關于突發(fā)事件的法律成本分析

所謂突發(fā)事件，根據(jù)2007年11月1日起施行的《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》的規(guī)定，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取處置措施予以應對的自然災害、事故災難，公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。在西方國家將其稱為“危機”。近年來國際范圍內的突發(fā)事件愈加頻繁：炭疽病毒、寨卡病毒、禽流感等大范圍流行，印度鼠役、英國瘋牛病、9·11恐怖襲擊，巴黎地鐵恐怖襲擊等不一而足。在國內，從上世紀60年代的血吸蟲病到90年代的甲肝，從2002年的禽流感到2003年的“非典”，從云南火車站的恐怖襲擊到2015年的天津濱海新區(qū)爆炸案，還有臺風、洪水、泥石流等自然災難等，在新聞、網絡和自媒體的狂轟濫炸下，一次次都沖擊人們的視覺及聽覺。近年來，最嚴重的莫過于天津化學危險品爆炸案。

根據(jù)中央電視臺的報道以及《8·12天津爆炸案事故調查報告》[1]公布：2015年8月12日23點30分，位于天津市濱海新區(qū)天津港的瑞海公司危險品倉庫發(fā)生因火災引發(fā)的化學品爆炸事故，事故造成了地面建筑物及大量民居的破壞，同時，事故還造成了包括消防人員、公安、居民165人的死亡、8人失蹤的嚴重結果。

事故發(fā)生后，天津市各級政府啟動了應急預案，動用了武警、消防、醫(yī)護等大量的力量進行救治，但事件仍然給事件的當事人造成了難以彌補的痛苦，也給企業(yè)、社會、國家造成了極大損失。2015年8月18日評機機構惠譽指出：截止2015年8月18日，爆炸導致門窗受損的居民戶為17000戶，779家商戶受損，304幢建筑物損毀，12428輛商品汽車和7533個商品集裝箱被大火吞噬。財產直接損失約68億元人民幣?；葑u警告，爆炸導致的保險損失可能高達15億美元。而其它間接經濟損失數(shù)以千億計。

盡管國務院調查組認定“8·12”天津港爆炸為一起特大安全責任事故，但其作為突發(fā)的社會危險安全事件其影響是深遠的。經濟學家估算的是突發(fā)事件的經濟成本效益。而分析諸如天津爆炸案等突發(fā)事件的法律成本，對于完善突發(fā)事件的法律完善改革，增強民眾的危機應對意識以及政府的社會管理具有現(xiàn)實意義。

所謂突發(fā)事件的法律成本是指所有突發(fā)事件在法律領域造成的經濟成本和信心成本?！敖洕杀景〞嫵杀竞蜋C會成本，會計成本包括突發(fā)事件發(fā)生后，政府投入的人力、物力、資金、工具等顯性成本。機會成本指為了得到需要的結果而必須放棄的所有東西?！盵2]機會成本則包括隱性的政治成本、社會成本、信心成本。前者指國家機關包括立法、執(zhí)行、司法在預防、管理、救治突發(fā)事件過程中投入的人員、資金、工具、時間等顯性成本，又稱為硬成本。而民眾對相關法律、法規(guī)以及政府管理、救治的信賴度和安全度的降低而造成的成本，又稱為軟成本。

實際上，在突發(fā)事件的“后危機”時期，其法律成本無論軟或硬都會增加而不是減少，因為在突發(fā)事件剛發(fā)生時期，一些無暇顧及的事件會逐漸顯現(xiàn)，大量的人身損害賠償、財產賠償、精神賠償案件會導致法律成本的上升。同時，由于政府行為不當，不作為引發(fā)的行政訴訟，因合同延誤履行或不能履行引發(fā)的經濟訴訟等等，其遠期的法律成本也會增加。

一、硬成本 即與突發(fā)事件相聯(lián)系產生的立法、執(zhí)法和司法成本

（一）立法成本

人大、政府制訂法律、法規(guī)，是要花費很高的經濟、時間、機會等成本的。以人大立法為例，人大立法的正常程序要經過法律議案的提出，人大會議的審議，各代表團審議，專門委員會審議、提出審議結果報告和法律草案修改稿，列入會議議程、交付表決、提出修改稿、提出法律草案表決稿、表決、通過、簽署主席令等十幾個程序，如此繁雜的程序下花費的經濟成本可見一斑。具體來說，突發(fā)事件及危機所造成的立法成本如下：

