不動產(chǎn)登記案件適格被告若干問題初探

張德新

在一次不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度課題論證會上，一位律師坦言，撇開理論不談，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記后，如果登記錯誤，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)告誰？希望這一問題先討論清楚。

一、不動產(chǎn)權(quán)證蓋章不統(tǒng)一

這涉及誰登記、誰負(fù)責(zé)的問題，也就是當(dāng)不動產(chǎn)登記發(fā)生錯誤引發(fā)訴訟時，誰是適格被告。行政訴訟被告資格的確認(rèn)，直接關(guān)系到受具體行政行為侵害的公民、法人或其他組織能否順利地行使訴權(quán)并及時有效地獲得相關(guān)救濟(jì)。舉個例子，早在2009年S市政府就明確了“市房地產(chǎn)權(quán)登記中心統(tǒng)一集中負(fù)責(zé)全市房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記工作”，登記中心也已經(jīng)以自己的名義核發(fā)了60余萬本房地產(chǎn)證，但由于《土地管理法》《房地產(chǎn)管理法》《土地登記辦法》等法律文件都規(guī)定土地登記由國土部門負(fù)責(zé)，而修改前的1993年《S市房地產(chǎn)登記條例》規(guī)定登記機(jī)關(guān)為市房地產(chǎn)行政主管部門，導(dǎo)致一些業(yè)主認(rèn)為由登記中心作為房地產(chǎn)權(quán)登記的行政主體于法不合，進(jìn)而向法院起訴要求確認(rèn)其合法的房地產(chǎn)證無效，由規(guī)土委重新核發(fā)。

中編辦《關(guān)于整合不動產(chǎn)登記職責(zé)的通知》文件印發(fā)后，各地不動產(chǎn)登記職責(zé)整合文件也陸續(xù)出臺。從文件內(nèi)容來看，均明確由國土資源行政主管部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)監(jiān)督本轄區(qū)不動產(chǎn)登記工作，并在國土廳（局）地籍管理處（科、股）加掛不動產(chǎn)登記局牌子，或內(nèi)設(shè)不動產(chǎn)登記管理處，其性質(zhì)為內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。當(dāng)然，也有國土資源行政主管部門直接加掛不動產(chǎn)登記局牌子。

最近筆者通過網(wǎng)上搜索了11個已經(jīng)實(shí)行不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的地方，發(fā)現(xiàn)其中有的地方“不動產(chǎn)權(quán)證”蓋的是“××國土資源局不動產(chǎn)登記專用章”，有的地方蓋的是“××不動產(chǎn)登記局不動產(chǎn)登記專用章”。那么，發(fā)生登記糾紛時誰是適格被告呢？不動產(chǎn)統(tǒng)一登記前，各類不動產(chǎn)權(quán)屬證書由不同部門頒發(fā)，統(tǒng)一登記后，對這類頒證行為提起行政訴訟，又應(yīng)當(dāng)由誰來應(yīng)訴呢？

二、不動產(chǎn)登記的行為主體應(yīng)是政府部門

不動產(chǎn)登記是指國家專門機(jī)關(guān)根據(jù)申請人的申請將不動產(chǎn)事項(xiàng)記載于不動產(chǎn)登記簿的行為。不動產(chǎn)登記簿應(yīng)公之于眾并可供公眾查閱，從而達(dá)到申請人公示不動產(chǎn)物權(quán)的法律效力。因此，不動產(chǎn)登記是行政機(jī)關(guān)的行政行為，具有公法性質(zhì)。

