農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革正途

方言

推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，順應(yīng)市場(chǎng)適當(dāng)減少產(chǎn)量，并非降低糧食綜合生產(chǎn)能力，務(wù)必吸取前幾輪結(jié)構(gòu)調(diào)整的教訓(xùn)

2015年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出了推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革，2016年要抓好去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板五大任務(wù)。隨之，中央農(nóng)村工作會(huì)議提出了農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，重點(diǎn)是去庫(kù)存、降成本、補(bǔ)短板，這是黨中央在糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)了“十二連增”后作出的重大決策。

2004年以來(lái)，中國(guó)糧食連年增產(chǎn)，近三年產(chǎn)量穩(wěn)定在1.2萬(wàn)億斤，完成了總量任務(wù)，但是也隱含了諸多矛盾和問(wèn)題，主要集中在以下四個(gè)方面，即總量與質(zhì)量、品種與結(jié)構(gòu)、成本與效益、需求與資源。通過(guò)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革，調(diào)整優(yōu)化區(qū)域布局，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，從而保障農(nóng)產(chǎn)品有效供給，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革關(guān)鍵點(diǎn)

近年，城鄉(xiāng)居民食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)變化拉動(dòng)了農(nóng)產(chǎn)品需求的快速增長(zhǎng)，然而中國(guó)自然資源稟賦不足，光熱水土資源配置錯(cuò)位，這造成了中國(guó)南水北調(diào)、北糧南運(yùn)的格局

關(guān)于總量與質(zhì)量問(wèn)題。中國(guó)是一個(gè)13億人口的大國(guó)，吃飯問(wèn)題始終是頭等重要的大事。按照現(xiàn)有人口、未來(lái)人口發(fā)展趨勢(shì)，以及全面建成小康社會(huì)、戶籍人口城鎮(zhèn)化率的目標(biāo)要求，農(nóng)產(chǎn)品總量必須保持在較高水平。特別是“十三五”期間農(nóng)民收入快速增長(zhǎng)，2015年農(nóng)民人均純收入已超過(guò)1萬(wàn)元，提前五年達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，這意味著農(nóng)村的農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)將有一個(gè)很大的提升。同時(shí)，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全要求也越來(lái)越高，不僅品質(zhì)要好，而且作物生長(zhǎng)的土、水、環(huán)境要安全，農(nóng)藥殘留不能超標(biāo)。簡(jiǎn)而言之，農(nóng)產(chǎn)品總量不能少，質(zhì)量也要優(yōu)。

品種與結(jié)構(gòu)的問(wèn)題。這些年糧食的大幅度增產(chǎn)，并未解決品種結(jié)構(gòu)矛盾和區(qū)域矛盾。這使人回想起上世紀(jì)90年代后期的糧食市場(chǎng)，雖糧食總產(chǎn)躍上1萬(wàn)億斤臺(tái)階，但早秈稻、南方冬麥和東北春麥由于品質(zhì)原因市場(chǎng)銷路不暢，約占總產(chǎn)的20%糧食壓在庫(kù)里，只好做陳化糧處理，而優(yōu)質(zhì)小麥大米供給不足。當(dāng)下的糧食庫(kù)存高企，則是南方水稻爆棚，東北玉米積壓，而東北糧食倉(cāng)容的不足，又加劇了“賣糧難”。

究其原因，近年糧食提價(jià)幅度較大，政策性收儲(chǔ)影響了市場(chǎng)在糧價(jià)中的作用，造成了玉米的供大于求。前兩年的肉價(jià)連續(xù)下跌，也反映出畜牧養(yǎng)殖的階段性過(guò)剩。在糧豬供大于求的同時(shí)，部分農(nóng)產(chǎn)品卻產(chǎn)不足需，需要大量進(jìn)口。

一是牛奶，這是中國(guó)人均占有量低于世界人均水平的少數(shù)農(nóng)產(chǎn)品之一。國(guó)內(nèi)奶源嚴(yán)重不足，加上食品安全因素，進(jìn)口乳制品激增，除正常海關(guān)進(jìn)口，出國(guó)旅游攜帶量也相當(dāng)可觀，以致一些國(guó)家對(duì)我國(guó)采取限購(gòu)措施。今年中國(guó)和澳大利亞、新西蘭等國(guó)雙邊貿(mào)易協(xié)定已開(kāi)始生效，乳制品進(jìn)口關(guān)稅逐步取消，目前進(jìn)口常溫奶價(jià)格已低于國(guó)內(nèi)同類產(chǎn)品，進(jìn)口奶市場(chǎng)還有較大空間。

