民辦營利性高校管理的國際比較與啟示

代青霞

（廣州工商學(xué)院，廣東 廣州 510260）

民辦營利性高校管理的國際比較與啟示

代青霞

（廣州工商學(xué)院，廣東 廣州 510260）

民辦高等教育發(fā)展迅速，已經(jīng)成為我國高等教育的生力軍，但是仍然存在一些產(chǎn)權(quán)模糊、收益分配不規(guī)范、政府監(jiān)管不到位等問題。本文在區(qū)分盈利性高校和非盈利性高校的基礎(chǔ)上，通過對美、日政府對營利性高校管理的對比研究，正確定義我國民辦營利性高校，并采取相應(yīng)的管理措施，有利于我國民辦營利性高校的健康發(fā)展。

民辦教育；營利性高校；非盈利性高校

自改革開放以來，我國的民辦教育得到了較快的發(fā)展。截至2015年5月，我國有正規(guī)民辦高校722所，在校生人數(shù)早已突破500萬，占高等教育在校生的20%以上，已成為我國高等教育的一個(gè)重要組成部分。但在民辦高等教育迅速發(fā)展的同時(shí)，由于投資的多元化，出現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)模糊、收益分配不規(guī)范、政府監(jiān)管不到位等問題，這與世界其他一些國家面臨的情況是相似的。世界銀行組織在2000年的報(bào)告中提出了要區(qū)分教育機(jī)構(gòu)的營利性與非營利性，認(rèn)為這比公立學(xué)校與私立學(xué)校的區(qū)分意義更大。我國《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》中也明確提出，“要積極探索營利性和非營利性民辦學(xué)校分類管理”。借鑒國外的一些經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國的特點(diǎn)，實(shí)施分類管理，將會(huì)使我國的民辦高校在規(guī)范管理的基礎(chǔ)上獲得可持續(xù)性的發(fā)展。

一、營利和非營利民辦高校的分類以及在我國的實(shí)踐意義

營利和非營利民辦高校的分類，一般應(yīng)從資金來源方面進(jìn)行劃分，也就是捐資辦學(xué)和投資辦學(xué)。非營利性民辦高校，是指公民個(gè)人、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體及其他社會(huì)組織，通過捐資興辦的教育機(jī)構(gòu)，舉辦者不享有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)和收益權(quán)，不以營利為目的，不要求取得合理回報(bào)。營利性民辦高校，是通過投資興辦的教育機(jī)構(gòu)，投資者享有所有權(quán)和收益權(quán)，是以回報(bào)為目的的營利性活動(dòng)，利潤在投資者之間進(jìn)行分配。

在我國民辦高校蓬勃發(fā)展過程中，資金來源也日益多元化，但較多是投資性質(zhì)的，要求取得一定的回報(bào)，與以往將民辦高校統(tǒng)一界定為非營利公益機(jī)構(gòu)的情況有很大的不同。因此，明確營利與非營利的性質(zhì)，對規(guī)范和促進(jìn)民辦高校的發(fā)展具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

1.有利于國家對民辦高校的分類管理。我國的民辦高校大部分是投資興辦的，投資者或多或少地從辦學(xué)中獲得回報(bào)，這是普遍存在的事實(shí)。我國的《教育法》規(guī)定，任何組織和個(gè)人不得以營利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)?！睹褶k教育促進(jìn)法》中，將民辦高校定義為公益性事業(yè)，按照《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》界定為“民辦非法人企業(yè)”，是“從事非營利社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)組織”，但在該法中，卻又同時(shí)賦予了民辦高校取得合理回報(bào)的選擇權(quán)，區(qū)分了捐資舉辦、出資人不要求取得合理回報(bào)和出資人要求取得合理回報(bào)的情況，這在法律上是相互矛盾的，在實(shí)際管理中也是混亂的。如果是非營利性的，就屬于公益性，享受免稅和其他優(yōu)惠的權(quán)利；如果是營利性的，就應(yīng)該按照企業(yè)法進(jìn)行登記管理，照章納稅。營利性與非營利性的混淆，使得許多民辦高校打著“不營利”或“少營利”的幌子，行“多營利”或“營暴利”之實(shí)；眾多的“獨(dú)立學(xué)院”，利用民辦的身份，把政府的無償性投資變成了利益集團(tuán)謀取自身利益的工具，且能合理地逃避政府的審計(jì)和監(jiān)管。所以，對民辦高校營利性質(zhì)的分類，對強(qiáng)化教育行業(yè)的規(guī)范管理是十分必要的。

