淺論建國前后董必武對我國人民代表大會制度的探索

王明有

[摘要]董必武在新中國成立前后，就當(dāng)時(shí)我國的基本政治制度——人民代表大會制度進(jìn)行了艱辛的探索，并就確立這一制度的必要性以及它的性質(zhì)、地位、職權(quán)、特征等作了深刻的闡述。他的這些探索為當(dāng)前加強(qiáng)和鞏固我國的人民代表大會制度提供了有益借鑒。

[關(guān)鍵詞]董必武；建國前后；人民代表大會制度

董必武是中華人民共和國的開國元?jiǎng)?，建國后，他長期擔(dān)任黨和國家的重要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，積累了豐富的治國理政經(jīng)驗(yàn)，對我國新民主主義的政治制度建設(shè)，特別是人民代表大會制度也作了艱辛探索，形成了較為完整的理論主張。筆者不揣淺陋，試著從以下幾個(gè)方面對董必武在建國前后關(guān)于人民代表大會制度建設(shè)的探索進(jìn)行闡述，以期引起拋磚引玉之作用。

一

首先，董必武提出新民主主義政權(quán)的組織形式就是人民代表會議或人民代表大會。隨著新民主主義革命勝利的不斷擴(kuò)大，如何建立代表廣大人民群眾的政權(quán)組織就成為擺在各級領(lǐng)導(dǎo)面前的一個(gè)迫切問題。1948年，他在《論新民主主義政權(quán)問題》一文中明確指出：“一個(gè)政權(quán)施行政策，要有許多機(jī)構(gòu)。拿我們新民主主義政權(quán)的機(jī)構(gòu)來說，有人民代表大會，有軍隊(duì)，有法院，有政府，政府內(nèi)又有民政、教育、財(cái)政、農(nóng)林等機(jī)構(gòu)?！盵1]他特別強(qiáng)調(diào)，在這些眾多的國家機(jī)構(gòu)里面，起著關(guān)鍵性、基礎(chǔ)性作用的是人民代表會議或人民代表大會。早在1948年8月華北人民政府召開臨時(shí)人民代表大會時(shí)，董必武就非常明確地指出，華北臨時(shí)人民代表大會將成為全國人民代表大會的前奏，我們政權(quán)的組織形式將是人民代表大會。

1951年9月，董必武發(fā)現(xiàn)，包括華北老解放區(qū)的很多干部，對人民代表會議在人民政權(quán)中的性質(zhì)和地位不清楚，為此，當(dāng)時(shí)的中央人民政府華北事務(wù)部，第一次召開了縣以上行政負(fù)責(zé)人會議。為了使會議達(dá)到預(yù)期的目的，他經(jīng)過精心準(zhǔn)備，專門作了《論加強(qiáng)人民代表會議的工作》的報(bào)告。他在報(bào)告中對人民代表會議的地位、性質(zhì)等重要問題以及如何開好人民代表會議作了詳細(xì)闡述。當(dāng)時(shí)我們的干部大都忙于各種運(yùn)動，無暇考慮我國的政治體制，董必武能夠在百忙之中潛心研究我國的政治體制，并針對人民代表會議進(jìn)行系統(tǒng)的闡述，實(shí)屬難能可貴。后來的實(shí)踐證明，董必武對我國新民主主義政權(quán)組織形式這些比較成熟的思考，不僅是正確的，而且是有遠(yuǎn)見的。

