政府績效價(jià)值評(píng)判優(yōu)化路徑

摘 要：政府績效評(píng)判作為一項(xiàng)有效的管理制度和治理手段，在政府行政管理中得到越來越廣泛的關(guān)注。從價(jià)值評(píng)判的角度來探析政府績效問題，是優(yōu)化政府運(yùn)行、規(guī)定政府行為和提高政府實(shí)績的有效途徑。本文從政府績效價(jià)值評(píng)判的內(nèi)涵及其演變?nèi)胧郑瑥恼冃r(jià)值評(píng)判主體、客體、中介和環(huán)境四個(gè)方面，對(duì)政府績效價(jià)值評(píng)判的優(yōu)化路徑進(jìn)行了深入分析，以期對(duì)政府績效評(píng)判研究起到拋磚引玉的作用。

關(guān)鍵詞：政府績效；價(jià)值評(píng)判；優(yōu)化路徑

伴隨著企業(yè)型政府、高效型政府、服務(wù)型政府理念的提出，政府績效評(píng)判作為一項(xiàng)有效的管理制度和治理手段，在政府行政管理中得到越來越廣泛的關(guān)注。從價(jià)值評(píng)判的角度來探析政府績效問題，是優(yōu)化政府運(yùn)行、規(guī)定政府行為和提高政府實(shí)績的有效途徑。本文從政府績效價(jià)值評(píng)判的內(nèi)涵及其演變?nèi)胧郑瑥恼冃r(jià)值評(píng)判主體、客體、中介和環(huán)境四個(gè)方面，對(duì)政府績效價(jià)值評(píng)判的優(yōu)化路徑進(jìn)行了深入分析，以期對(duì)政府績效評(píng)判研究起到拋磚引玉的作用。

一、政府績效價(jià)值評(píng)判內(nèi)涵及演變

（一）政府績效價(jià)值評(píng)判內(nèi)涵

德國哲學(xué)家海德格爾指出，價(jià)值是“對(duì)那種在作為圖象的世界中的表象著的自身設(shè)立活動(dòng)的需求目標(biāo)的對(duì)象化”。而價(jià)值評(píng)判就是主體通過比較、分析、評(píng)價(jià)客體，用最小的代價(jià)獲得最大價(jià)值的過程?！罢冃гu(píng)判是對(duì)政府管理結(jié)果的析比較”，它包括了政績、成本、效率、穩(wěn)定性、進(jìn)步性、預(yù)期性等諸多方面的考量。政府績效評(píng)判是運(yùn)用科學(xué)的的標(biāo)準(zhǔn)、合理的程序和正確的方法對(duì)政府績效得出盡可能客觀的評(píng)價(jià)。在價(jià)值評(píng)判的視角之下，政府績效評(píng)判包括了三個(gè)環(huán)節(jié)：（1）政府管理價(jià)值取向評(píng)價(jià)（2）政府管理預(yù)期與實(shí)際價(jià)值評(píng)價(jià)（3）政府管理價(jià)值修正。三個(gè)環(huán)節(jié)相互關(guān)聯(lián)，并互動(dòng)循環(huán)。

（二）政府績效價(jià)值評(píng)判演變

1.西方政府績效評(píng)判價(jià)值評(píng)判演變

在20世紀(jì)70年代前，西方正處于機(jī)械化大生產(chǎn)時(shí)期，傳統(tǒng)極權(quán)主義統(tǒng)治推崇理性和效率，其政府績效價(jià)值判斷的核心理念是效率與理性。在考核政府績效時(shí)，把政府效率與政府規(guī)范作為標(biāo)準(zhǔn)。70年代末80年代初，西方逐步進(jìn)入信息化時(shí)代，過去片面追求效率與理性已經(jīng)不能滿足日趨復(fù)雜的公眾需求。舊的價(jià)值判斷不再適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展大勢，而新的價(jià)值理念還未形成，政府丑聞及赤字高居不下，社會(huì)問題層出不窮。這期間，大政府模式與小政府模式間的爭論不休。大政府模式主張?jiān)黾佣愂眨瑸樯鐣?huì)提供更好的服務(wù)和福利。小政府模式則主張要開源節(jié)流，砍掉大計(jì)劃、撤銷社會(huì)機(jī)構(gòu)和精簡雇員。到了20世紀(jì)90年代，出現(xiàn)了以奧斯本為代表的新公共管理理論，他們主張建設(shè)企業(yè)化政府，通過企業(yè)家精神來克服嚴(yán)重的“官僚主義”。新公共管理理論既不主張?jiān)龆?，也不主張?jié)支，而是主張減少浪費(fèi)。新公共管理模式下，政府績效價(jià)值評(píng)判的核心是高效率、低成本和顧客滿意，這種模式是在成本特定情況下，追求公共管理效益最大化和最優(yōu)化。21世紀(jì)伊始，美國登哈特等人開始質(zhì)疑企業(yè)化政府，提出新公共服務(wù)理論，他們認(rèn)為政府不該像企業(yè)運(yùn)作，而更應(yīng)是民主政體運(yùn)作，主張公民權(quán)、民主權(quán)和公共利益服務(wù)模式?！靶鹿卜?wù)理論政府績效評(píng)判價(jià)值評(píng)判的核心是公平、民主和公共的利益”。