1.立法的失效與重復立法的成本。類似“8·12”天津爆炸案或共它自然災害、公共衛(wèi)生等突發(fā)事件具有突發(fā)性，不可預測性及強大的破壞性，是對一個國家固有法律體系，尤其是成文法國家舊有法律體系的考驗。一個國家所面對的法律傳統(tǒng)、法律原則、法律文化以及立法技術的成熟與否、立法者所具有的法律良心及法律知識是否具有前瞻性、靈活性以及國內的政策、法律環(huán)境都是決定應急狀態(tài)下法律質量高低的試金石。如果由于各種因素立法有空白點或者立法失效或者一事一法，則使法律失效或普遍性蕩然無存。立法成本及效用也會因為法律的“重復建設”而大幅增加。

2.已有法律內在沖突帶來的成本。突發(fā)事件的類型不同，時間不同、輕重重度不同，隨著社會需要和科學技術的廣泛應用，新類型的突發(fā)事件會涌現(xiàn)，例如核泄漏、核燃料處理等，舊有的法律與新立法之間由于立法者的疏忽大意會導致沖突，面對突發(fā)事件的處理會“各抒己見”例如，針對“8·12”天津爆炸案，適用法律到底是按爆炸還是按化學危險品的法律適用，適法者莫衷一是，導致應急救治成本增加，貽誤戰(zhàn)機而成本上升。也會因為認識不清導致法律的沖突成本。

3.監(jiān)督成本。針對許多突發(fā)事件中立法部門的表現(xiàn)，有學者認為立法機關“幾乎置身事外”[3]無疑，各級人大應該對政府在突發(fā)事件中的預防、救治等行為進行監(jiān)督。并對政府動用公共開支的行為進行專項監(jiān)督。對公共開支的控制是現(xiàn)代民意機關擁有最高權力的保障，也是保障公共財產不被濫用的民主機制。但是，人大的監(jiān)督成本在這突發(fā)性事件中也是極為高昂的。

4.緊急立法成本。面對突如其來的危機，龐大繁雜的議事程序顯得力不從心。當然，強力為之或勉力為之，非為不能，只是成本和效益不相協(xié)調，代價過于高昂。試想，危機突然爆發(fā)要求立法者在立法上迅速反應，打破正常工作程序，這將付出大量的決策成本、時間成本和機會成本。

（二）執(zhí)法成本

1.執(zhí)法機關執(zhí)法本身的成本。任何行政、法律強制措施的實施都要付出高昂代價和成本。突發(fā)事件的瞬間爆發(fā)，除了日常公共行政管理發(fā)揮巨大功能外，執(zhí)法機關、政府這個龐大機器必須快速運轉，而運轉成本是高昂的?！?·12”天津爆炸案發(fā)生后，爆炸區(qū)域警力24小時值班，安保巡邏；天津市政府動用了公安、武警甚至軍隊的力量；還有爆炸引發(fā)的海洋、城市水等環(huán)境災難導致環(huán)保部門的預警、監(jiān)測；包括社會治安的暫時混亂導致警力增加。如此等等，這一切所花費的物力、財力比平時大幅增加，有些政府官員受“防治不力”輿論的影響，甚至花費更高代價來強行推行“有效益”的救治政策。都是執(zhí)法成本增加的可能因素。

2.政府機關的責任成本。《危險化學品安全管理條例》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》等法律法規(guī)中，法律責任中主要是針對政府部門和官員未履行法定職責的責任規(guī)定。人事部和監(jiān)察部加大了監(jiān)督政府部門和官員的力度。對突發(fā)事件發(fā)生后，政府職權部門有法不依有禁不止，推諉扯皮，不服從指揮而貽誤救災的；對思想上不重視，措施不落實的單位責任人，要么開除、要么降職，對造成嚴重后果的，要給予法律嚴懲。[4]如果政府隱瞞信息、虛報、瞞報信息者在受到行政懲罰的同時，是否也要追究法律責任呢？現(xiàn)代法治觀念給出的答案是肯定的?！皢栘熓健闭摹柏煛保粌H是行政責任，當然還包括法律責任。在追究政府官員法律責任的訴訟中，必然導致法律成本放大。具體說，政府機關及官員的責任成本分兩種：第一，在處理突發(fā)事件過程中，如果政府官員違法越權、非法、濫權給公民和社會造成巨大損害，致社會管理的正常秩序發(fā)生偏差，生活鏈條被打斷，造成社會財富滅失，分配不正常都直接產生管理的責任成本。第二，面對危機，雖然政府履行了法定職責，依法行政，但卻保護了一個較小利益卻損害了一個較大利益而給社會、公民造成巨大損失的。同時也會產生巨大管理責任成本。正象“8·12”爆炸案的調查報告中所述：“有人貪贓枉法。天津市涉及瑞海公司行政許批的交通運輸部門，沒有嚴格執(zhí)行國家和地方的法律法規(guī)工作規(guī)定，甚至與企業(yè)串通，以批復形式替代許可，行政許可形同虛設。在人情、關系和利益面前，玩忽職守、權錢交易、暗箱操作的腐敗行為，才導致了瑞海公司長期經營。”導致災難發(fā)生。