其次，董必武認(rèn)為我國人民代表大會的職權(quán)主要有三項(xiàng)。

第一，一個(gè)地區(qū)或全國的一切重大方針政策都必須由同級的人民代表大會來討論決定。人民代表會議或人民代表大會最重要的職權(quán)就是決定我國的一切重大問題，因?yàn)樗俏覈罡叩臋?quán)力機(jī)關(guān)。比如說，1948年8月舉行的華北臨時(shí)人民代表大會，就要討論確定華北當(dāng)時(shí)乃至今后的重大任務(wù)，還有邊區(qū)政府的施政方針、工作報(bào)告、基本政策等。后來他又明確提出“這個(gè)代表大會，就是一切權(quán)力都要?dú)w它。”[2]建國后的1951年，在回答有人提出的“誰是主人，誰是長工”這一問題時(shí)，董必武鮮明地指出：“只有人民代表會議或人民代表大會是代表人民行使國家政權(quán)的機(jī)關(guān)，是代表人民做主人，這一點(diǎn)是必須認(rèn)清的?！盵3]全國或某一地區(qū)的一切重大問題的決定權(quán)，屬于全國或某一地區(qū)的人民代表大會。這實(shí)質(zhì)上是董必武“一切權(quán)力屬于人民”的新民主主義政權(quán)指導(dǎo)思想，在我國基本政治制度方面的重要體現(xiàn)，是對毛澤東同志的人民民主專政思想的有益補(bǔ)充。

第二，全國或某一地區(qū)的人民代表大會有權(quán)選舉和決定其同級國家機(jī)關(guān)的工作人員并監(jiān)督其工作。早在民主革命時(shí)期，董必武就提出“我們由人民代表大會選舉政府，政府的權(quán)力是由人民代表大會給的，它的工作要受人民代表大會限制，規(guī)定了才能做，沒有規(guī)定就不能做。如果有緊急措施，做了要向人民代表大會作報(bào)告，錯(cuò)了要受到批評，一直受到罷免的處分?！盵4]根據(jù)1951年我國當(dāng)時(shí)的實(shí)際情況，董必武強(qiáng)調(diào)指出，我們應(yīng)該抓緊建立能代行人民代表大會職權(quán)的人民代表會議，因?yàn)橹挥羞@樣，各級人民政府才能相應(yīng)產(chǎn)生。人民代表會議或人民代表大會有權(quán)選舉同級人民政府，并對其實(shí)施監(jiān)督。同級人民政府要對同級人民代表大會負(fù)責(zé)并自覺接受其監(jiān)督。由此可以看出，董必武憑借其深厚的政治法學(xué)理論素養(yǎng)，正確地指導(dǎo)了我國當(dāng)時(shí)的政權(quán)建設(shè)。

需要說明的是，人民代表大會選舉和決定國家機(jī)關(guān)的工作人員并監(jiān)督他們的工作，實(shí)質(zhì)上是發(fā)揚(yáng)人民民主、幫助國家機(jī)關(guān)的工作人員改進(jìn)并完成各項(xiàng)工作的最好方式。1954年9月，董必武在第一屆全國人大一次會議上講到全國人大對政府的監(jiān)督時(shí)，特意講到：“凡是認(rèn)真發(fā)揚(yáng)了民主，把人民政府的一切重大問題都提交人民代表會議或人民代表大會，在大會和小組會議上展開討論，并且充分進(jìn)行批評和自我批評的地方，那里人民的積極性和創(chuàng)造性就能得到發(fā)揮，政府工作就有朝氣，就可以少犯或不犯官僚主義的錯(cuò)誤?！盵5]筆者認(rèn)為，這些論述不僅當(dāng)時(shí)未過時(shí)，就是現(xiàn)在也具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)作用。

第三，全國人民代表大會是我國唯一的立法機(jī)關(guān)，擁有立法權(quán)。董必武認(rèn)為，人民代表會議或人民代表大會不僅是我國的權(quán)力機(jī)關(guān)，還是我國的立法機(jī)關(guān)。也就是說一切法律只能由人民代表大會或人民代表會議審議通過才能成為真正意義的法律。當(dāng)然，必要的話，它也可以授權(quán)其他機(jī)關(guān)制定法律。1954年5月，在中國共產(chǎn)黨第二次全國宣傳工作會議上的講話中，董必武再一次談到：“比如我們的憲法草案規(guī)定，全國人民代表大會是國家唯一的立法機(jī)關(guān)。這就是說只有全國人民代表大會通過了的法規(guī)，才能叫做法律，它的意義是莊嚴(yán)的，通過它的手續(xù)是慎重的，它的公布是中華人民共和國主席的職權(quán)之一。”[6]

