玉米收儲(chǔ)制度改革的背景及原因

習(xí)銀生

3月28日，在國(guó)家發(fā)展改革委等部門(mén)聯(lián)合召開(kāi)的新聞通氣會(huì)上，國(guó)家發(fā)展改革委經(jīng)貿(mào)司副司長(zhǎng)劉曉楠表示，2016年，東北三省一區(qū)將玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策調(diào)整為“市場(chǎng)化收購(gòu)”和“補(bǔ)貼”的新機(jī)制。至此，市場(chǎng)關(guān)注良久的臨儲(chǔ)政策調(diào)整方向總算落定。

政策公布后，各類(lèi)市場(chǎng)主體表現(xiàn)不一：有為國(guó)家政策拍手稱(chēng)贊的，有為改革愁眉苦臉的。之所以表現(xiàn)不一，原因之一是對(duì)政策的理解和認(rèn)識(shí)有所欠缺。為什么要改？怎么改？改革后該怎么辦？有何應(yīng)對(duì)之策？本刊“五問(wèn)玉米收儲(chǔ)制度改革”系列報(bào)道將為您呈現(xiàn)五方面（專(zhuān)家、基層政府、生產(chǎn)者、加工企業(yè)、經(jīng)銷(xiāo)商）的看法，看他們?nèi)绾握J(rèn)識(shí)和獻(xiàn)言改革。

近日，國(guó)家發(fā)改委等部門(mén)決定取消玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策，實(shí)行市場(chǎng)化收購(gòu)和價(jià)補(bǔ)分離的新機(jī)制，從而拉開(kāi)了玉米收儲(chǔ)制度改革的序幕。這次玉米收儲(chǔ)政策的調(diào)整，是繼實(shí)行大豆和棉花目標(biāo)價(jià)格試點(diǎn)后，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品政策領(lǐng)域的又一重大改革，它的出臺(tái)有著深刻的現(xiàn)實(shí)背景和深層次原因，是加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革，推進(jìn)我國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀需要。

玉米收儲(chǔ)制度改革的背景

從宏觀經(jīng)濟(jì)背景來(lái)看，當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，正從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向中高速增長(zhǎng)，農(nóng)業(yè)發(fā)展所處的宏觀環(huán)境發(fā)生了顯著變化，如何在經(jīng)濟(jì)增速放緩背景下繼續(xù)強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，是我國(guó)農(nóng)業(yè)面臨的重要課題。從農(nóng)業(yè)自身發(fā)展面臨的條件來(lái)看，一方面，農(nóng)業(yè)發(fā)展取得了顯著成就，物質(zhì)技術(shù)裝備基礎(chǔ)更加雄厚。農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力顯著提升，糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)“十二連增”，棉油糖、肉蛋奶、果菜茶、水產(chǎn)品等重要農(nóng)產(chǎn)品豐產(chǎn)豐收，供應(yīng)充足；農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)步伐顯著加快，農(nóng)業(yè)機(jī)械化快速推進(jìn)，農(nóng)業(yè)科技支撐能力明顯提高，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)打開(kāi)新局面；農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革穩(wěn)步推進(jìn)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)范圍逐步擴(kuò)大，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系加快構(gòu)建，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度逐步完善，棉花、大豆目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)順利開(kāi)展。另一方面，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)加快轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期，農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)和困難也日益凸顯。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施仍然薄弱、經(jīng)營(yíng)規(guī)模小、科技支撐不足問(wèn)題突出，農(nóng)業(yè)發(fā)展方式迫切需要加快轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)依然是“四化同步”的短板，對(duì)進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)提出了迫切要求；國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本快速攀升，大宗農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格普遍高于國(guó)際市場(chǎng)，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量、庫(kù)存量和進(jìn)口量“三量齊增”，天花板和地板的“雙重?cái)D壓”對(duì)創(chuàng)新農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策、提升農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力提出了迫切要求；農(nóng)業(yè)資源短缺、開(kāi)發(fā)過(guò)度、污染加重，資源環(huán)境約束加劇對(duì)保障農(nóng)產(chǎn)品有效供給和質(zhì)量安全、提升農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力提出了迫切要求。今年中央1號(hào)文件提出要推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，正是為解決上述問(wèn)題，從根本上提高我國(guó)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化而做出的統(tǒng)一部署。玉米收儲(chǔ)制度改革正是在這樣的背景下啟動(dòng)的。