3.行政不公開的信息成本。信息閉塞、虛假，某些政府部門人為的虛報瞞報，新聞媒體不真實的報道導致信息的不對稱，原本應該知道的信息不被人知道，少數(shù)人知道的信息多數(shù)人不知道，小道消息、謠言漫天飛，由此造成公民個人、企業(yè)、事業(yè)單位和各機構組織高昂的突發(fā)事件避謠或澄清的信息成本。傳統(tǒng)的公共行政管理是建立在政府對信息壟斷的基礎上，所謂“刑不可測，則威不可知“，但是，現(xiàn)代社會治理離不開公眾的參與（關乎民主），政務的公開（有利監(jiān)督）。一些學者指出，天津爆炸后，最為人詬病的并不是”8·12“天津爆炸案本身，而是政府對案件有意無意的隱瞞。由于信息的阻斷，使得公眾和社會為此付出的代價不可計數(shù)，而且在國際上對我國的形象造成了嚴重損害后果，造成了國外媒體率先報道國內新聞的不正常情況。從這個角度來說，對外形象損失的政治成本遠非經濟利益所能涵蓋。

（三）司法成本

1.危機導致訴訟的大量增加，進爾形成事件當事人的訴訟成本。主要為訴訟費用、律師費用、時間利益、機會成本等造成的成本?？梢韵胂?，爆炸導致的人員死亡、失蹤；商品的損毀、滅失；建筑物的倒塌；環(huán)境災難導致的疾病、死亡以及由此導致產生的社會生活鏈條中斷（包括醫(yī)務人員社會大眾涉及國家撫恤、侵權賠償、死者父母贍養(yǎng)、子女撫養(yǎng)、遺產繼承合同中斷或履行）等。訴訟主體患者、醫(yī)院、傳播者、政府、新聞部門及突發(fā)事件中的社會公眾等。這些官司花費的經濟成本、時間成本和機會成本難以估量。

2.還有在危機過后，司法部門必然面對大量的危機時候暫時壓抑下來的糾紛，這就要求司法部門在較短時間內處理大量增加的案件，短時間內投入大量的力、物力、財力解決糾紛而成為危機的司法成本，這是和公民訴訟增加的司法成本相一致的。換言之，公民的訴訟成本和司法運作成本是危機導致的司法成本“一個硬幣”的兩面。

3.在未來人類社會生活中，新類型的突發(fā)事件會不斷增加，這就要求司法者主動去發(fā)現(xiàn)其應該所屬類型的法律。司法者必須一改機械司法、被動司法的思維，積極、主動地將實然（發(fā)生的案件事實）的特征與應然（刑事法律）的類型對應起來。但是“發(fā)現(xiàn)法律”并不是一個簡單的過程，尤其是針對一些不典型的行為，要與法律的規(guī)定“對號入座”并非易事，這勢必要求司法人員提高法律思維水平、法律素質，而這正是司法部門應付危機事件的必要成本。由此導致法制教育成本、司法人員的培訓成本、司法改革成本、討論司法的公正與效率等問題的成本上升。

二、軟成本。即不依法行政或法律制度的缺失導致的公眾信心降低帶來的成本

（一）突發(fā)事件造成的對公共管理是否謹守依法行政原則的信心成本

雖然政府的社會公共管理在“8·12”天津爆炸案中可謂居功甚偉。從新聞媒體中，我國政府強大的社會動員能力和救治能力得到充分展現(xiàn)。但批評的聲音也從未平息。特別是有法不依、執(zhí)法不嚴，貪贓枉法、與企業(yè)串通違規(guī)審批化學危險呂的倉儲、經營，對公安機關不檢察、交通部門不監(jiān)管的行政不作為行為充滿憤怒和失望。有關部門排查時進行歧視性對待，或對現(xiàn)場進行強制隔離等，看似政府高效處理危機的同時，違法、侵權、以及文件替代法，以個人替代法的不良行為也有發(fā)生，該執(zhí)法成本看似又快又低，但是在現(xiàn)代法治的背景下，這種犧牲法治原則、侵犯人權的做法實質上是要付出極高的成本的。換言之，政府以較低的經濟成本、較少的時間成本直接導致了公眾很高的信心成本，導致政府信譽度的降低，公權力的公信力降低，使社會公眾對效率和公平的關系重新審視。如果公眾認為政府沒有依法行政，那么，政府的行為就是舍本逐末。保護人民權利的目的手段化，在經濟效益作為參照系的框架下，這樣必將導致更高的經濟成本、效率成本，長遠來看，得不償失。