再其次，董必武強(qiáng)調(diào)，在我國確立人民代表大會制度是新民主主義政權(quán)所必需的。何謂新民主主義呢？新民主主義這一概念是毛澤東在1940年所作的《新民主主義論》一文中正式提出來的。他把中國的民主主義革命分為新民主主義革命和舊民主主義革命，兩者的分界線就是1919年的五四運(yùn)動。列寧曾說，一切革命的根本問題是國家政權(quán)問題。資產(chǎn)階級革命是這樣，新民主主義革命也是如此。董必武在1948年10月華北人民政府人民政權(quán)研究會上提出，政權(quán)既是關(guān)系千百萬人的生命和他們的生活方向，所以一切革命的政黨，最重要的問題，是奪取政權(quán)。那么政權(quán)是什么呢？“政權(quán)是一部分人代表著特定的階級，運(yùn)用國家的權(quán)力，發(fā)號施令，叫人民做什么事情，或禁止人民不得做什么事情。這樣的東西，就叫政權(quán)。”[7]在這里，董必武用通俗的語言給“政權(quán)”下了一個(gè)準(zhǔn)確的定義。

那么，我黨領(lǐng)導(dǎo)的新民主主義政權(quán)的組織形式是什么呢？董必武非常明確地提出，我黨領(lǐng)導(dǎo)人民群眾建立的人民代表會議或人民代表大會制度，就是新民主主義政權(quán)組織形式，這一形式完全適合我國國情。因?yàn)椋旱谝?，這一制度不是任何人憑空杜撰出來的，是我黨領(lǐng)導(dǎo)人民群眾經(jīng)過長期的革命斗爭總結(jié)出來的，并且實(shí)踐證明是正確的。第二，只有這一制度才能體現(xiàn)我們這個(gè)政權(quán)的本質(zhì)。我們的政權(quán)包括很多制度，土地制度、婚姻家庭制度、稅收制度、司法制度等，但沒有哪一項(xiàng)制度能代表我們國家的性質(zhì)，只有人民代表會議或人民代表大會才能體現(xiàn)國家的性質(zhì)。他還多次強(qiáng)調(diào)，這個(gè)基本制度不僅符合中國的國情，而且有巨大的優(yōu)越性。在《論新民主主義政權(quán)問題》中，他指出，現(xiàn)在我們的人民代表大會，它的代表性比蘇維埃廣泛些，比資產(chǎn)階級議會更不用說了。所以用人民代表大會是能包括廣大的各民主階級的在內(nèi)的政權(quán)形式。隨著人民代表大會制度在全國的逐步實(shí)施，他進(jìn)一步說：“我們的政權(quán)機(jī)關(guān)是各級人民代表會議或人民代表大會及各級人民政府。這樣的政權(quán)組織形式，是最好的基本的組織形式。它是最民主的、能包括一切人民群眾的組織。”[8]

建國后的1953年，面對在全國即將要實(shí)行普選的人民代表大會制度，董必武興奮地預(yù)言，我國人民一定會歡欣鼓舞地迎接這一個(gè)選舉運(yùn)動，使我們?nèi)嗣衩裰髡?quán)建設(shè)更向前躍進(jìn)一步。

二

董必武在建國前后，運(yùn)用馬克思列寧主義的歷史唯物主義觀點(diǎn)，根據(jù)其對人民民主專政政權(quán)本質(zhì)的深刻認(rèn)識，比較完整地、系統(tǒng)地論述了即將在我國建立的人民代表會議或人民代表大會制度的必要性、性質(zhì)、地位、職權(quán)等重大問題，這些論述為提高我國當(dāng)時(shí)干部的政治水平，建設(shè)人民民主專政的政權(quán)發(fā)揮了重要作用。