二是食用植物油。2015年進(jìn)口大豆已超過(guò)8000萬(wàn)噸，棕櫚油等其他食用油脂缺口也在擴(kuò)大。食糖也產(chǎn)不足需，需要進(jìn)口。由此出現(xiàn)“三量齊增”的現(xiàn)象，除了國(guó)內(nèi)外價(jià)差因素，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)中的品種、結(jié)構(gòu)矛盾，部分產(chǎn)品產(chǎn)銷不對(duì)路，不能形成市場(chǎng)有效供給，是其重要原因。

成本與效益問(wèn)題。從2004年以后，國(guó)家逐步提高大宗農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格。特別是2007年后，對(duì)糧食價(jià)格采取了小步快跑的提價(jià)方針。十年間，大豆價(jià)格提高了30%，油菜籽價(jià)格提高了14%，棉花價(jià)格提高60%，秈稻提高92%，粳稻提高了106%，玉米和小麥提高60%-70%。

但是同期生產(chǎn)成本增長(zhǎng)更快，水稻和小麥成本增加了140%，玉米成本增加了160%，棉花和油菜籽生產(chǎn)成本增加近200%。生豬生產(chǎn)成本增加了180%，效益增長(zhǎng)了150%（見(jiàn)下圖）。大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本的增長(zhǎng)幅度遠(yuǎn)高于價(jià)格增幅。盡管國(guó)家提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格對(duì)保證農(nóng)民收益起到了積極作用，但農(nóng)業(yè)比較效益依然偏低，種一季糧不如打工七天的收入。但同時(shí)也形成了糧棉的“政策市”，造成了國(guó)內(nèi)外價(jià)格倒掛，國(guó)外農(nóng)產(chǎn)品大量進(jìn)口。不解決農(nóng)民務(wù)農(nóng)收益低的問(wèn)題，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)就不穩(wěn)定。

需求與資源的問(wèn)題。近年，城鄉(xiāng)居民食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)變化拉動(dòng)了農(nóng)產(chǎn)品需求的快速增長(zhǎng)，然而中國(guó)自然資源稟賦不足，光熱水土資源配置錯(cuò)位。南方地區(qū)，城鎮(zhèn)人口聚集，耕地資源少，特別是西南地區(qū)的降雨雖然充沛，但是多山地，喀斯特地貌，土層薄，土壤貧瘠；北方地區(qū)土地相對(duì)充裕，但是水資源匱乏，需要投入大量資金修建水利工程以及田間渠系；西北等降水300毫米以下地區(qū)，發(fā)展旱作農(nóng)業(yè)也較困難。

資源配置的先天不足造成了中國(guó)南水北調(diào)、北糧南運(yùn)的格局。特別是中國(guó)的玉米帶和畜牧帶重疊度不高，形成了北糧南豬的格局，即東三省及內(nèi)蒙古玉米產(chǎn)量大，肉類產(chǎn)量占全國(guó)的比重不高；南方省區(qū)為畜禽養(yǎng)殖量大，而飼料糧相對(duì)不足，特別是云貴川渝四省市肉類產(chǎn)量占17%，玉米產(chǎn)量?jī)H占全國(guó)9.4%。

多年來(lái)，為滿足農(nóng)產(chǎn)品供給，對(duì)農(nóng)業(yè)資源進(jìn)行了掠奪性開(kāi)發(fā)，草原濕地被占用，地下水超采，土壤有機(jī)質(zhì)下降，黑土地黑土層流失；化肥農(nóng)藥投放及畜禽養(yǎng)殖密度超出了土地和環(huán)境的承載能力，面源污染嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)資源亮起了紅燈。

農(nóng)業(yè)改革切入點(diǎn)

從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，若畜牧帶和玉米帶重疊度大幅提高，增加了玉米就地轉(zhuǎn)化，既能降低飼料糧成本，提高養(yǎng)殖效益，促進(jìn)農(nóng)民增收，也有利于緩解東北鐵路運(yùn)力緊張狀況

