論鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部控制建立與運行

黃小纮

摘 要 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國最基層的政府，近年來，隨著“三農(nóng)”工作的推進對各類涉農(nóng)項目的加大投入，由此導(dǎo)致的基層腐敗案件層出不窮，嚴重影響了基層政府部門的公信力。如何建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部控制并使之有效運行，降低財政資金使用風險，在源頭預(yù)防腐敗是值得我們?nèi)ニ伎己吞剿?。本文以漢源縣為例，結(jié)合近年來開展涉農(nóng)資金專項檢查遇到的問題，探索進一步建立和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部控制的建議和措施。

關(guān)鍵詞 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 內(nèi)部控制 建立 運行

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部控制概述

內(nèi)部控制，是指單位為實現(xiàn)控制目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風險進行防范和管控。鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部控制由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)層和全體員工實施，旨在提高行政事業(yè)單位管理服務(wù)水平和風險防范能力，促進單位可持續(xù)、健康發(fā)展，維護社會主義市場經(jīng)濟秩序和社會公眾利益，更好的實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理目標。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部控制以預(yù)算內(nèi)部控制為主線展開，通過職責分工控制、不相容職務(wù)分離控制、授權(quán)審批控制、資產(chǎn)安全控制、會計控制和信息化控制手段充分發(fā)揮對財政預(yù)算的制約，影響到公共政策的有效實施。十八屆三中全會以依法治國作為主題，并將政府內(nèi)部控制作為依法治國的重要組成部分，這為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部控制建設(shè)提供了理論依據(jù)和指導(dǎo)作用。

二、漢源縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部控制體系的構(gòu)成

漢源縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要從不相容崗位分離、授權(quán)審批、歸口管理、預(yù)算控制、會計控制、內(nèi)部監(jiān)督等幾方面實施了內(nèi)部控制。

（一）不相容崗位分離控制

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)均分別設(shè)立會計崗位和出納崗位，受限于人員編制數(shù)，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)出納和會計人員各設(shè)一名。出納負責簽發(fā)支票、支付現(xiàn)金以及登記現(xiàn)金和銀行存款日記賬等業(yè)務(wù)，會計人員負責登記收支明細賬、固定資產(chǎn)明細賬、應(yīng)收應(yīng)付款明細賬以及總賬等業(yè)務(wù)，按月對賬糾正偏差，會計負責審核單據(jù)、出納人員根據(jù)審核簽字后的單據(jù)支付現(xiàn)金或轉(zhuǎn)賬。同時執(zhí)行具體經(jīng)濟業(yè)務(wù)的人員與被授權(quán)人員進行分離，保證了授權(quán)與執(zhí)行相分離；內(nèi)部監(jiān)督人員不具體執(zhí)行經(jīng)濟業(yè)務(wù)，保證了執(zhí)行與內(nèi)部監(jiān)督相分離；財務(wù)人員不保管財產(chǎn)物質(zhì)，保證了記錄與保管相分離。

（二）內(nèi)部授權(quán)審批控制

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)均明確了各崗位辦理業(yè)務(wù)和事項的權(quán)限范圍，并在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府醒目位置設(shè)置流程圖，規(guī)定相關(guān)工作人員應(yīng)當在授權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán)、辦理業(yè)務(wù)。單位各級管理人員在授權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán)并承擔責任，重大業(yè)務(wù)和事項由領(lǐng)導(dǎo)班子研究決定后執(zhí)行。單位“一把手”不直接分管財務(wù)，不簽署支出單據(jù)支出意見，而由分管財務(wù)的副職簽署最終意見。

（三）歸口管理控制

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府均設(shè)立基層水利員、林業(yè)員、農(nóng)技員、畜牧員、農(nóng)機員、民政員、低保員等崗位，對應(yīng)與縣級相關(guān)部門進行業(yè)務(wù)聯(lián)系，按照各自的權(quán)利和承擔的責任、各司其職。

（四）預(yù)算控制

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府均實施全面預(yù)算管理制度，嚴格預(yù)算執(zhí)行程序。按照縣級財政部門要求的時間編制預(yù)算，執(zhí)行相關(guān)的各項活動中按照預(yù)算辦事，嚴格控制超預(yù)算項目執(zhí)行。

（五）會計控制

大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所都建立了本單位的財會管理制度，會計人員也都基本達到持證上崗，并參加每年會計繼續(xù)教育，不斷提高業(yè)務(wù)技能?？h財政局統(tǒng)一采購網(wǎng)絡(luò)版會計電算化軟件，分別設(shè)置會計和出納在軟件系統(tǒng)的權(quán)限避免由于人工核算和登記賬簿引起的差錯。