玉米收儲(chǔ)制度改革的原因

啟動(dòng)玉米收儲(chǔ)制度改革，不僅與當(dāng)前農(nóng)業(yè)所處的內(nèi)外部環(huán)境密切相關(guān)，更直接的原因是現(xiàn)行玉米市場(chǎng)形勢(shì)和收儲(chǔ)政策面臨的問(wèn)題和矛盾集中爆發(fā)，到了難以為繼、非改不可的地步。2007年，我國(guó)開(kāi)始在東北和內(nèi)蒙古實(shí)行玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策，這一政策對(duì)于保護(hù)農(nóng)民玉米生產(chǎn)積極性，促進(jìn)農(nóng)民增收，平抑市場(chǎng)波動(dòng)發(fā)揮了巨大作用，但只升不降的臨儲(chǔ)收購(gòu)價(jià)格、壟斷性的收購(gòu)以及敞開(kāi)收購(gòu)、順價(jià)銷(xiāo)售的原則也確實(shí)造成了市場(chǎng)扭曲，干擾了市場(chǎng)機(jī)制的正常發(fā)揮，并由此對(duì)玉米市場(chǎng)帶來(lái)了一系列負(fù)面影響和沖擊，不利于玉米產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

一是玉米供求關(guān)系失衡。2008年以來(lái)，我國(guó)玉米生產(chǎn)持續(xù)超常規(guī)增長(zhǎng)，面積增長(zhǎng)了29.3%，產(chǎn)量增長(zhǎng)了47.5%，對(duì)我國(guó)糧食面積和產(chǎn)量增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率分別達(dá)到112.2%和60.3%，無(wú)論是面積還是產(chǎn)量，玉米均已成為我國(guó)最大的糧食作物，2015年我國(guó)玉米產(chǎn)量達(dá)到創(chuàng)歷史紀(jì)錄的2.25億噸。與此同時(shí)，受經(jīng)濟(jì)增速下滑、生豬周期性波動(dòng)等因素影響，玉米消費(fèi)卻持續(xù)低迷，甚至連續(xù)幾年出現(xiàn)下降，2015年國(guó)內(nèi)玉米消費(fèi)量?jī)H為約1.75億噸，比2012年減少了1500萬(wàn)噸以上。生產(chǎn)超常規(guī)增長(zhǎng)與消費(fèi)持續(xù)低迷疊加作用，使國(guó)內(nèi)供求關(guān)系由產(chǎn)不足需迅速轉(zhuǎn)為產(chǎn)大于需，階段性供大于求格局不斷加劇，2015年產(chǎn)大于需量達(dá)到約5000萬(wàn)噸。

二是玉米庫(kù)存積壓嚴(yán)重。由于持續(xù)產(chǎn)大于需，為了解決農(nóng)民“賣(mài)糧難”問(wèn)題，近年來(lái)國(guó)家連續(xù)4年啟動(dòng)了大規(guī)模玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策，2012-2014年度，臨儲(chǔ)玉米收購(gòu)量分別達(dá)到3083萬(wàn)噸、6919萬(wàn)噸、8329萬(wàn)噸，2015年度截止到2016年3月25日，臨儲(chǔ)收購(gòu)量突破1億噸，達(dá)到創(chuàng)紀(jì)錄的10353萬(wàn)噸。而由于拍賣(mài)底價(jià)偏高，成交率低，同期臨儲(chǔ)玉米拍賣(mài)只有近3000萬(wàn)噸，4年來(lái)臨儲(chǔ)庫(kù)存結(jié)余已高達(dá)2.5億噸，超過(guò)我國(guó)一年的玉米產(chǎn)量，各地庫(kù)容爆滿，形成了“收不進(jìn)、調(diào)不動(dòng)、銷(xiāo)不出、儲(chǔ)不下”的尷尬局面。

三是財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重。實(shí)行玉米臨儲(chǔ)政策，國(guó)家財(cái)政需承擔(dān)收購(gòu)費(fèi)、保管費(fèi)、資金利息費(fèi)、做囤費(fèi)等支出。數(shù)據(jù)顯示，每噸玉米每年庫(kù)存成本在252元，據(jù)此計(jì)算，目前2.5億噸玉米需要付出的庫(kù)存成本費(fèi)用高達(dá)約630億元。

