(jiān)督，不讓民營化公共事業(yè)又在民營企業(yè)中重新壟斷。完善監(jiān)督體制的前提是要清晰界定政府和民營企業(yè)的職責(zé)權(quán)限，明確各方的權(quán)責(zé)。加強對政府選擇民營企業(yè)的監(jiān)督，減少尋租的可能，加強對民營企業(yè)的監(jiān)督，保證公共服務(wù)的質(zhì)量和提供公共物品的合理性，不讓民營化公共事業(yè)又在民營企業(yè)中壟斷。

國外的民營化在不斷實踐中取得了一定的成績，我國的民營化要借鑒國外民營化的一些成功經(jīng)驗，但也需要根據(jù)我國的實際情況，結(jié)合我國的民營化環(huán)境，循序漸進，有步驟有計劃的推行。（作者單位：云南大學(xué)公共管理學(xué)院）

注解：

① [美]薩瓦斯：《民營化與公私伙伴關(guān)系》，周志忍等人譯，中國人民大學(xué)出版社2002年版，第254頁。

② 薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》周志忍等人譯，中國人民大學(xué)出版社2002年版，第63頁

③ 敖雙紅：公共行政民營化模式比較，求索，2008/2

④ 謝張真：安徽大學(xué)碩士學(xué)位論文《我國政府職能轉(zhuǎn)變下的公共行政民營化研究》2014年4月，第14頁。

參考文獻：

[1] [美]E.S.薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》，周志忍等譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2002年版。

[2] 張國慶：《公共行政學(xué)》，北京大學(xué)出版社，第三版。等