（六）內(nèi)部監(jiān)督

鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委是黨在最基層的一級紀委監(jiān)察組織，履行著“保護、監(jiān)督、教育、懲處”四項職責的同時，為一方政治穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展，起著關(guān)鍵作用。在實際工作中，由于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制有限，人員不足，均未設(shè)立內(nèi)部審計或內(nèi)部監(jiān)督崗位，內(nèi)部監(jiān)督的職責大多由鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委擔任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委對賬務(wù)問題有疑問，可查閱賬簿、憑證，也可就質(zhì)疑問題詢問相關(guān)人員。

三、漢源縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部控制體系運行中存在的問題

（一）內(nèi)部控制意識薄弱

部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)未完善內(nèi)部控制或內(nèi)部控制形同虛設(shè)，運行無效。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一把手”對建立健全單位內(nèi)部控制的重要性和現(xiàn)實意義認識不夠，覺得有與沒有無所謂的態(tài)度。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)認為財政部門預(yù)算就是內(nèi)部控制，覺得有了部門預(yù)算控制就是內(nèi)部控制體系。

（二）崗位設(shè)置不夠合理

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府編制有限，人員緊張，崗位安排上不盡合理，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在一人多崗、不相容崗位兼職現(xiàn)象。雖然會計人員和出納人員均各設(shè)一名，記賬人員保管人員以及決策人員和經(jīng)辦人分離，但是出納兼對賬、記賬兼復(fù)核的情況很普遍。另外，其他崗位上一人身兼數(shù)職的情況也屢見不鮮。

（三）財務(wù)管理制度不健全

鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計人員變更頻繁，某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)因為人員缺乏，甚至用上臨時聘用人員或其他崗位人員兼職，財務(wù)會計基礎(chǔ)薄弱。雖然大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都羅列有本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財務(wù)管理制度，但多是為了照搬條款，顯得簡單、粗糙，沒有體現(xiàn)精細化管理的內(nèi)控要求，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)制定的制度以正式文件形式印發(fā)到內(nèi)部各站所一冊，未發(fā)放到職工個人，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)制定的制度，存在檔案盒或電腦里，僅為應(yīng)付檢查時所用。會計人員素質(zhì)不高，專業(yè)基礎(chǔ)薄弱，甚至個別出現(xiàn)不能堅持原則、違背職業(yè)道德的情況。此外多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行現(xiàn)金管理不規(guī)范，日常支出沒有嚴格執(zhí)行現(xiàn)金管理暫行條例實施細則，該轉(zhuǎn)賬支出范圍的采取現(xiàn)金支付方式，存在大額現(xiàn)金支付現(xiàn)象。

（四）資產(chǎn)管理比較薄弱，未建立財產(chǎn)清查制度

實行政府采購制度以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府資產(chǎn)購置環(huán)節(jié)得以規(guī)范。但在使用管理方面仍缺乏相關(guān)的內(nèi)部控制，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為建立定期財產(chǎn)清查制度，大宗物資的采購以購作支，無出入庫清單。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有設(shè)立固定資產(chǎn)明細賬和臺賬，僅有總賬和固定資產(chǎn)信息系統(tǒng)的電子卡片，也未按規(guī)定建立定期財產(chǎn)盤點制度，未明確資產(chǎn)保管責任，無法拿固定資產(chǎn)明細賬與電子卡片相核對，無法保證賬實相符，也容易導(dǎo)致資產(chǎn)被盜、貪污等資產(chǎn)流失的風險。

（五）內(nèi)部監(jiān)督力度有限

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部控制監(jiān)督職能基本由鄉(xiāng)鎮(zhèn)副書記兼紀委書記行使。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委“人員難專職、工作難專一、時間難專用”，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委就形同虛設(shè)，沒有充分發(fā)揮紀委的工作職能。同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委干部調(diào)整頻繁，大多數(shù)紀檢監(jiān)察干部都是新手，辦案沒有實踐經(jīng)驗，對財會業(yè)務(wù)或者內(nèi)控制度不熟悉，也有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委干部抹不開情面，怕得罪人。由于獨立性受到影響，業(yè)務(wù)技能也有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委的內(nèi)部監(jiān)督大打折扣。

四、建議

（一）增強內(nèi)控意識，強化風險意識

建議財政部門聯(lián)合其他相關(guān)部門，分期分批對主要負責人和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)（如負責內(nèi)部監(jiān)督的紀委書記）舉辦相關(guān)的研討班，使他們在理解把握內(nèi)部控制基本知識的基礎(chǔ)上，提高對單位內(nèi)部控制制度建設(shè)重要性的認識，培養(yǎng)良好的內(nèi)部控制意識，從而有利于形成更好的內(nèi)部控制環(huán)境。對違紀違法的單位和主要領(lǐng)導(dǎo)以及其他直接責任人，從重處罰并公之于眾，以警示各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和各領(lǐng)導(dǎo)人敬畏法律、遠離違法違紀。同時建立風險評估機制，采取定期不定期評估相結(jié)合的方式，對經(jīng)濟活動的風險進行評估。

