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    限期治理存廢問(wèn)題研究

    2016-04-25 18:47:47王曉倩
    2016年10期
    關(guān)鍵詞:制度完善

    王曉倩

    摘 要:限期治理制度對(duì)于督促和推動(dòng)企業(yè)污染減排,強(qiáng)化政府部門(mén)的環(huán)境管理具有重要意義。然而現(xiàn)實(shí)中多數(shù)被限期治理單位在治理期間更加大肆超標(biāo)排污,引發(fā)了限期治理制度的存廢問(wèn)題的爭(zhēng)論。本文認(rèn)為,在現(xiàn)行環(huán)境法律體系中,暫不摒棄限期治理制度,而是最大可能的填補(bǔ)制度漏洞、完善限期治理制度,對(duì)制度設(shè)計(jì)進(jìn)行有力的法律規(guī)制和動(dòng)態(tài)監(jiān)管。

    關(guān)鍵詞:限期治理;存廢問(wèn)題;制度完善

    一、限期治理制度的性質(zhì)及比較優(yōu)勢(shì)

    (一)限期治理制度的基本內(nèi)涵

    左平凡在《限期治理法律制度研究》一文中,認(rèn)為:“限期治理制度是對(duì)長(zhǎng)期超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)排放污染物、污染嚴(yán)重而又未進(jìn)行治理的單位,規(guī)定出一定期限,強(qiáng)令其在此期限內(nèi)完成治理任務(wù)的制度?!敝熘t在《限期治理決定權(quán)中的法律問(wèn)題研究》一文中,認(rèn)為:“限期治理是指有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)特定區(qū)域的超標(biāo)污染源以及造成嚴(yán)重污染后果的污染源,限定其在一定的時(shí)間內(nèi)完成治理任務(wù)的行政決定”。

    分析諸多學(xué)者對(duì)限期治理制度的定義,本文認(rèn)為限期治理制度是指國(guó)家環(huán)境行政主管部門(mén)對(duì)長(zhǎng)期超標(biāo)排污、導(dǎo)致環(huán)境污染嚴(yán)重的項(xiàng)目、企業(yè)和行業(yè),依法限定其在一定期限內(nèi),完成治理任務(wù),達(dá)到一定治理目標(biāo)的環(huán)境法制度。

    (二)限期治理制度的性質(zhì)

    1、行政處罰說(shuō)。2008年《水污染防治法》第74條規(guī)定:“違反本法規(guī)定,排放水污染物超過(guò)國(guó)家或者地方規(guī)定的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn),或者超過(guò)重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo)的,由縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)按照權(quán)限責(zé)令限期治理,處應(yīng)繳納排污費(fèi)數(shù)額二倍以上五倍以下的罰款?!痹摲ㄡ槍?duì)超標(biāo)或者超總量排污的行為,以法律責(zé)任形式,規(guī)定“責(zé)令限期治理”,成為水污染防治領(lǐng)域的一種行政處罰方式。

    2、行政強(qiáng)制說(shuō)。汪勁在《中國(guó)環(huán)境法原理》一書(shū)中認(rèn)為:限期治理“是指對(duì)長(zhǎng)期超標(biāo)排放污染物、造成環(huán)境嚴(yán)重污染的排污者,以及對(duì)設(shè)立在特殊保護(hù)區(qū)域內(nèi)超標(biāo)排污的已有設(shè)施,經(jīng)地方人民政府決定和環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)監(jiān)督,設(shè)定一定期限由排污者在該期限內(nèi)實(shí)施完成治理任務(wù),使污染物排放達(dá)到治理目標(biāo)的一種強(qiáng)制性措施”。《環(huán)境保護(hù)法》第39條第1款規(guī)定:“對(duì)經(jīng)限期治理逾期未完成治理任務(wù)的企業(yè)事業(yè)單位,除依照國(guó)家規(guī)定加收超標(biāo)準(zhǔn)排污費(fèi)外,可以根據(jù)所造成的危害后果處以罰款,或者責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉”。該法將限期治理定性為環(huán)境行政管理強(qiáng)制措施。