2.國內(nèi)政府績效價(jià)值評(píng)判演變

在我們國家，政府績效評(píng)判一直是權(quán)威主義式的忠君愛國價(jià)值理念，所有管理圍繞統(tǒng)治階級(jí)意志，以統(tǒng)治階層意志為中心。在這種形勢下，統(tǒng)治階層的意志實(shí)現(xiàn)還很難說得上是政府績效評(píng)判。到了建國初期至改革開放之前，國家開始實(shí)行人民民主專政，但這一時(shí)期仍然是實(shí)行自上而下的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期政府掌握了資源的絕對(duì)配置權(quán)，中央對(duì)地方政府完全控制，地方政府服從中央政府的統(tǒng)一管理。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期政府績效僅限于上級(jí)檢查下級(jí)是否完成計(jì)劃和任務(wù)、資源及其分配是否達(dá)到平均，而對(duì)于政府管理行為是否正確、是否合理、是否公平都難以稱得上是評(píng)判。文革時(shí)期，在以階級(jí)斗爭為綱等極左價(jià)值觀念的指導(dǎo)下，政府行為只關(guān)心消滅自由思想，只關(guān)心階級(jí)斗爭，政府人員的升遷主要看是否“根紅苗正，這種錯(cuò)誤的價(jià)值評(píng)判導(dǎo)致中國倒退了幾十年。

改革開放以來，我們國家由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡。政府為解決人民群眾溫飽問題，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，GDP成為衡量政府績效的主要標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)過多年實(shí)踐探索，中國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)騰飛，廣大人民群眾的生活水平有了顯著提高。這種唯GDP的價(jià)值評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)價(jià)主體單一，大多采取自上下的評(píng)價(jià)方式，評(píng)判結(jié)果的可信度不高，并且片面追求經(jīng)濟(jì)利益，特別是忽略了生態(tài)環(huán)境、行政回應(yīng)、公眾服務(wù)等一系列問題，引起了社會(huì)與經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村與城市、區(qū)域間、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境等諸多方面的嚴(yán)重失衡，貧富差距不斷拉大、能源浪費(fèi)問題嚴(yán)重、環(huán)境污染問題日益突出，各種矛盾越來越復(fù)雜，政府績效價(jià)值評(píng)判面臨新的挑戰(zhàn)。

新形勢下，黨和國家積極應(yīng)對(duì)這一挑戰(zhàn)。黨的十六大提出科學(xué)發(fā)展觀價(jià)值評(píng)判理念，黨的十七大和十八大強(qiáng)調(diào)“深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀”，突出了科學(xué)發(fā)展的指導(dǎo)地位。現(xiàn)時(shí)期的政府績效評(píng)估價(jià)值選擇是以科學(xué)發(fā)展觀為核心理念，科學(xué)發(fā)展觀的第一要義是發(fā)展，科學(xué)發(fā)展觀的核心是以人為本原則，科學(xué)發(fā)展的基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展原則，科學(xué)發(fā)展觀的根本方法是統(tǒng)籌兼顧。當(dāng)前，黨和國家協(xié)調(diào)五大發(fā)展布局，提出五大發(fā)展理念，增強(qiáng)內(nèi)生動(dòng)力，補(bǔ)齊發(fā)展短板，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，著力強(qiáng)調(diào)民生。

二、政府績效價(jià)值評(píng)判優(yōu)化路徑

政府績效價(jià)值評(píng)判就其內(nèi)涵而言包括了兩個(gè)方面的內(nèi)容，也就是價(jià)值路徑和價(jià)值量的兩種評(píng)判。政府績效價(jià)值評(píng)判是“以滿足多元主體需要為基本出發(fā)點(diǎn)，按照客觀規(guī)律運(yùn)行，經(jīng)過一系列的包括價(jià)值主客體選擇、價(jià)值目標(biāo)及中介選擇等價(jià)值行為活動(dòng)，借助比較、分析、評(píng)價(jià)等手段，力求以最小的代價(jià)獲取最大的價(jià)值擇優(yōu)過程”。政府績效價(jià)值評(píng)判為政府績效評(píng)判注入創(chuàng)新視角，新形勢下的社會(huì)復(fù)雜性，決定著這一視角下政府績效評(píng)估的價(jià)值優(yōu)化是一個(gè)復(fù)雜過程。對(duì)此，我們可以從以下方面進(jìn)行探究：