實(shí)現(xiàn)資源配置，優(yōu)化區(qū)域布局的目標(biāo)是第一步。農(nóng)作物生產(chǎn)受到水土氣候條件及品種等因素制約，大范圍調(diào)整的空間極其有限。改革開(kāi)放30多年來(lái)，農(nóng)作物的重大布局調(diào)整，僅有上世紀(jì)90年代中期的棉花西移戰(zhàn)略，棉花主產(chǎn)區(qū)從冀魯豫和長(zhǎng)江流域轉(zhuǎn)移到了新疆。盡管調(diào)整空間有限，但按照農(nóng)畜林草統(tǒng)籌安排的思路仍有可為。

其次，推進(jìn)“兩帶”（玉米帶和畜牧帶）融合。當(dāng)前糧食去庫(kù)存，關(guān)鍵在東北，重點(diǎn)在玉米。

消化玉米有兩個(gè)途徑，一是發(fā)展深加工，但我國(guó)玉米加工產(chǎn)能已經(jīng)過(guò)剩，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不能適應(yīng)市場(chǎng)變化，企業(yè)虧損嚴(yán)重，且產(chǎn)品轉(zhuǎn)型升級(jí)也需求一定的資金投入和時(shí)間，一年半載難以奏效。二是發(fā)展農(nóng)區(qū)畜牧業(yè)。發(fā)達(dá)國(guó)家畜產(chǎn)品產(chǎn)區(qū)多數(shù)與玉米產(chǎn)區(qū)融為一體，而我國(guó)東北三省及內(nèi)蒙古東四盟玉米產(chǎn)量占全國(guó)總產(chǎn)的43%，肉類僅占全國(guó)12.4%。加快東北的農(nóng)區(qū)畜牧業(yè)發(fā)展，促進(jìn)玉米帶和養(yǎng)殖帶有機(jī)結(jié)合，才能從根本上解決就地玉米轉(zhuǎn)化問(wèn)題。

就全國(guó)而言，按養(yǎng)殖業(yè)料肉比測(cè)算，國(guó)內(nèi)飼料糧供給應(yīng)是緊平衡狀態(tài)，只是由于產(chǎn)區(qū)消化能力不足、銷區(qū)調(diào)運(yùn)不暢及成本高，才出現(xiàn)南方大量進(jìn)口和東北地區(qū)玉米大量積壓，國(guó)內(nèi)大宗農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)喪失殆盡。東北大豆亦是如此。2000年前后，東北大豆進(jìn)關(guān)，其盈虧平衡點(diǎn)在山海關(guān)，而我國(guó)油脂加工企業(yè)多位于南方沿海省區(qū)，運(yùn)距遠(yuǎn)，流通成本高，使東北大豆失去了優(yōu)勢(shì)。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，若畜牧帶和玉米帶重疊度大幅提高，增加了玉米就地轉(zhuǎn)化，既能降低飼料糧成本，提高養(yǎng)殖效益，促進(jìn)農(nóng)民增收，也有利于緩解東北鐵路運(yùn)力緊張狀況。此外，“兩帶”重疊還可以促進(jìn)養(yǎng)殖布局調(diào)整，緩解南方由于養(yǎng)殖密度過(guò)大產(chǎn)生的環(huán)境壓力。

以資源承載力為前提調(diào)整布局。冀魯豫新疆甘肅等地地下水已嚴(yán)重超采，要采取高效節(jié)水灌溉、退地減水、調(diào)整作物結(jié)構(gòu)等措施，一方面提高農(nóng)業(yè)用水效率；另一方面減少耗水量較大的冬小麥種植，改種其他耗水量較少的作物，或減少一季作物。目前小麥的庫(kù)存充裕，減一季小麥對(duì)糧食產(chǎn)量影響不大，但影響當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的收入，已對(duì)退減地區(qū)的資金補(bǔ)助要有長(zhǎng)遠(yuǎn)打算，否則難以奏效。