    3、性質(zhì)界定。本文傾向于將限期治理制度的定性為行政強(qiáng)制措施。原因在于:一方面,限期治理是行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人治理污染活動(dòng)的干預(yù),具有一定的行政強(qiáng)制性,限期治理和行政強(qiáng)制措施都旨在制止違法行為的發(fā)生;并且行政強(qiáng)制措施不是一種行政制裁行為,因而與行政相對(duì)人的行為是否違法沒(méi)有必然聯(lián)系。它可以針對(duì)相對(duì)人的違法行為,也可針對(duì)相對(duì)人的合法行為。其二,行政強(qiáng)制措施是行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)的有效手段,符合限期治理督促違法企業(yè)達(dá)標(biāo)排污、減少污染的目的。

    (三)限期治理制度的比較優(yōu)勢(shì)

    1、與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的比較優(yōu)勢(shì)。環(huán)境影響評(píng)價(jià)是指對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估,提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施,進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)的方法與制度。相比而言,限期治理作為環(huán)境法上重要的“末端控制”制度,需要做到對(duì)環(huán)境污染的動(dòng)態(tài)監(jiān)管和及時(shí)治理,有效防止環(huán)境狀況的繼續(xù)惡化。具有在環(huán)境執(zhí)法過(guò)程中全程監(jiān)控和治理的動(dòng)態(tài)優(yōu)勢(shì),是環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度前期所不能預(yù)料和監(jiān)管到的。

    2、與三同時(shí)制度的比較優(yōu)勢(shì)。“三同時(shí)”制度,是指建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境保護(hù)設(shè)施必須與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用的制度。適用于新建、擴(kuò)建、改建項(xiàng)目,技術(shù)改造項(xiàng)目和一切可能對(duì)環(huán)境造成污染和破壞的建設(shè)項(xiàng)目。然而,事后的限期治理制度是對(duì)企業(yè)落實(shí)“三同時(shí)”在延遲時(shí)間上的限制性要求。例如企業(yè)如果未能?chē)?yán)格落實(shí)三同時(shí)制度,而急于投產(chǎn)使用造成超標(biāo)排污,三同時(shí)制度就喪失了管控的功能,限期治理制度即可以對(duì)企業(yè)超標(biāo)排污進(jìn)行規(guī)制。

    二、我國(guó)限期治理制度存在的問(wèn)題

    (一)限期治理決定權(quán)的問(wèn)題

    《環(huán)境保護(hù)法》將限期治理的決定權(quán)賦予給了各級(jí)人民政府,且具有級(jí)別性。第二十九條第二款規(guī)定:“中央或省、自治區(qū)、直轄市人民政府直接管轄的企業(yè)事業(yè)單位的限期治理,由省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定。市、縣或者市、縣以下人民政府管轄的企業(yè)事業(yè)單位的限期治理,由市、縣人民政府決定。”行政授權(quán)必須有法律、法規(guī)的明文許可,在諸單行立法中,只有《固體廢物污染環(huán)境防治法》是通過(guò)法律明確規(guī)定有各級(jí)人民政府授權(quán)由環(huán)保部門(mén)行使限期治理決定權(quán)的。

    (二)限期治理執(zhí)行期限過(guò)于寬松,彈性較大

    1996 年 8 月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問(wèn)題理論研究的決定》明確規(guī)定,從 1996 年 8 月 3 日起,現(xiàn)有排污單位超標(biāo)排放污染物的,由縣級(jí)以上人民政府或其委托的環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)依法責(zé)令其限期治理,期限可視其不同情況定為 1至3 年,逾期未完成治理任務(wù)的,由縣級(jí)以上人民政府依法責(zé)令其關(guān)閉,停產(chǎn)或者轉(zhuǎn)產(chǎn)。規(guī)定期限中“最長(zhǎng)不得超過(guò)三年”這種過(guò)于寬松的自由裁量權(quán),使得污染者經(jīng)常會(huì)趨于風(fēng)險(xiǎn)利益的考量而在限期治理的規(guī)定期限內(nèi)大肆排污,污染者利用限期治理制度的漏洞非法排污遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了該制度的懲治功能。