2.有利于促進(jìn)民辦教育的發(fā)展。民辦高校始終面臨著資金短缺的問題。由于將民辦高校界定為公益性質(zhì)，登記為“民辦非企業(yè)法人”，就無法通過企業(yè)化的運(yùn)作來籌集資金，不允許設(shè)置抵押，不能公開發(fā)行股票和債券，在沒有大量捐贈(zèng)和政府資助的情況下，使得資金問題始終成為發(fā)展的瓶頸。對于民間的投資者，獲得利潤是其主要?jiǎng)恿υ矗姓J(rèn)民辦高校的營利性，可以使較多的民間資本投入到教育行業(yè)中，促進(jìn)民辦高校的較快發(fā)展。明確產(chǎn)權(quán)歸屬，也可以促進(jìn)民辦高校投資的多元化，無論是政府投資、社會(huì)團(tuán)體投資，還是個(gè)人投資，都十分清晰，并能得到相應(yīng)的回報(bào)，從而激發(fā)辦教育的積極性。

3.有利于促進(jìn)教育公平和社會(huì)公平。目前，我國民辦教育辦學(xué)主體十分復(fù)雜，有社會(huì)團(tuán)體、國家資助、個(gè)人捐資、企業(yè)投資以及個(gè)人投資等，還有數(shù)量眾多的“獨(dú)立學(xué)院”。有的辦學(xué)主體資金投入不多卻利用高額學(xué)費(fèi)獲取了大量的資金；有的名義是民辦高校，卻獲得了國家的地方財(cái)政的無償資助；有的以公益事業(yè)的旗號(hào)享受國家優(yōu)惠政策，在學(xué)校用地和房地產(chǎn)稅上獲得了不少的利益。這使得同樣是民辦高校，卻不在同一起跑線上，造成民辦高校辦學(xué)的不平等、獲取財(cái)富機(jī)會(huì)的不平等，以及社會(huì)分配的不平等。

4.有利于規(guī)范公辦高校的辦學(xué)行為。公辦高校是國家全額撥款興辦的，但在辦學(xué)過程中仍有一些不規(guī)范的行為。如學(xué)校擴(kuò)招中的高收費(fèi)行為；借助某些新增項(xiàng)目或合作項(xiàng)目收費(fèi)營利；在享受稅收和優(yōu)惠政策后，利用校內(nèi)設(shè)施和條件從事高收費(fèi)性質(zhì)的業(yè)務(wù)活動(dòng)等，這些應(yīng)按照非公益性營利性的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行管理。公辦高校也可以通過股份的形式，吸引更多的社會(huì)資金參與辦學(xué)，使投資者得到相應(yīng)的利潤回報(bào)，也使學(xué)校較快適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)需要，發(fā)展新興專業(yè)。在內(nèi)部管理上，公辦高校也應(yīng)該借鑒民辦高校的營利式精細(xì)管理辦法，克服辦學(xué)資金浪費(fèi)問題，使國家的教育投資產(chǎn)生最大的效益。

