土地協(xié)議出讓的再審視

宋國(guó)倫

我國(guó)土地使用制度改革已進(jìn)入新階段，隨著城市更新、土地有償使用范圍擴(kuò)大、土地混合利用等新情況與新課題的出現(xiàn)，土地利用與管理領(lǐng)域?qū)ν恋貐f(xié)議出讓產(chǎn)生了較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)需求。重新審視與挖掘土地協(xié)議出讓作用與價(jià)值，健全完善土地協(xié)議出讓程序與機(jī)制，將有助于土地管理和城市建設(shè)領(lǐng)域一些重要問(wèn)題的解決。

一、土地協(xié)議出讓概述

土地協(xié)議出讓是指政府以協(xié)議方式將國(guó)有土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，并由土地使用者向政府支付土地出讓金的行為。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)土地供應(yīng)以新增建設(shè)用地為主，協(xié)議出讓大多以土地物質(zhì)出讓?zhuān)丛隽浚┑男问匠霈F(xiàn)。隨著中央“嚴(yán)控增量，盤(pán)活存量”土地政策方針的確定，我國(guó)土地利用重心逐漸轉(zhuǎn)移到存量建設(shè)用地挖潛上來(lái)。原土地使用權(quán)人提高存量土地開(kāi)發(fā)條件并補(bǔ)交土地出讓金的行為也屬于協(xié)議出讓?zhuān)饲樾蜗?，土地物質(zhì)并未增加，土地協(xié)議出讓以土地權(quán)利出讓?zhuān)创媪浚┑男问襟w現(xiàn)。

土地協(xié)議出讓實(shí)際上是政府與土地使用者一對(duì)一地談判和磋商出讓土地使用權(quán)的一種出讓方式。由于在土地獲取過(guò)程中只有一位意向用地者，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度相對(duì)較弱；同時(shí)，土地協(xié)議出讓價(jià)格由政府在地價(jià)評(píng)估基礎(chǔ)上集體會(huì)審確定，其并未經(jīng)過(guò)市場(chǎng)競(jìng)價(jià)的檢驗(yàn)和修正，實(shí)際上是政府定價(jià)，價(jià)格形成機(jī)制存在一定人為因素。

我國(guó)土地協(xié)議出讓經(jīng)歷了一個(gè)逐步演進(jìn)的過(guò)程。自1978年開(kāi)始土地有償使用制度改革以來(lái)，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，土地協(xié)議出讓方式是我國(guó)土地出讓的主要形式。在當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件下，土地協(xié)議出讓暴露了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分、出讓程序不透明、出讓價(jià)格偏低、容易產(chǎn)生尋租等缺陷，限制和取消土地協(xié)議出讓的呼聲日益強(qiáng)烈。2001年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》，要求商業(yè)性房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地和其他土地，供應(yīng)計(jì)劃公布后同一地塊有兩個(gè)以上意向用地者的，都必須以招標(biāo)、拍賣(mài)和掛牌等公開(kāi)出讓方式供地，土地公開(kāi)出讓開(kāi)始取代協(xié)議出讓成為土地出讓的主要方式。2003年，國(guó)土資源部出臺(tái)《協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》，在規(guī)范土地協(xié)議出讓程序的同時(shí)，進(jìn)一步將土地協(xié)議出讓的適用范圍限定在自有劃撥土地補(bǔ)辦出讓、劃撥土地轉(zhuǎn)讓、出讓土地改變用途方面。2004年，國(guó)土資源部和監(jiān)察部聯(lián)合要求從2004年8月31日起，所有的經(jīng)營(yíng)性用地一律實(shí)行公開(kāi)出讓?zhuān)駝t追究有關(guān)單位的責(zé)任，協(xié)議出讓從經(jīng)營(yíng)性用地配置領(lǐng)域徹底退出。2007年，國(guó)土資源部和監(jiān)察部聯(lián)合發(fā)文要求嚴(yán)格落實(shí)工業(yè)用地招拍掛制度，工業(yè)用地供應(yīng)也杜絕了協(xié)議出讓方式。自此，我國(guó)確立了土地劃撥、土地公開(kāi)出讓為主，土地協(xié)議出讓為補(bǔ)充的供地方式格局，即公益性項(xiàng)目用地以劃撥方式供地，非公益性項(xiàng)目用地以公開(kāi)出讓方式供地，土地協(xié)議出讓方式則受到嚴(yán)格的限制和約束，僅限于在歷史遺留問(wèn)題處理等零星領(lǐng)域使用。

