新型城鎮(zhèn)化如何“推陳出新”

近日，由國家發(fā)展和改革委員會組織編寫的《國家新型城鎮(zhèn)化報告2015》在北京發(fā)布。報告顯示，去年我國城鎮(zhèn)化率達(dá)到56.1%，但是戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為39.9%，兩者之間存在著16.2個百分點的差距。同時，今年的《政府工作報告》提出，到2020年，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%、戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%。如何通過推動“人”“地”“錢”等領(lǐng)域的改革，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化持續(xù)健康發(fā)展成為當(dāng)前市場關(guān)注的焦點。

推進(jìn)非戶籍人口落戶城鎮(zhèn)

針對我國常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率之間仍存在較大差距的問題。國家發(fā)改委規(guī)劃司司長徐林分析說，我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高不快，一方面是由于跨省、跨地區(qū)轉(zhuǎn)移人口尚未出臺統(tǒng)一的政策安排，外來人口特別是跨省市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)展緩慢。一些人口流入較多、農(nóng)民工落戶意愿較強(qiáng)的地區(qū)還沒有制定具體的戶籍改革方案；一些地方對制定相關(guān)配套政策方面重視不夠；一些地方制定具體落戶條件時對本地人寬、對外來人口嚴(yán)。部分地區(qū)雖然降低了落戶和外來人口享有公共服務(wù)的門檻，但是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶仍然存在“玻璃門”的現(xiàn)象。另一方面，農(nóng)村相關(guān)權(quán)益保障機(jī)制不健全，農(nóng)民對進(jìn)城落戶擔(dān)憂仍然存在，落戶的積極性不高。

“推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)。”徐林說，“十三五”時期，我國將全面實施差別化落戶政策，鼓勵各地區(qū)進(jìn)一步放寬落戶條件。各城市要根據(jù)資源環(huán)境承載能力，制定公開透明的落戶標(biāo)準(zhǔn)，并向社會公布。

據(jù)了解，我國將加快實施1億非戶籍人口在城市落戶方案，突出政策引導(dǎo)，全面實施財政資金、建設(shè)資金、用地指標(biāo)與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤的“三掛鉤”政策。即使到2020年能夠順利實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口落戶城鎮(zhèn)，還會有2億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口沒有落戶。

徐林表示，“十三五”期間，我國將在建立全國統(tǒng)一的居住證制度基礎(chǔ)上，堅持“領(lǐng)取無門檻、服務(wù)有差異”的原則，全面推行覆蓋所有未落戶城鎮(zhèn)常住人口的居住證制度，以居住證為載體建立與居住年限等條件相關(guān)的基本公共服務(wù)提供機(jī)制。

深化土地管理制度改革

近年來，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革有所加快，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)得到了強(qiáng)化。但由于關(guān)鍵的體制障礙沒有根本消除，農(nóng)村資產(chǎn)的資本化通道尚未打通，財產(chǎn)性價值無法實現(xiàn)，不僅制約了城鄉(xiāng)要素的自由流動和平等交換，削弱了農(nóng)民帶資進(jìn)城的能力，也影響農(nóng)民轉(zhuǎn)戶的積極性。

徐林認(rèn)為，隨著農(nóng)村各種條件改善的程度越來越好，特別是城鄉(xiāng)差距越來越小，會有不少農(nóng)民不愿意落戶到城市，這種現(xiàn)象主要發(fā)生在離城市或者城鎮(zhèn)比較近的地區(qū)。

“現(xiàn)行的土地制度與城鎮(zhèn)化發(fā)展不相適應(yīng)的問題日益顯現(xiàn)，必須通過深化改革來破解。”徐林表示，“十三五”時期，我國將全面推進(jìn)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點，總結(jié)推廣成功經(jīng)驗，逐步打破城鄉(xiāng)間土地流動壁壘。加快改革完善土地征收制度，合理界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，制定土地征收目錄，逐步縮小征地范圍。

國家發(fā)展改革委近日發(fā)布的《2015國家新型城鎮(zhèn)化報告》指出，我國將進(jìn)一步完善征地補償機(jī)制，因地制宜采取留地、留房、留物業(yè)、留股份等多種安置方式，保障被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)發(fā)展生計；并以農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地為重點，探索農(nóng)村土地直接入市辦法。

根據(jù)《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》，宅基地改革還將完善權(quán)益保障和取得方式，探索農(nóng)民住房保障在不同區(qū)域戶有所居的多種實現(xiàn)形式；對歷史原因形成的超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地和一戶多宅等情況，探索實行有償使用；探索進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部資源有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地；改革宅基地審批制度，發(fā)揮村民自治組織的民主管理作用。

據(jù)介紹，目前，各試點地區(qū)已經(jīng)全部申報試點方案，試點正在封閉運行中。

創(chuàng)新資金保障機(jī)制

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金需求規(guī)模大、期限長、主體多元、結(jié)構(gòu)復(fù)雜。徐林表示，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，必須創(chuàng)新金融服務(wù)，放開市場準(zhǔn)入，逐步建立多元化、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化資金保障機(jī)制。

近年來，相關(guān)部門積極創(chuàng)新城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資機(jī)制，擴(kuò)大地方政府債券發(fā)行規(guī)模，創(chuàng)新債券品種，各地積極推動政府和社會資本合作（PPP），取得了一些成效。銀行等金融機(jī)構(gòu)也出臺了支持城鎮(zhèn)化發(fā)展的具體意見，積極運用貸款、債券、租賃等綜合金融服務(wù)，為城鎮(zhèn)化提供金融支持。

2015年，江蘇省率先打響了當(dāng)年地方債發(fā)行的“首槍”，隨后各省份地方債發(fā)行紛紛登場。截至2015年12月18日，全國地方債共發(fā)行約3.8萬億元。

國家發(fā)展改革委還與國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等政策性銀行合作，鼓勵引導(dǎo)政策性銀行支持新型城鎮(zhèn)化。同時，國家發(fā)展改革委還建立了“政、銀、企、社會”合作對接機(jī)制，通過PPP、特許經(jīng)營、投資補助等多種方式，鼓勵引導(dǎo)社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)運營。部分試點地區(qū)通過發(fā)揮財政投入杠桿效應(yīng)，有效激活了社會投資，減輕了財政支出壓力。

同時，探索城市政府自行發(fā)債制度，在進(jìn)一步完善省級政府代發(fā)地方債的基礎(chǔ)上，逐步建立管理規(guī)范、風(fēng)險可控、成本合理、運行高效的城市政府舉債融資機(jī)制。完善城市政府舉債的法定程序，把政府債券全額納入預(yù)算管理，完善政府債務(wù)資金使用和償還的信息披露制度，盡快建立健全政府債務(wù)信用評級體系。進(jìn)一步修訂完善《預(yù)算法》，允許城市政府自行發(fā)債，通過資產(chǎn)證券化等方式，拓展釋放城市存量資產(chǎn)價值的渠道。