二、美、日政府對營利性高校的管理

（一）美國政府對民辦營利性高校的管理

1.確定營利性高校的企業(yè)性質(zhì)，自主經(jīng)營，照章納稅。美國的民辦高校有著悠久的發(fā)展歷史。自20世紀(jì)90年代以后，由商業(yè)性公司設(shè)立的營利性高校發(fā)展迅速，2011—2012學(xué)年，已占美國高校教育市場份額的13.3%。政府對民辦營利性高校，是按照公司企業(yè)進(jìn)行界定的，在工商部門注冊，與企業(yè)的權(quán)力義務(wù)是一致的，在征地、收費(fèi)、納稅等方面不享有各級(jí)政府的優(yōu)惠政策，照章納稅，一般在稅前要準(zhǔn)備出年度盈余的40%用作繳稅，有“公司所得稅”“銷售稅”“財(cái)產(chǎn)稅”等。對資金的來源沒有限制性的規(guī)定，可以通過多種方式籌資，包括發(fā)行股票等。其收益分配可以比照企業(yè)進(jìn)行處置，對舉辦人及參與者的分紅也沒有限定。也就是承認(rèn)其企業(yè)性質(zhì)，完全按照市場機(jī)制來運(yùn)行，使教育資源達(dá)到效益的最大化。

2.政府兩級(jí)管理體制，以州政府為主。美國對高等教育管理體制實(shí)行高度的分權(quán)制。州政府具有高等教育的立法權(quán)，制定各種規(guī)范性和指導(dǎo)性的政策；聯(lián)邦政府對高等教育無立法權(quán)和管理權(quán)，只能通過制定戰(zhàn)略目標(biāo)、間接的經(jīng)費(fèi)資助及對民間高等教育質(zhì)量鑒定機(jī)構(gòu)的認(rèn)可等來影響高等教育的發(fā)展。

3.通過發(fā)放學(xué)生的助學(xué)貸款，間接提供財(cái)政資助。營利性高校的收入主要來源于學(xué)費(fèi)，占90%以上。聯(lián)邦政府對學(xué)生采取獎(jiǎng)學(xué)金、助學(xué)金、貸學(xué)金等方式進(jìn)行資助。如1973年設(shè)立的“基本教育機(jī)會(huì)助學(xué)金”，面向所有家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生，保證了營利性高校的學(xué)生生源，成為營利性高?？焖侔l(fā)展的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。各州對營利性高校的資助有所不同，但都有一定程度的資助。如紐約州就有“學(xué)費(fèi)資助計(jì)劃”“非全日制學(xué)生資助項(xiàng)目”等。

4.聯(lián)邦政府通過實(shí)施對民間高校鑒定機(jī)構(gòu)的認(rèn)證，間接實(shí)施對營利性高校的質(zhì)量管理。對私立大學(xué)的教育質(zhì)量認(rèn)證，是通過獨(dú)立于政府、大學(xué)之外的民間鑒定機(jī)構(gòu)來進(jìn)行的。鑒定機(jī)構(gòu)有多家，高校也有多種選擇，信譽(yù)度高的鑒定機(jī)構(gòu)可以得到政府認(rèn)可，其所鑒定高校的學(xué)生助學(xué)貸款也會(huì)順利提供。營利性高校要想得到順利發(fā)展，都非常重視鑒定機(jī)構(gòu)的評估，注重提高教學(xué)質(zhì)量。

5.審批學(xué)位授予權(quán)。學(xué)生是否取得學(xué)位對就業(yè)和收入影響較大，對此營利性高校十分重視。美國的學(xué)位授予批準(zhǔn)權(quán)在州政府，各個(gè)州要求的條件有所不同，但基本條件是相差不多的，如經(jīng)費(fèi)、藏書、設(shè)備、師資等。美國2005年有4500余所營利性高校，大約有近800所院?？梢允谟鑼W(xué)位，而1990年時(shí)僅為316所。

6.設(shè)有專門的管理營利性高校的行政部門。如亞利桑那州由“中學(xué)后私立教育理事會(huì)”負(fù)責(zé)，加利福尼亞州由“私立中學(xué)后教育和職業(yè)教育局”負(fù)責(zé)等。這些行政機(jī)構(gòu)提供服務(wù)和幫助，不干涉日常辦學(xué)行為，允許營利性高校自定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，市場調(diào)節(jié)，優(yōu)勝劣汰。有的州政府還通過發(fā)放許可證的辦法對營利性高校進(jìn)行管理。