二、土地協(xié)議出讓的現(xiàn)實(shí)需求

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)土地協(xié)議出讓產(chǎn)生了較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)需求，土地協(xié)議出讓開(kāi)始被賦予了新的價(jià)值和作用。

1.存量土地再開(kāi)發(fā)的需求

多年來(lái)，我國(guó)城市呈現(xiàn)攤大餅式外延擴(kuò)張的特征，部分城市特別是沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市耕地保護(hù)與生態(tài)承載已經(jīng)逐漸達(dá)到極限，為糾正這個(gè)問(wèn)題，中央確定了未來(lái)“嚴(yán)控增量、盤(pán)活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提升效率”土地利用總體基調(diào)，實(shí)施劃定城市增長(zhǎng)邊界政策，我國(guó)城市土地利用的重點(diǎn)逐漸轉(zhuǎn)移到存量土地再開(kāi)發(fā)上來(lái)，“城市更新”“低效用地再開(kāi)發(fā)”等城市存量土地再開(kāi)發(fā)政策創(chuàng)新不斷深入開(kāi)展。在城市存量土地再開(kāi)發(fā)中，傳統(tǒng)的土地收儲(chǔ)后公開(kāi)出讓的土地開(kāi)發(fā)方式開(kāi)始失靈，例如對(duì)于功能置換地塊、實(shí)施微改造的地塊，由于收儲(chǔ)成本高于收儲(chǔ)收益，土地收儲(chǔ)方式經(jīng)濟(jì)上不具備可行性；同時(shí)收購(gòu)拆遷中交易成本過(guò)高，部分存量土地通過(guò)土地收儲(chǔ)推進(jìn)難度極大。允許自行開(kāi)發(fā)開(kāi)始成為存量土地再開(kāi)發(fā)的一個(gè)重要選項(xiàng)。由于涉及土地權(quán)利的變化和重新取得，存量土地自行開(kāi)發(fā)需要通過(guò)土地協(xié)議出讓方式辦理相關(guān)用地手續(xù)。從政策方向上看，國(guó)土資源部《城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)指導(dǎo)意見(jiàn)》已經(jīng)明確符合條件的低效用地可以協(xié)議方式辦理出讓手續(xù)，重新簽訂土地出讓合同，取得新的土地使用權(quán)，并按市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)繳土地出讓金，上海、深圳、廣州、南京等地也在城市更新政策中作出了類(lèi)似規(guī)定。

2.市場(chǎng)配置資源的需求

當(dāng)前，我國(guó)土地供應(yīng)仍然是土地劃撥、土地出讓雙軌制，學(xué)校、醫(yī)院、政府辦公、交通基礎(chǔ)設(shè)施等用地仍然采用無(wú)償劃撥方式，由于缺乏價(jià)格調(diào)節(jié)與成本約束，公益性項(xiàng)目用地普遍存在規(guī)模偏大、用地浪費(fèi)的問(wèn)題。為深化土地市場(chǎng)改革、推動(dòng)市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用，國(guó)土資源部《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》要求擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍，除軍事、保障性住房和涉及國(guó)家安全和公共秩序的特殊用地以劃撥方式供應(yīng)外，國(guó)家機(jī)關(guān)辦公和交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施以及各類(lèi)社會(huì)事業(yè)用地中的經(jīng)營(yíng)性用地，應(yīng)實(shí)行有償使用。同時(shí)，民營(yíng)與社會(huì)資本逐漸介入學(xué)校、醫(yī)院等民生項(xiàng)目，交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP模式逐漸探索推行，這些項(xiàng)目用地出于融資以及市場(chǎng)化運(yùn)作的需要，要求以出讓方式獲得項(xiàng)目用地。由于公益性項(xiàng)目、準(zhǔn)公益性項(xiàng)目的特殊性，不可能采用招拍掛等公開(kāi)出讓方式供地，只能采用協(xié)議出讓方式辦理供地手續(xù)。