（二）合理設(shè)置崗位，健全輪崗制度

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)合理設(shè)置崗位，明確崗位職責分工，建立關(guān)鍵崗位責任制，決策、執(zhí)行與審批決不能同為一人，確保不相容崗位相互分離、相互制約、相互監(jiān)督。同時建立健全輪崗制度，一些違法違紀行為發(fā)生直接原因就是因為關(guān)鍵崗位長期沒有輪崗。在實際操作中，由于業(yè)務(wù)的特殊性和人員編制的限制，在同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部無法實施輪崗的，可在鄉(xiāng)鎮(zhèn)間實行人員交流，例如同為鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政員，兩鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員輪崗，這樣既能保證業(yè)務(wù)迅速上手，也能及時發(fā)現(xiàn)上任工作人員在工作中的差錯或舞弊行為。對于某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于人員缺乏聘用臨時人員或其他崗位人員負責財務(wù)工作的行為，應(yīng)及時配備財會專業(yè)人員從事會計工作，保證會計崗位持證上崗。對于大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅有一個會計和一個出納的實際情況，以及某些不相容業(yè)務(wù)由同一人員實施的行為，采取定期與不定期相結(jié)合的獨立的內(nèi)部監(jiān)督檢查，即采取補償性控制措施，以避免出現(xiàn)舞弊和欺詐行為。

（三）健全財務(wù)管理制度，杜絕大額現(xiàn)金支付

制定可操作性的、能細化到具體業(yè)務(wù)的財務(wù)管理制度，明確現(xiàn)金支出范圍和條件，在平時的經(jīng)濟業(yè)務(wù)過程中有制度可遵循。縣級財政部門制定了差旅費、會議費、培訓(xùn)費、接待費等費用項目實施細則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可參照相關(guān)制度、財經(jīng)法規(guī)、縣級財政部門制定的各項費用實施細則制定適合本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的內(nèi)容規(guī)范嚴密、具操作性的財務(wù)管理制度，而不是簡單地照搬或者羅列制度。嚴格現(xiàn)金支出范圍，對于發(fā)放到農(nóng)民個人的各類補貼或救助資金，嚴格執(zhí)行“一卡通”形式兌付到個人，對于其他類支出，嚴格執(zhí)行現(xiàn)金管理條例實施細則，做到1000元以上支出采取轉(zhuǎn)賬支付的辦法，并將這些措施細化到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)管理制度，保證財務(wù)管理制度的嚴肅性，隨同鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部控制手冊發(fā)放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員，做到人手一冊，而不是放在檔案盒或電腦中以備檢查。

（四）加強資產(chǎn)管理、建立財產(chǎn)清查制度

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)建立資產(chǎn)日常管理制度和定期清查機制，采取資產(chǎn)記錄、實物保管、定期盤點、賬實核對等措施，確保資產(chǎn)安全完整。嚴格限制未經(jīng)授權(quán)的人員接觸和處置資產(chǎn)。對于未設(shè)置固定資產(chǎn)明細賬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)督促其及時建立明細賬以及資產(chǎn)臺賬，以做到賬卡核對、賬實核對。大宗物資的采購，嚴格出入庫登記，通過定期清查盤點，賬實核對，查出資產(chǎn)盤盈盤虧的原因，及時處理。建立科學(xué)有效的資產(chǎn)保管制度、限制接近制度、人員前置制度，防止資產(chǎn)被盜和被貪污的風險，從而保障賬實相符，避免資產(chǎn)無端流失。

（五）加強內(nèi)部和外部監(jiān)督，共建監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)

建議各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立內(nèi)部監(jiān)督聯(lián)合小組配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委履行職能。同時發(fā)揮財政、審計部門和紀委監(jiān)察部門的作用，構(gòu)建嚴密的外部監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，縣級財政部門監(jiān)督檢查時，有針對性地提出檢查意見和建議。審計機關(guān)在進行審計時，認真調(diào)查了解單位內(nèi)部控制建立和實施的有效性，揭示內(nèi)部控制的缺陷，有針對性地提出審計處理意見和建議，并督促單位整改。通過這些措施不斷完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部控制體系的建立和運行。另外，拓寬信息渠道，按照政府信息公開的要求，規(guī)范公開內(nèi)容和程序，促進公開常態(tài)化、規(guī)范化、制度化，通過項目公示制和公開鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財務(wù)報告體系，主動接受公眾監(jiān)督，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府信息的透明度，讓權(quán)力在陽光下運行。

（作者單位為四川省漢源縣財政局）

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