（二）日本政府對營利性高校的管理

日本是世界上民辦高校規(guī)模最為龐大的國家之一。2008年，日本民辦高校共978所，占全部大學(xué)1246所的78.5%，在校生224.5萬人，占全部高校學(xué)生數(shù)的73.2%。除傳統(tǒng)的私立高校具有一定的營利性活動(dòng)外，先后成立了8所由公司設(shè)立的營利性大學(xué)。日本政府對營利性高校管理有如下一些特征：

1.營利性大學(xué)的產(chǎn)生與實(shí)施“結(jié)構(gòu)改革特區(qū)”政策密切相關(guān)?！敖Y(jié)構(gòu)改革特區(qū)”與我國的經(jīng)濟(jì)特區(qū)的思路相似，所不同的不是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而是農(nóng)業(yè)、醫(yī)療和教育領(lǐng)域，特區(qū)也不是由中央政府指定，而是采取地方政府申請、中央審批的制度形式。此項(xiàng)改革萌芽于20世紀(jì)90年代初，開始于21世紀(jì)，是小泉純一郎首相提出“規(guī)制緩和”的政治改革措施之一，即在一定區(qū)域內(nèi)，靈活采取一些現(xiàn)行法律所不允許的一些具體做法。在高等教育改革方面，一改之前日本政府嚴(yán)格禁止?fàn)I利性商業(yè)公司設(shè)立學(xué)校的規(guī)定，允許營利性公司設(shè)立大學(xué)；放寬對設(shè)立大學(xué)的校園面積及體育活動(dòng)設(shè)施的限制。此項(xiàng)改革對促進(jìn)民辦營利性高校的發(fā)展起到了較好的作用。

2.私立高校的產(chǎn)權(quán)及分配關(guān)系明確。1947年頒布的《教育基本法》，承認(rèn)其私立學(xué)校的管理權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，規(guī)定了只有依法確定的法人才能夠開辦學(xué)校，舉辦者必須管理學(xué)校，負(fù)責(zé)學(xué)校的資產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)。辦學(xué)者出資辦學(xué)屬于捐款行為，是放棄產(chǎn)權(quán)、放棄回報(bào)，更不論盈利。一經(jīng)捐款，“不得變更捐款行為”，如果確實(shí)需要變更，則依法履行嚴(yán)格的審批手續(xù)?！端搅W(xué)校法》規(guī)定，捐贈(zèng)者只有在學(xué)校解散后才會(huì)獲得一定的財(cái)產(chǎn)歸屬。即“解散的學(xué)校法人的剩余財(cái)產(chǎn)，除合并及破產(chǎn)場合外，在向主管機(jī)關(guān)提出清理終結(jié)申報(bào)時(shí)，依捐贈(zèng)行為規(guī)定，歸屬其應(yīng)歸屬者”。為了促進(jìn)民辦高校的發(fā)展，《私立學(xué)校法》中規(guī)定學(xué)校法人可以在不影響所設(shè)私立學(xué)校的情況下，可以從事相關(guān)的營利性事業(yè)，包括餐飲、零售、住宿、醫(yī)院、農(nóng)場、研究所、制造業(yè)等，并獲得一定的回報(bào)。前提是學(xué)校法人經(jīng)營的事業(yè)必須與所設(shè)私立學(xué)校的財(cái)務(wù)分開。