《中華人民共和國房地產(chǎn)管理法》第六十條規(guī)定，國家實(shí)行土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)登記發(fā)證制度。第六十一條規(guī)定，以出讓或者劃撥方式取得土地使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)向縣級以上地方人民政府土地管理部門申報核實(shí)，由同級人民政府頒發(fā)土地使用權(quán)證書。在依法取得的房地產(chǎn)開發(fā)用地上建成房屋的，應(yīng)當(dāng)憑土地使用權(quán)證書向縣級以上人民政府房地產(chǎn)管理部分核實(shí)并頒發(fā)房屋所有權(quán)證書。其他法律、法規(guī)對不動產(chǎn)登記也有明確規(guī)定，具體某項(xiàng)不動產(chǎn)的登記，需要行政機(jī)關(guān)依照法定程序進(jìn)行審查、核實(shí)后才能作出。因此，不動產(chǎn)登記含有國家行政機(jī)關(guān)對不動產(chǎn)物權(quán)的行政確認(rèn)成份。國家行政機(jī)關(guān)是不動產(chǎn)登記的主體，不動產(chǎn)登記是國家行政機(jī)關(guān)為不動產(chǎn)確權(quán)的行政行為，國家公權(quán)力介入了不動產(chǎn)登記，賦予不動產(chǎn)登記強(qiáng)大的公示效力。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，雖然《不動產(chǎn)登記暫行條例》第六條規(guī)定“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)確定一個部門為本行政區(qū)域的不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)”，但“部門”不一定為“政府組成部門”。此觀點(diǎn)值得商榷?！兜胤礁骷壢嗣翊泶髸偷胤礁骷壢嗣裾M織法》第六十四條第一款規(guī)定，“地方各級人民政府根據(jù)工作需要和精干的原則，設(shè)立必要的工作部門”。第三款規(guī)定，“自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府的局、科等工作部門的設(shè)立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報請上一級人民政府批準(zhǔn)，并報本級人民代表大會常務(wù)委員會備案”。顯然，政府組成部門的增減變動，應(yīng)當(dāng)遵循必要的報批程序，而非政府部門如事業(yè)單位等政府機(jī)構(gòu)的設(shè)立，則是另一個程序?！恫粍赢a(chǎn)登記暫行條例》規(guī)定“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)確定一個部門”是依精簡、效能原則，在不新增設(shè)政府部門的前提下，允許各級政府在現(xiàn)有組成部門中確定一個部門作為不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)?！恫粍赢a(chǎn)登記暫行條例》是行政法規(guī)，《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》是法律，按照立法規(guī)定，下位法不得與上位法沖突，對于“部門”應(yīng)理解為“政府部門”，而非廣義上的政府機(jī)構(gòu)，只有這樣才能和不動產(chǎn)登記的性質(zhì)和不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的職責(zé)在法律上相一致。

從我國改革的具體情況來看，《不動產(chǎn)登記暫行條例》規(guī)定由作為政府部門的不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)全面承擔(dān)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的職責(zé)較為適宜，部門登記符合中央關(guān)于不動產(chǎn)登記職能整合的相關(guān)要求。《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》中明確提出，“整合房屋登記、林地登記、草原登記、土地登記的職責(zé)……分別由一個部門承擔(dān)”?！吨醒刖庌k關(guān)于整合不動產(chǎn)登記職責(zé)的通知》也規(guī)定，“由國土資源部指導(dǎo)監(jiān)督全國土地登記、房屋登記、林地登記、草原登記、海域登記等不動產(chǎn)登記工作”。從中央的要求來看，一直強(qiáng)調(diào)政府部門在不動產(chǎn)登記中的作用。因此，由部門進(jìn)行登記，更加符合權(quán)責(zé)一致原則的要求，有利于對登記行為形成監(jiān)督，提高登記工作的質(zhì)量和效能。從房地產(chǎn)統(tǒng)一登記的地方實(shí)踐來看，登記機(jī)構(gòu)普遍為政府部門。例如，《重慶市土地房屋權(quán)屬登記條例》第六條、《上海市房地產(chǎn)登記條例》第五條、《深圳市房地產(chǎn)登記若干規(guī)定（試行）》第三條、《珠海市房地產(chǎn)登記條例》第三條等都將房地產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)規(guī)定為政府部門。