（一）政府績效價(jià)值評(píng)判主體評(píng)判優(yōu)化

不同的利益主體對(duì)于政府評(píng)判的價(jià)值訴求不同，不同的價(jià)值評(píng)判主體相互制衡補(bǔ)充。因此，政府績效價(jià)值評(píng)判主體必須多元，這包括了上級(jí)政府組織、下級(jí)政府組織、自身、公眾、第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)。評(píng)判主體的價(jià)值量，也就是價(jià)值主體在政府績效價(jià)值評(píng)判的結(jié)果中的權(quán)重不同，會(huì)引起政府績效價(jià)值評(píng)判不同。比如，上級(jí)政府權(quán)重過大，就容易導(dǎo)致“唯上不唯實(shí)”的“形象工程”、“面子工程”，而過小，又容易產(chǎn)生中央權(quán)威不足、地方保護(hù)嚴(yán)重的情況。

新形勢下，要大力倡導(dǎo)第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)作為價(jià)值評(píng)判的作用。第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)作為價(jià)值評(píng)價(jià)主體具有很強(qiáng)的客觀性。它的獨(dú)立性使其利益相關(guān)性較低，其評(píng)價(jià)行為不被干擾，其評(píng)判結(jié)果便較為準(zhǔn)確全面。比如2004年12月蘭州大學(xué)成立第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)的政府績效評(píng)價(jià)主體，就是很好的嘗試。要統(tǒng)籌中央與地方的關(guān)系，公眾、第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)利益相關(guān)性比較弱，評(píng)價(jià)較為客觀，其主體評(píng)判權(quán)重應(yīng)該大。第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)參與政府績效價(jià)值評(píng)判要超越主、客體，建立誠信，培育公眾。

（二）政府績效價(jià)值評(píng)判客體評(píng)判優(yōu)化

以人為本的核心理念要求把公眾的滿意度作為政府績效價(jià)值評(píng)判的重要標(biāo)準(zhǔn)，也就是把“人民答不答應(yīng)，人民滿不滿意，人民高不高興”作為首要標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，不同價(jià)值評(píng)判主體或不同條件下同一價(jià)值評(píng)判主體的價(jià)值訴求差異會(huì)使其對(duì)價(jià)值客體評(píng)判的關(guān)注點(diǎn)不同，這也就導(dǎo)致了政府績效價(jià)值評(píng)判客體優(yōu)化的復(fù)雜性。

政府績效價(jià)值評(píng)價(jià)客體主要體現(xiàn)在績效價(jià)值指標(biāo)的設(shè)計(jì)、指標(biāo)權(quán)重配比和績效目標(biāo)價(jià)值評(píng)判。政府績效客體評(píng)價(jià)必須遵循類型不能單一、價(jià)值導(dǎo)向要向公眾傾斜、指標(biāo)科學(xué)合理。這不但要求評(píng)判客體衡量要有效、準(zhǔn)確，而且要求衡量參數(shù)間不重復(fù)，其選取客體能覆蓋大部分或全部政府績效，并且必須考慮客體選取是否會(huì)導(dǎo)致負(fù)價(jià)值行為。對(duì)客體選取的準(zhǔn)確性是很難準(zhǔn)確把握的，有些客體選擇指標(biāo)體系要經(jīng)過反復(fù)斟酌、精確定義，否則很容易導(dǎo)致測量結(jié)果失真。而績效目標(biāo)價(jià)值評(píng)價(jià)需要考慮結(jié)合客體的可能性來評(píng)價(jià)主體需要。即不僅考慮主體需要，還必須考量客觀實(shí)現(xiàn)可能。如果目標(biāo)符合公眾需要，但不可能實(shí)現(xiàn)，那么就容易挫傷政府組織積極性和公信力。政府績效評(píng)價(jià)客體評(píng)價(jià)不能只顧眼前利益，要把握全局和長遠(yuǎn)。在這方面，2004年8月，由人事部中國政府績效評(píng)估研究課題組研究的課題評(píng)價(jià)包含了職能指標(biāo)、影響指標(biāo)和潛力指標(biāo)三大類33項(xiàng)組成的政府績效評(píng)價(jià)體系，涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、行政效率、人口與環(huán)境、政府廉政等諸多方面就是很好的嘗試。