3.營利性高校的辦學(xué)理念與社會(huì)需求緊密相關(guān)。設(shè)立營利性大學(xué)的母體公司多為有長期教育經(jīng)營經(jīng)驗(yàn)的教育培訓(xùn)公司，公司與大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)人均有從事相關(guān)事業(yè)的豐富經(jīng)驗(yàn)與創(chuàng)業(yè)激情，學(xué)生多以成人為主。營利性高校采取市場導(dǎo)向的辦學(xué)理念，通過設(shè)立社會(huì)迫切需求的專業(yè)、高質(zhì)量的教學(xué)、高水平的服務(wù)以及提高學(xué)生的就業(yè)率等來擴(kuò)大知名度，爭取生源。專業(yè)主要是工商管理、會(huì)計(jì)、法律和實(shí)用的計(jì)算機(jī)信息技術(shù)等。既招收攻讀學(xué)位的學(xué)生，也招收單科選修生；既有全日制的，也有夜校；既采取面授，也采取網(wǎng)絡(luò)函授制。教師沒有終身教職，沒有科研，而根據(jù)教學(xué)工作的數(shù)量和質(zhì)量計(jì)酬，其收入與普通高校教師的平均水平相當(dāng)。以兼職教師為多，約占55%以上。

4.對民辦高校的財(cái)政資助措施。政府資助是私立高校重要的經(jīng)費(fèi)來源。日本政府對私立高校的資助，主要是依據(jù)《私立學(xué)校法》《日本私學(xué)振興財(cái)團(tuán)法》《私立學(xué)校振興援助法》等法規(guī)，運(yùn)用《學(xué)校法人會(huì)計(jì)基準(zhǔn)》進(jìn)行管理。政府經(jīng)費(fèi)的資助主要通過私立學(xué)校振興財(cái)團(tuán)發(fā)放。主要有以下幾部分：一是補(bǔ)助金制度，是用來維持和提高私立高校和科研活動(dòng)的一種財(cái)政資助，包括經(jīng)常費(fèi)補(bǔ)助金和設(shè)施、設(shè)備補(bǔ)助金。二是通過私立學(xué)校振興財(cái)團(tuán)獲得長期低息貸款，用于購置設(shè)施、維修及其他經(jīng)營方面的需要。三是對私立高校法人在稅收方面提供優(yōu)惠政策。對私立院校法人的校舍、體育館等用于教育的財(cái)產(chǎn)免征固定資產(chǎn)稅，免收私立院校的法人稅、事業(yè)稅等，對學(xué)校法人、宗教法人和民法法人等的公益法人利息所得稅和收益所得稅減稅等。

三、對我國民辦營利性高校發(fā)展的啟示

1.正確認(rèn)識(shí)民辦營利性高校在我國教育發(fā)展中的作用。傳統(tǒng)的觀念認(rèn)為，發(fā)展教育是政府的責(zé)任，必須由政府來投資，其他主體的投資都是名不正、言不順；學(xué)校是公益性的，應(yīng)以育人為目標(biāo)，不能以營利為目的，教育不能沾染“銅臭”。這是混淆了最終目標(biāo)與實(shí)現(xiàn)目標(biāo)工具兩者的關(guān)系。無論是公辦的還是私立的，都是在培養(yǎng)社會(huì)需要的人才。日本營利性大學(xué)的發(fā)展歷程表明，私立的以賺錢為直接目的的營利性大學(xué)生機(jī)盎然，辦學(xué)質(zhì)量水平較高，同樣為日本的經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出諸多的貢獻(xiàn)。在歷史上，多是私立學(xué)校承擔(dān)了人才的培養(yǎng)任務(wù)，舉辦人從辦學(xué)中得到了合理的回報(bào)，保證了學(xué)校的延續(xù)和舉辦人的投資熱情。我國目前已有發(fā)展勢頭較好的營利性教育公司，如新東方等，它們靠教育質(zhì)量贏得了社會(huì)的認(rèn)可，也獲得了良好的經(jīng)濟(jì)效益。

2.在法律層面界定民辦營利性高校和非營利性高校。分類是管理的前提?，F(xiàn)行的《教育法》和《民辦教育促進(jìn)法》中沒有此種分類，使得許多實(shí)際營利的教育機(jī)構(gòu)在“不以營利為目的”的旗號(hào)下，享受國家大量的稅收等優(yōu)惠政策，比“以營利為目的”的民辦教育機(jī)構(gòu)賺取了更多的利潤。所以，應(yīng)先從法律上加以界定，在管理上采取不同的方式，非營利高?？梢缘怯洖槭聵I(yè)單位法人，享受著諸多的稅收優(yōu)惠，而營利性的高校可以登記為企業(yè)單位法人，像企業(yè)一樣照章納稅。民辦高校的分類可采取自愿和審核相結(jié)合的辦法，由舉辦者先行申請，政府相關(guān)部門進(jìn)行審核確定。目前，上海、浙江、陜西等省市已開始進(jìn)行分類試點(diǎn)，為進(jìn)一步的規(guī)范管理積累經(jīng)驗(yàn)。