三、不動產(chǎn)登記主體應(yīng)能獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任

不動產(chǎn)統(tǒng)一登記作為一種以服務(wù)為目的的公權(quán)力行為，其行使主體只有具備行政主體資格，才能獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任和民事責(zé)任。《物權(quán)法》第二十一條規(guī)定，因登記錯誤，給他人造成損害的，登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。登記機(jī)構(gòu)賠償后，可以向造成登記錯誤的人追償?！恫粍赢a(chǎn)登記暫行條例》第二十九條規(guī)定，不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)登記錯誤給他人造成損害，或者當(dāng)事人提供虛假材料申請登記給他人造成損害的，依照《中華人民共和國物權(quán)法》的規(guī)定承擔(dān)賠償責(zé)任。2010年發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于審理房屋登記案件若干問題的規(guī)定》第十二條規(guī)定，房屋登記機(jī)構(gòu)未盡合理審慎職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)其過錯程度及其在損害發(fā)生中所起作用承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。這些規(guī)定表明，不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對自己的登記行為負(fù)責(zé)，對登記錯誤發(fā)生的損害承擔(dān)責(zé)任。無論不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)是隸屬于政府或者其行政主管部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，前提都應(yīng)是通過法律或者法規(guī)授權(quán)獲得行政主體地位，使其能獨(dú)立行使不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的職權(quán)并獨(dú)立為登記行為承擔(dān)責(zé)任。

除登記簿和權(quán)屬證明樣式、記載內(nèi)容、登記要素統(tǒng)一外，權(quán)證印章還應(yīng)進(jìn)行統(tǒng)一。如前所述，目前有的地方“不動產(chǎn)權(quán)證”上蓋的是“××國土資源局不動產(chǎn)登記專用章”，有的蓋的是“××不動產(chǎn)登記局不動產(chǎn)登記專用章”。筆者認(rèn)為，蓋“××國土資源局不動產(chǎn)登記專用章”更加規(guī)范，符合法律規(guī)定?！秶临Y源部關(guān)于啟用不動產(chǎn)登記簿證樣式（試行）的通知》（國土資發(fā)〔2015〕25號）也明確規(guī)定，紙質(zhì)介質(zhì)的“不動產(chǎn)登記簿”“不動產(chǎn)權(quán)證書”和“不動產(chǎn)登記證明”應(yīng)當(dāng)加蓋不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的“不動產(chǎn)登記專用章”。不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)為縣級以上人民政府依法確定的、統(tǒng)一負(fù)責(zé)不動產(chǎn)登記工作的部門。如：××縣人民政府確定由該縣國土資源局負(fù)責(zé)不動產(chǎn)登記工作，則縣國土資源局為該縣不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)，登記簿證加蓋“××縣國土資源局不動產(chǎn)登記專用章”。各級國土資源主管部門內(nèi)設(shè)的、不具有獨(dú)立法人資格的不動產(chǎn)登記局（處、科、股），不能作為不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)。國土資源主管部門直屬的事業(yè)單位可以經(jīng)授權(quán)辦理具體的不動產(chǎn)登記事務(wù)，但不能作為不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)對外行使行政職能。

因此，筆者認(rèn)為，如果不動產(chǎn)權(quán)利證書加蓋“××國土資源局不動產(chǎn)登記專用章”，在不動產(chǎn)登記行政訴訟案件中，應(yīng)以“××國土資源局”為被告。如果加蓋的是“不動產(chǎn)登記局”公章且該“不動產(chǎn)登記局”為內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，可以“××國土資源局”或“××不動產(chǎn)登記局”為被告。這是因?yàn)樵搩?nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)實(shí)際上已經(jīng)外化，取得了獨(dú)立主體的資格。但如果沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的明確授權(quán)，無論事實(shí)上內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)是否以自己名義作出行政行為，它仍不具獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的能力，它的行為則應(yīng)當(dāng)由組建或設(shè)立它的政府或行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。依據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第二十條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者派出機(jī)構(gòu)在沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)的情況下，以自己的名義作出具體行政行為，當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以該行政機(jī)關(guān)為被告，即被告應(yīng)當(dāng)是設(shè)立或組建它的政府或行政機(jī)關(guān)。當(dāng)然，如果“××國土資源局”加掛不動產(chǎn)登記局牌子，則可以以不動產(chǎn)登記局為被告。