    (三)限期治理環(huán)節(jié)過(guò)多,影響治理效果

    限期治理要經(jīng)大致四個(gè)環(huán)節(jié):環(huán)保部門(mén)提出建議、地方政府或經(jīng)授權(quán)的環(huán)境保護(hù)部門(mén)做出限期治理決定、污染單位實(shí)施治理、環(huán)境保護(hù)部門(mén)檢查驗(yàn)收并對(duì)未完成的做出處罰決定或由政府責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。限期治理這一系列復(fù)雜的執(zhí)行程序,使得實(shí)踐中污染企業(yè)面對(duì)政府或者政府授權(quán)環(huán)境行政主管部門(mén)作出的限期治理的決定延遲履行或不當(dāng)履行,造成的后果是一方面排污企業(yè)偷停治污設(shè)施、偷排污染物屢禁不止;另一方面已經(jīng)對(duì)環(huán)境造成難以逆轉(zhuǎn)的污染或破壞。

    三、限期治理制度的完善

    (一)健全限期治理制度的決定機(jī)制

    一方面是將限期治理的管理權(quán)下放給地方各級(jí)環(huán)境部門(mén)。環(huán)境保護(hù)部門(mén)是各級(jí)政府中統(tǒng)一監(jiān)督管理環(huán)境保護(hù)工作的職能機(jī)構(gòu),其職責(zé)決定了需要經(jīng)常對(duì)企業(yè)排污情況進(jìn)行監(jiān)督檢查,及時(shí)發(fā)現(xiàn)異常情況和違法行為并及時(shí)處理。實(shí)踐中, 超標(biāo)排污的限期治理權(quán)限和行政處罰權(quán)限卻分屬不同機(jī)構(gòu), 使得環(huán)保部門(mén)只能對(duì)違法者進(jìn)行行政處罰, 而不能督促其履行應(yīng)承擔(dān)的限期治理義務(wù)。另一方面是改分級(jí)管理為屬地管理。統(tǒng)一由屬地人民政府和行政機(jī)關(guān)管轄更有利于某一區(qū)域和行業(yè)的統(tǒng)籌管理,對(duì)限期治理總量控制的目標(biāo)也更容易把握。

    (二)規(guī)范限期治理的執(zhí)行程序

    對(duì)于限期治理的期限,由于它直接涉及行政強(qiáng)制的實(shí)施保障,所以一般期限為時(shí)不宜過(guò)長(zhǎng)?!断奁谥卫砉芾磙k法》第6條規(guī)定:“環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)完成限期治理任務(wù)的實(shí)際需要,合理確定限期治理期限。限期治理期限最長(zhǎng)不得超過(guò)1年。但完全由于不可抗力的原因,導(dǎo)致被限期治理的排污單位不能按期完成治理任務(wù)的除外。環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)不得通過(guò)重復(fù)下達(dá)限期治理決定等方式,變相延長(zhǎng)限期治理期限”。限期治理的期限由決定限期治理的機(jī)關(guān)根據(jù)具體污染源的具體情況、治理的難度以及治理能力等因素確定?!董h(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》也規(guī)定治理的企事業(yè)單位必須如期完成治理任務(wù)。

    參考文獻(xiàn):

    [1] 左平凡.限期治理法律制度研究[J].沈陽(yáng)工程大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2009(1):80-86.

    [2] 朱謙.限期治理決定權(quán)中的法律問(wèn)題研究[J].法律適用,2004(2):141.

    [3] 李摯萍.關(guān)于完善限期治理制度的若干法律探討[J].環(huán)境保護(hù),1999(4):82.

    [4] 劉超.存廢之間:限期治理制度的績(jī)效考核[J].云南大學(xué)學(xué)報(bào)(法學(xué)版),2008(2):78-81.

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