紅頭文件滿天飛，以政策代替法律，以權力壓制權利，這種不良影響的消減或與泯滅必將持續(xù)很長一段時間。公民對政府行政效力、對公共行政管理公平性的認可同樣需要一個相當長的過程。從這個方面說，政府的執(zhí)法成本在危機面前代價高昂。

（二）法制不完善對社會造成的信心成本

此次危機中，憲法規(guī)定的基本人權沒有被凸顯，反而被忽視。從本質上講，行使國家緊急權的基本出發(fā)點是履行國家保障人權的義務。應把限制行為限定為有限的“手段”，不能把手段目的化，應保持緊急權的正當性基礎。有學者認為，憲政是指政府按照憲法運行并接受憲法制約的一種法治狀態(tài)；這種統(tǒng)治必須局限于人民同意授予其的權力和為了人民同意的目標。它包括：政府的構成應當以憲法和法律規(guī)定為根據(jù)；政府應當按照憲法和法律的規(guī)定的權限和程序運行；政府應當受憲法的制約；政府應當是一個對人民負責的政府。從這次危機來看，我國憲政建設明顯滯后，集中反映在依法行政對制度有效性的懷疑對制度信利的忽視。對法律制度權威認識度的降低，都會給法律信仰和法律權威造成極大的信心成本。

（三）危機給未來制度設計造成的信心成本

如前所述，公民對政府本身建構的制度、對行政效力、依法行政、政府公平處理突發(fā)事件的信譽度降低的同時，也對法律本身的權威產生懷疑，危機帶來的這些信心成本勢必影響公眾對未來制度的預期和關懷。而公眾對制度的信譽、信賴、認知、認同最終形成運行制度的信心基礎。危機的爆發(fā)，使公眾有時間冷靜反思既定規(guī)則、政府行為，在信心受挫后，其必然對未來制度設計懷疑和不信任、躊躇不前，從這個方面說，危機對公民信心的影響直指未來。這種無形的信心成本，從某種程度上來說，比有形的經濟等成本更難加以彌補。

三、反思

為什么突發(fā)事件會帶來如此高的法律成本？產生高成本的原因是什么？這是這次慘痛教訓之后最應反思的。

（一）制度的缺乏。

相關法律制度的缺失，致使政府各職能部門在發(fā)事件的管理中互相推諉；沒有一套化學危險品的定期預警機制、信息公開機制、國際援助制度。而我們的政府就以此為契機，建立一套應對突發(fā)事件的包括立法、執(zhí)法、公共衛(wèi)生、醫(yī)療服務和應急應對在內的多領域的綜合、聯(lián)動協(xié)作系統(tǒng)，從而形成一個類似于美國（CDC.MMRS）那樣有效率的防治體系。好的制度能創(chuàng)造效益，降低成本。

（二）人治的傳統(tǒng)

雖然有“非典”等衛(wèi)生公共危機事件的前車之鑒，但有些政府官員仍然采取長期延用的官僚風氣，慣性思維，只求對上負責，報喜不報憂，更多考慮的是自己頭頂上的烏沙帽，在“大局”“穩(wěn)定”等幌子下，敷衍塞責，互相扯皮，甚至臨陣脫逃。因此，突發(fā)事件中人為因素是導致成本高昂的因素之一，正是人治理念和舊有的管理模式造成社會公眾對制度信賴度的降低。

分析突發(fā)事件的法律成本，促使我們反思、警醒。如果死亡、痛苦、不幸以及巨大的經濟成本和法律成本能成為社會走向法制、民主、安全的助推器，并最終成為社會文明、進步、安全的必要成本，成為國人“糾錯”式前行中的經驗，那么，付出這些成本也是國人的福祉之一。（作者單位為西北政法大學傳媒學院）

注釋：

[1]鳳凰資訊，2015年12月1日.

[2][美]曼昆《經濟學》北京大學出版社1999年版，第275頁.

[3]程潔：“防治非典需要人大行使職權”，《焦點法評論》2003年6月25日.

[4]“8·12“調查報告，鳳凰訊2015年8月20日.