再次，實(shí)施新一輪退耕還林。西部地區(qū)退耕還林既是加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)，也起到了結(jié)構(gòu)調(diào)整的作用。2014年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的新一輪退耕還林范圍是4240萬(wàn)畝，“十三五”期間擬將范圍擴(kuò)至8000萬(wàn)畝，其中包括25度以上原屬基本農(nóng)田范圍的近4000萬(wàn)畝陡坡耕地。建議有關(guān)部門加快推進(jìn)土地變性和補(bǔ)貼資金測(cè)算等相關(guān)工作。按退耕還林面積、當(dāng)?shù)赜衩讍萎a(chǎn)，以及全國(guó)玉米單產(chǎn)年均增長(zhǎng)率粗略估算，增減相抵，退耕還林的減產(chǎn)量對(duì)全國(guó)總產(chǎn)量的影響有限，但云貴川三省退耕還林重點(diǎn)區(qū)會(huì)有一定影響，要注意把握節(jié)奏，同步抓好基本口糧田建設(shè)，防止局部糧食產(chǎn)量大幅波動(dòng)帶來(lái)的糧價(jià)上漲，影響當(dāng)?shù)剞r(nóng)民退耕的積極性。

在農(nóng)牧交錯(cuò)帶實(shí)施退耕還草。上世紀(jì)50年代以來(lái)，我國(guó)經(jīng)歷了四次大規(guī)模的草原開(kāi)墾，有關(guān)部門數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，多年的開(kāi)發(fā)使北方草原邊界向西退縮了100公里，向北退縮了200公里，約3億畝的耕地是來(lái)自于草原，主要分布在內(nèi)蒙古、東三省草原沿線以及新疆北疆，隨著糧價(jià)波動(dòng)，部分土地已是時(shí)種時(shí)荒。對(duì)這部分農(nóng)牧交錯(cuò)帶要嚴(yán)格實(shí)行退耕還草，可以選擇適宜品種，通過(guò)人工種草，逐步恢復(fù)草原生態(tài)系統(tǒng)。

同時(shí)， 調(diào)整品種結(jié)構(gòu)，推進(jìn)玉米大豆輪作。糧食庫(kù)存積壓主要是玉米，重點(diǎn)在東北，重中之重在黑龍江。近十年的黑龍江玉米面積擴(kuò)大5000多萬(wàn)畝，產(chǎn)量增加2500多萬(wàn)噸，相應(yīng)減少大豆2000多萬(wàn)畝。由于黑龍江玉米種植北移，籽粒含水率高，質(zhì)量相對(duì)較差。建議在黑龍江采取建立大豆保護(hù)區(qū)的方式，實(shí)施玉米和大豆輪作，若將1000萬(wàn)畝玉米改種大豆，按照單產(chǎn)的比例3∶1計(jì)，即增加120萬(wàn)噸大豆供給，減產(chǎn)370萬(wàn)噸玉米，相應(yīng)減輕250萬(wàn)噸的倉(cāng)容壓力。這是一舉多得的好事。鑒于大豆收益低，農(nóng)民有后顧之憂，國(guó)家財(cái)政可拿點(diǎn)錢，參照玉米的收益，對(duì)大豆種植給予補(bǔ)貼。如果國(guó)家補(bǔ)貼額度達(dá)不到農(nóng)民心理預(yù)期，單靠行政命令，玉米大豆的輪作也難推動(dòng)。有關(guān)部門反映，去年推廣輪作，每畝補(bǔ)貼150元，農(nóng)民仍不接受，說(shuō)明比較效益低，補(bǔ)貼沒(méi)有達(dá)到農(nóng)民心理預(yù)期。東北是大豆的原產(chǎn)地，保護(hù)大豆原產(chǎn)地對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)意義重大，僅此一點(diǎn)，國(guó)家也應(yīng)該出錢保護(hù)。

更值得謀長(zhǎng)遠(yuǎn)的是，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)資源永續(xù)利用。實(shí)施化肥農(nóng)藥使用量“零增長(zhǎng)”行動(dòng)。我國(guó)是化肥農(nóng)藥生產(chǎn)大國(guó)使用大國(guó)，從現(xiàn)有的農(nóng)藥品種質(zhì)量及施用水平與國(guó)外有較大差距。中國(guó)用了全世界31%的化肥，生產(chǎn)了全球16%的糧食及其他農(nóng)產(chǎn)品，化肥施用量數(shù)倍于國(guó)外；農(nóng)藥中殺蟲(chóng)劑比重大，缺乏高效低毒低殘留品種。迫切需要化學(xué)工業(yè)的支持，特別是農(nóng)藥企業(yè)的支持，好產(chǎn)品加上好服務(wù)，“雙零”行動(dòng)才能實(shí)現(xiàn)。