四是玉米及其替代品進(jìn)口壓力加大。在臨時(shí)收儲(chǔ)政策的支撐下，國(guó)內(nèi)玉米價(jià)格近年來(lái)一直處于高位，并在供大于求的情況下一度創(chuàng)出歷史新高，而同期國(guó)際玉米價(jià)格卻大幅下滑，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)外玉米價(jià)格出現(xiàn)倒掛，國(guó)內(nèi)玉米價(jià)格已連續(xù)近3年低于國(guó)外玉米到港稅后價(jià)，且價(jià)差不斷擴(kuò)大，價(jià)格倒掛常態(tài)化趨勢(shì)明顯。2015年國(guó)內(nèi)外玉米到港稅后價(jià)平均價(jià)差778元/噸，同比擴(kuò)大153元/噸，甚至測(cè)算到進(jìn)口配額外65%關(guān)稅的美國(guó)玉米運(yùn)抵我國(guó)南方港口的到岸稅后成本也曾一度低于國(guó)內(nèi)玉米到港價(jià)。價(jià)格倒掛使我國(guó)玉米進(jìn)口格局發(fā)生了根本改變，由原來(lái)的需求驅(qū)動(dòng)型進(jìn)口轉(zhuǎn)變?yōu)閮r(jià)差驅(qū)動(dòng)型進(jìn)口，2010年以來(lái)，玉米已連續(xù)6年出現(xiàn)凈進(jìn)口，2015年進(jìn)口量472.8萬(wàn)噸，同比增82.0%。不僅如此，由于我國(guó)對(duì)玉米實(shí)行進(jìn)口配額管理制度，而高粱、大麥、DDGS、木薯干等消費(fèi)替代品的進(jìn)口沒(méi)有配額管理限制，在巨大的國(guó)內(nèi)外價(jià)差面前，2014年以來(lái)，企業(yè)為了應(yīng)對(duì)成本上升壓力，開(kāi)始大量進(jìn)口國(guó)外廉價(jià)高粱、大麥等替代玉米作為原料。2014年，我國(guó)高粱、大麥、DDGS、木薯干進(jìn)口量同比分別增長(zhǎng)435.8%、131.8%、35.3%、18.4%。2015年進(jìn)口量分別達(dá)到1073.0萬(wàn)噸、1073.1萬(wàn)噸、682.1萬(wàn)噸、925.3萬(wàn)噸，同比分別增長(zhǎng)85.8%、98.3%、26.0%、8.0%，替代品進(jìn)口總量達(dá)3754萬(wàn)噸，僅進(jìn)口的高粱、大麥就可替代飼用玉米消費(fèi)約2000萬(wàn)噸。玉米及其替代品大量進(jìn)口，直接擠占了國(guó)內(nèi)玉米市場(chǎng)份額，使得國(guó)內(nèi)玉米供大于求的格局進(jìn)一步加劇，對(duì)國(guó)內(nèi)玉米市場(chǎng)帶來(lái)了明顯沖擊。

五是下游產(chǎn)業(yè)受到較大沖擊。玉米臨儲(chǔ)收購(gòu)政策側(cè)重于保護(hù)生產(chǎn)，沒(méi)有充分考慮玉米全產(chǎn)業(yè)鏈的持續(xù)健康發(fā)展。不斷上升的臨儲(chǔ)收購(gòu)價(jià)格及壟斷性收購(gòu)，造成了國(guó)內(nèi)玉米價(jià)格虛高，對(duì)下游市場(chǎng)主體產(chǎn)生了明顯的擠出效應(yīng)。玉米深加工企業(yè)原料價(jià)格高，成本壓力加大，普遍經(jīng)營(yíng)困難，限產(chǎn)、停產(chǎn)企業(yè)數(shù)量明顯增加，許多企業(yè)提前檢修，玉米淀粉和酒精加工企業(yè)開(kāi)工率低，出現(xiàn)產(chǎn)品價(jià)格、玉米加工量、銷(xiāo)售收入和利潤(rùn)大幅下降的狀況，甚至呈現(xiàn)全行業(yè)虧損局面。飼料加工企業(yè)受原料成本高和下游養(yǎng)殖業(yè)低迷的雙重?cái)D壓明顯，產(chǎn)量也出現(xiàn)下滑。經(jīng)銷(xiāo)企業(yè)市場(chǎng)業(yè)務(wù)也大幅減少，許多貿(mào)易商基本沒(méi)有市場(chǎng)業(yè)務(wù)，僅靠參與臨時(shí)收儲(chǔ)玉米賺取國(guó)家補(bǔ)貼維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

六是資源環(huán)境壓力加大。近年來(lái)我國(guó)玉米面積快速增加，主要是“鐮刀彎”地區(qū)等原來(lái)一些非玉米生產(chǎn)優(yōu)勢(shì)區(qū)面積增加較多，這些地區(qū)多為東北冷涼區(qū)、農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)、風(fēng)沙干旱區(qū)、石漠化區(qū)或山區(qū)，這些地區(qū)生態(tài)環(huán)境相對(duì)脆弱，原有種植結(jié)構(gòu)多為大豆、雜糧雜豆、飼草等，改種玉米后，不僅消耗了更多的水資源、農(nóng)藥、化肥、農(nóng)膜等，而且形成了玉米“一糧獨(dú)大”的局面，種植結(jié)構(gòu)趨于單一，不利于生態(tài)多樣性和水土保持，還改變了原來(lái)合理的輪作方式，不利于地力養(yǎng)護(hù)。

取消玉米臨時(shí)收儲(chǔ)，啟動(dòng)玉米收儲(chǔ)制度改革，不僅有利于充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，有效解決市場(chǎng)扭曲矛盾，而且有利于縮小國(guó)內(nèi)外價(jià)差，抵御玉米及其替代品進(jìn)口帶來(lái)的沖擊；有利于消化玉米庫(kù)存，減輕國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)；有利于改變作物比價(jià)關(guān)系，推進(jìn)玉米生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整；有利于刺激玉米消費(fèi)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈上下游協(xié)調(diào)健康發(fā)展；有利于引導(dǎo)玉米生產(chǎn)成本特別是土地成本降低，提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力；有利于理順農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，為進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格改革完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度提供寶貴的經(jīng)驗(yàn)積累。