董必武對人民代表大會在我國國家政治生活中的性質(zhì)、地位等的闡述，是建國前后我們黨領(lǐng)導(dǎo)的人民民主專政政權(quán)建設(shè)的基本施政原則。中共黨的十一屆三中全會以來，我國社會主義法制建設(shè)有了長足發(fā)展，作為基本政治制度的人民代表大會制度也日益完善。特別是黨的十八屆四中全會，正式通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，這一決定提出并具體闡述了全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)和重大任務(wù)，為我國的社會主義法治國家建設(shè)描繪了宏偉的藍(lán)圖。我們?yōu)槭裁匆罅ν菩蟹ㄖ螄医ㄔO(shè)？因?yàn)橹型鈬抑卫淼膶?shí)踐證明，法治盡管還有這樣那樣的不足，但到目前為止，應(yīng)該說還是最好的治理國家方式。當(dāng)然，實(shí)行依法治國，并不是說不要道德等其他方式了，只是說法在一個(gè)國家的治理中占據(jù)主要、支配的地位。堅(jiān)定不移地堅(jiān)持和不斷完善我國的人民代表大會制度，確保人民代表大會及其常委會依法履行其職能，保證各項(xiàng)立法和重大決策能更好地體現(xiàn)全國人民的意志，是以習(xí)近平同志為總書記的黨中央十八大制定的政治建設(shè)和政治體制改革最重要的方針之一，需要我們積極努力地貫徹執(zhí)行。

董必武關(guān)于人民代表大會監(jiān)督權(quán)的論述，對我們進(jìn)一步完善和增強(qiáng)人民代表大會的監(jiān)督機(jī)制有著重要的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。按照我國現(xiàn)行憲法規(guī)定，人民代表大會及其常委會的主要職責(zé)，就是對“一府兩院”，即同級人民政府、人民法院和人民檢察院實(shí)施全方位監(jiān)督，這是我國大力推進(jìn)依法治國進(jìn)程，充分體現(xiàn)監(jiān)督機(jī)制的一個(gè)十分重要的方面。中外歷史經(jīng)驗(yàn)反復(fù)證明，不受監(jiān)督的權(quán)力百分之百地會產(chǎn)生腐敗。腐敗現(xiàn)象，不僅中國有，其他國家也有；不僅在發(fā)展中國家會產(chǎn)生，在像美國這樣的發(fā)達(dá)國家也會產(chǎn)生。消除腐敗在中國是一個(gè)難題，在世界范圍內(nèi)也是一個(gè)難題。在中國目前情況下，消除腐敗不僅要靠理想、信念、道德等的教育，更重要的是靠完善的黨紀(jì)、政紀(jì)、法律制度。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，抓緊形成不想腐、不能腐、不敢腐的有效機(jī)制。應(yīng)該說，進(jìn)一步加強(qiáng)人民代表大會制度，不斷鞏固和完善人民代表大會制度在依法治國進(jìn)程中的地位和作用，是從源頭上根除腐敗現(xiàn)象的法寶。

綜上所述，董必武在建國前后對我國人民代表大會制度的一些重大問題所作的探索，豐富和發(fā)展了毛澤東關(guān)于人民民主專政的思想，也為新中國成立后在我國確立人民代表大會制度，提供了重要的理論依據(jù)。挖掘和整理董必武這份珍貴的歷史遺產(chǎn)，對于當(dāng)前加強(qiáng)和完善我國的人民代表大會制度，鞏固和提高我黨的執(zhí)政能力，有著極為重要的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

[注釋]

[1][2][3][4][6][8]董必武選集[M].北京：人民出版社，1985.

[5]董必武法學(xué)文集[M].北京：法律出版社，2001.

[7]董必武.論社會主義民主和法制[M].北京：人民出版社，1979.