加強(qiáng)東北黑土地保護(hù)。東北黑土地范圍涵蓋黑吉遼三省及內(nèi)蒙古東四盟，耕地面積4.3億畝，其糧食產(chǎn)量占全國(guó)總產(chǎn)20%以上，商品糧占全國(guó)三分之一，是國(guó)家重要的糧食戰(zhàn)略基地。由于50多年的高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)，土壤黑土層已減少至20厘米-30厘米，土壤有機(jī)質(zhì)含量降低，耕地質(zhì)量明顯下降。下一步要大力推廣保護(hù)性耕作，秸稈還田、施用有機(jī)肥，增加土壤有機(jī)質(zhì)含量。上世紀(jì)70年代，美國(guó)出現(xiàn)的“黑風(fēng)暴”引發(fā)了免耕技術(shù)的推廣應(yīng)用，取得了很好的效果，完全可以借鑒。同時(shí)要嚴(yán)格控制東北水田面積。水稻經(jīng)濟(jì)效益好，導(dǎo)致東北水田面積迅速擴(kuò)大，黑龍江省十年間水田面積擴(kuò)大了2800多萬(wàn)畝，反復(fù)灌排水導(dǎo)致黑土層流失。要合理安排東北水稻生產(chǎn)，統(tǒng)籌考慮生產(chǎn)和生態(tài)的關(guān)系，有計(jì)劃地實(shí)施退田還濕，使三江平原的濕地發(fā)揮地球之肺作用。

推進(jìn)循環(huán)農(nóng)業(yè)。推動(dòng)種養(yǎng)業(yè)廢棄物資源化利用和無(wú)害化處理，農(nóng)作物秸稈或是直接還田，或是通過(guò)牲畜養(yǎng)殖過(guò)腹還田，增加土壤有機(jī)質(zhì)含量。分類治理畜禽養(yǎng)殖污染，實(shí)現(xiàn)糞污資源化利用，大型養(yǎng)殖場(chǎng)開(kāi)展糞污資源循環(huán)利用；農(nóng)戶養(yǎng)殖場(chǎng)可根據(jù)周邊消納能力，采用“豬沼果”模式，變廢為寶。

不能削弱糧食綜合生產(chǎn)能力

推進(jìn)供給側(cè)改革中，要統(tǒng)籌當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)，解決眼前問(wèn)題，更要籌謀未來(lái)，務(wù)必要堅(jiān)持底線思維，牢牢把握谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全的中國(guó)糧食安全的基本方針

從目前來(lái)看，國(guó)內(nèi)糧食庫(kù)存壓力大，玉米產(chǎn)大于需，但從長(zhǎng)期來(lái)看，中國(guó)糧食生產(chǎn)能力與需求仍處于緊平衡狀態(tài)。

中國(guó)的人口占世界人口的19%，糧食產(chǎn)量占世界16%，未來(lái)糧食生產(chǎn)受到資源條件制約，特別是有效供給不足和區(qū)域平衡矛盾依然存在，對(duì)此要有清醒的認(rèn)識(shí)。要從長(zhǎng)遠(yuǎn)的、戰(zhàn)略的視角審視中國(guó)的糧食問(wèn)題，要充分肯定新時(shí)期農(nóng)業(yè)發(fā)展對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，正是因?yàn)橛辛思Z食的“十二連增”，有了總量的保證，才有了調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，只是順應(yīng)市場(chǎng)需求適當(dāng)減少產(chǎn)量，絕非降低糧食綜合生產(chǎn)能力，國(guó)家將繼續(xù)加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，真正做到藏糧于地、藏糧于技。各地務(wù)必吸取前幾輪結(jié)構(gòu)調(diào)整的教訓(xùn)，不能重蹈覆轍。

因而，在推進(jìn)供給側(cè)改革中，要統(tǒng)籌當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)，解決眼前問(wèn)題，更要籌謀未來(lái)，務(wù)必要堅(jiān)持底線思維，牢牢把握谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全的中國(guó)糧食安全的基本方針，牢牢把握底線。同時(shí)充分利用境外資源，增加有效供給，滿足國(guó)內(nèi)市場(chǎng)需求，通過(guò)加強(qiáng)與主要農(nóng)產(chǎn)品出口國(guó)的合作與貿(mào)易往來(lái)，使中國(guó)農(nóng)業(yè)和世界農(nóng)業(yè)融為一體。

作者為國(guó)家發(fā)改委農(nóng)村經(jīng)濟(jì)司副司長(zhǎng)