四、并非所有的不動產(chǎn)管理糾紛都以不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)為被告

行政訴訟是不動產(chǎn)登記異議的救濟(jì)途徑之一，《物權(quán)法》第十九條規(guī)定，“權(quán)利人、利害關(guān)系人認(rèn)為不動產(chǎn)登記簿記載事項(xiàng)錯誤的，可以申請更正登記，但如果在不動產(chǎn)登記薄權(quán)利人不同意更正的情況下，利害關(guān)系人可以向登記機(jī)關(guān)申請異議登記，登記機(jī)關(guān)予以異議登記的，申請人當(dāng)在登記之日起15日內(nèi)向人民法院提行政訴訟，請求人民法院撤銷行政機(jī)關(guān)頌讓的具體行政行為”。根據(jù)國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于做好不動產(chǎn)統(tǒng)一登記與房屋交易管理銜接的指導(dǎo)意見》，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記與房屋交易管理既要有序銜接，同時又要合理分工。如北京市規(guī)定，網(wǎng)簽、限購、存量房交易平臺、商品房預(yù)售合同登記備案（含登記、解除、變更備案）、交易資金監(jiān)管、商品房現(xiàn)房銷售備案、現(xiàn)房網(wǎng)簽及注銷手續(xù)、存量房房源核驗(yàn)、存量房網(wǎng)簽及注銷手續(xù)、房產(chǎn)測繪（含預(yù)測和實(shí)測）成果審核、預(yù)查封及網(wǎng)簽數(shù)據(jù)查詢等房屋交易管理工作仍由市住房城鄉(xiāng)建設(shè)委負(fù)責(zé)。不動產(chǎn)登記，不動產(chǎn)登記檔案管理，不動產(chǎn)登記信息檔案查詢，不動產(chǎn)查封，因不動產(chǎn)登記引起的行政訴訟、行政復(fù)議、信息公開，各類歷史遺留及疑難登記問題的處理等工作由市國土局負(fù)責(zé)。這就意味著，今后不動產(chǎn)行政訴訟案件要根據(jù)相關(guān)機(jī)關(guān)的職責(zé)來確定被告，并不是所有的不動產(chǎn)管理案件都是告國土部門，應(yīng)注意區(qū)別糾紛緣由是否“因不動產(chǎn)登記引起”。如按以上分工，不動產(chǎn)預(yù)查封是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門負(fù)責(zé)，而不動產(chǎn)查封則是由國土部門負(fù)責(zé)。

五、不動產(chǎn)統(tǒng)一登記前所頒發(fā)權(quán)證應(yīng)訴主體問題

在行政體制改革中，行政機(jī)關(guān)的撤銷、合并、分立等情形時有發(fā)生。《行政訴訟法》第二十六條第一款規(guī)定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告。該條第六款還規(guī)定，行政機(jī)關(guān)被撤銷或者職權(quán)變更的，繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機(jī)關(guān)是被告。該法律條款規(guī)定的是職權(quán)繼受原則。所謂職權(quán)繼受，是指一行政機(jī)關(guān)行使的全部或部分行政職權(quán)因發(fā)生特定的法律事實(shí)無法行使，而由另一機(jī)關(guān)繼續(xù)行使。職權(quán)繼受的主要法律特征為行政職權(quán)的繼承性。故而，如果政府公告了本行政區(qū)域不動產(chǎn)統(tǒng)一登記機(jī)構(gòu)，則由于之前頒發(fā)的不動產(chǎn)權(quán)證而產(chǎn)生糾紛時，因不動產(chǎn)登記職責(zé)轉(zhuǎn)移，應(yīng)列新組建的不動登記機(jī)構(gòu)為被告，原頒證機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以協(xié)助。

陳品祿/責(zé)任編輯