3.明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系，保障投資各方的利益。我國民辦高校的財(cái)產(chǎn)主要來源有捐贈(zèng)、政府資助、學(xué)費(fèi)以及各種投資等，應(yīng)明確這些投資的產(chǎn)權(quán)主體。民辦高校受贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)及其辦學(xué)積累形成的資產(chǎn)應(yīng)為學(xué)校所有，學(xué)校停辦時(shí)，應(yīng)歸社會(huì)所有，繼續(xù)用于發(fā)展民辦教育事業(yè)；政府的資助，包括直接資助和各種優(yōu)惠政策的間接資助，歸國家所有，學(xué)校停辦時(shí)，繼續(xù)用于教育事業(yè)；投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)歸舉辦者所有，在扣除學(xué)校的各項(xiàng)費(fèi)用后，將一部分結(jié)余回報(bào)給投資者。除了正常辦學(xué)中的盈余外，對經(jīng)營學(xué)校的餐飲、零售、住宿、農(nóng)場、工廠等所獲得的收益，也一并按各方權(quán)益進(jìn)行分配。產(chǎn)權(quán)得到確認(rèn)，投資得到回報(bào)，就能更好地鼓勵(lì)民間資本進(jìn)行教育投資。

4.完善政府的貸款資助體系。鼓勵(lì)在各種經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等地方興建民辦營利性高校，同時(shí)享受與其他企業(yè)公司一樣的政策優(yōu)惠。各省級(jí)教育管理部門，可根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)對人才的需求，制定特殊的政策，吸引投資者興辦營利性的高校，彌補(bǔ)人才缺口。改善學(xué)生資助體系，使民辦高校與公立高校的學(xué)生處在同一平臺(tái)上。目前，國家的助學(xué)貸款、國家獎(jiǎng)學(xué)金、國家助學(xué)金、勤工助學(xué)等的資助對象，往往限定于高校全日制本專科（含高職、第二學(xué)士學(xué)位）和中等職業(yè)學(xué)校在校生，這有失偏頗，限制了民辦高等教育的發(fā)展。要重新認(rèn)識(shí)教育的社會(huì)屬性和公平性，使報(bào)讀民辦高校的家庭困難的學(xué)生同樣獲得上學(xué)的機(jī)會(huì)，得到同等的國家資助。

5.加強(qiáng)對民辦營利性高校的監(jiān)督和管理。目前，我國關(guān)于民辦高等教育的法律法規(guī)并不完善，對許多具體問題的處理找不到相應(yīng)的條款，這給管理監(jiān)督工作帶來了難度。教育行政部門應(yīng)專門設(shè)立民辦高等教育的管理機(jī)構(gòu)，從中央到地方形成一個(gè)完整的體系，不能用公辦院校條條框框作為參照標(biāo)準(zhǔn)來考核和管理民辦院校。教育行政部門除嚴(yán)格審批營利性教育機(jī)構(gòu)的設(shè)立外，還應(yīng)會(huì)同工商、稅務(wù)等部門加強(qiáng)對營利高校市場行為的管理和監(jiān)督，核查收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，避免高收費(fèi)、亂收費(fèi)的現(xiàn)象。還應(yīng)探索建立政府授權(quán)的民辦評估機(jī)構(gòu)，制定操作性強(qiáng)的評估指標(biāo)，將評估結(jié)果與政府的管理政策與支持力度掛鉤，促進(jìn)民辦高校加強(qiáng)內(nèi)部管理，提高教學(xué)質(zhì)量。

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