（三）政府績效價(jià)值評(píng)判中介優(yōu)化

政府績效價(jià)值評(píng)判中介包括數(shù)據(jù)收集及工具選擇、評(píng)判方法及工具選擇、匯總績效方法及工具選擇、績效指標(biāo)與落實(shí)績效責(zé)任人工具選擇。這其中績效協(xié)議、責(zé)任報(bào)告、績效會(huì)議為最常用的價(jià)值評(píng)判工具。為了確保收集數(shù)據(jù)的有效性和全面性，要制定好數(shù)據(jù)收集方案。要首先分析指標(biāo)，選擇收集哪些具體數(shù)據(jù)來評(píng)判，然后選擇數(shù)據(jù)收集的具體地方、數(shù)據(jù)收集的工具及數(shù)據(jù)收集負(fù)責(zé)人。在分析、研究、評(píng)判過程中，要綜合政府機(jī)構(gòu)的能力狀況、指標(biāo)復(fù)雜度、技術(shù)工具特點(diǎn)和所需成本，在眾多的技術(shù)工具中選出適當(dāng)且準(zhǔn)確的工具。

不同內(nèi)容的政府績效信息其績效價(jià)值評(píng)判匯報(bào)對(duì)象、方法也是不盡相同，這是因?yàn)榭冃гu(píng)判與其利益相關(guān)者關(guān)注點(diǎn)以及績效評(píng)判信息是否有涉及到國家秘密等關(guān)聯(lián)。目前，我們一般把匯報(bào)對(duì)象分為上級(jí)組織、大眾和利益相關(guān)者等，我們可以根據(jù)績效評(píng)判匯報(bào)對(duì)象特點(diǎn)選擇年度評(píng)判、季度評(píng)判或階段性評(píng)判，可以利用網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙、廣播、電視等媒體發(fā)布評(píng)判結(jié)果。在績效評(píng)判匯報(bào)時(shí)還要根據(jù)匯報(bào)對(duì)象的特點(diǎn)，來選擇適當(dāng)?shù)陌l(fā)布語言，確保績效匯報(bào)對(duì)象理解績效評(píng)判信息。這比如，績效評(píng)判匯報(bào)的對(duì)象是面向大眾的，就要盡量避免使用過于專業(yè)化的術(shù)語，以便使普通大眾能夠聽得懂、理解得了績效評(píng)判內(nèi)容。

（四）政府績效價(jià)值評(píng)判環(huán)境優(yōu)化

實(shí)現(xiàn)主體目標(biāo)往往會(huì)受到客觀環(huán)境的約束，主體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都是基于一定歷史環(huán)境的，“政府績效評(píng)判環(huán)境的優(yōu)化影響著政府績效價(jià)值評(píng)判的實(shí)現(xiàn)”。在不利于政府績效評(píng)判環(huán)境時(shí)，就要優(yōu)化環(huán)境。

當(dāng)政府績效價(jià)值評(píng)判主體的知識(shí)能力、結(jié)構(gòu)層次還不是很高的情況下，我們就要通過普及知識(shí)、提高專業(yè)人士錄用門檻、開展形式多樣切實(shí)有效的培訓(xùn)等手段來提升評(píng)判主體各方面的素質(zhì)，以優(yōu)化評(píng)判環(huán)境?！肮娮鳛樽顬閺V泛且眾多的評(píng)判主體，對(duì)于社會(huì)環(huán)境和文化環(huán)境依賴性比較強(qiáng)”。特別是因?yàn)闅v史原因，我們國家普通大眾參政意識(shí)不是很強(qiáng)，這直接影響了政府績效價(jià)值評(píng)判結(jié)果。在這種價(jià)值評(píng)判環(huán)境下，大眾對(duì)政府績效的評(píng)判就不具代表性，缺乏可信度。要培養(yǎng)人民群眾的公民意識(shí)，營造普通大眾積極參與政府績效價(jià)值評(píng)判的環(huán)境。從長遠(yuǎn)看來，政府績效價(jià)值評(píng)判的終極目標(biāo)也是引導(dǎo)整個(gè)國家建立一個(gè)強(qiáng)公民、弱政府管理的體制，也即是“公民的聲音要強(qiáng)于政府的聲音，公民社會(huì)帶動(dòng)政府管理”。

當(dāng)前，中國正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要轉(zhuǎn)型期，中國要想在全球經(jīng)濟(jì)一體化中處于不敗地位，必須以壯士斷腕之決心，抓住改革時(shí)機(jī)，探尋適合中國國情的政府治理與發(fā)展模式，尤其是在作為政府行為導(dǎo)向與監(jiān)督的政府績效價(jià)值評(píng)判方面必須不斷前進(jìn)。改革是發(fā)展的根本動(dòng)力，政府績效價(jià)值評(píng)判優(yōu)化需要精準(zhǔn)方向，探尋優(yōu)化路徑，并要堅(jiān)定不移地推進(jìn)下去。

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