3.土地混合利用的需求

土地混合利用已經(jīng)成為城市建設(shè)領(lǐng)域的熱點(diǎn)之一，也是未來(lái)我國(guó)土地利用的一個(gè)方向。長(zhǎng)期以來(lái)，城市建設(shè)領(lǐng)域“功能主義原則”和“功能分區(qū)思想”占據(jù)主導(dǎo)地位，這種原則和思想對(duì)于我國(guó)城市規(guī)劃、土地管理制度的構(gòu)建以及城市建設(shè)的快速發(fā)展起到了重要作用，但其土地開(kāi)發(fā)功能單一、建筑形態(tài)機(jī)械和缺乏活力等問(wèn)題也開(kāi)始暴露。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，土地混合利用已經(jīng)成為土地利用的一個(gè)重要方向。實(shí)際上，越來(lái)越多的土地開(kāi)發(fā)以混合功能出現(xiàn)，如保障性住房用地屬于二類(lèi)居住用地，其主體功能是住宅，同時(shí)需要混合配建商服設(shè)施；居民社區(qū)中心用地則是社區(qū)文體娛樂(lè)、醫(yī)療衛(wèi)生等公益性功能與商業(yè)配套等經(jīng)營(yíng)性的混合體。以公益性為主、經(jīng)營(yíng)性為輔的混合功能用地，其經(jīng)營(yíng)性土地并非單獨(dú)地塊，而是以混合功能建筑中分?jǐn)偼恋氐男问匠霈F(xiàn)，在公益性建筑分?jǐn)偼恋匾詣潛芊绞焦┑氐耐瑫r(shí)，其經(jīng)營(yíng)性用地不具備公開(kāi)出讓的條件，只能以協(xié)議出讓方式供地。

三、土地協(xié)議出讓存在的問(wèn)題

土地協(xié)議出讓重新成為解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的重要政策工具，但從當(dāng)前情況來(lái)看，土地協(xié)議出讓作用和價(jià)值的發(fā)揮仍受到諸多因素制約。

1.認(rèn)識(shí)上存在誤區(qū)

當(dāng)前，人們對(duì)土地協(xié)議出讓的認(rèn)識(shí)和印象一直停留在土地有償使用制度改革初期。當(dāng)時(shí)由于土地協(xié)議出讓的內(nèi)在程序和外在監(jiān)管均不成熟，確實(shí)產(chǎn)生了一些問(wèn)題。隨著我國(guó)土地市場(chǎng)體系不斷完善，當(dāng)前土地協(xié)議出讓模式無(wú)論是內(nèi)在程序還是外在監(jiān)管均發(fā)生了巨大變化。從內(nèi)在程序上看，土地協(xié)議出讓前必須在經(jīng)過(guò)出讓公告環(huán)節(jié)，一旦有兩家以上意向用地單位即轉(zhuǎn)入公開(kāi)出讓程序，其競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制與土地公開(kāi)出讓類(lèi)似；從外在監(jiān)管上看，土地協(xié)議出讓已經(jīng)完全被納入了土地有形市場(chǎng)，其出讓程序、出讓價(jià)格完全向社會(huì)公示，接受社會(huì)監(jiān)督，公平公開(kāi)程度已經(jīng)與土地協(xié)議出讓初期完全不同。用固有的眼光看待土地協(xié)議出讓模式，對(duì)土地協(xié)議出讓持排斥和回避的態(tài)度，既不利于土地協(xié)議出讓工作規(guī)范與政策創(chuàng)新，也不利于對(duì)現(xiàn)實(shí)需求及問(wèn)題的及時(shí)響應(yīng)與解決。

2.法規(guī)支撐上存在障礙

當(dāng)前，我國(guó)土地供應(yīng)制度按照用途管制的原則進(jìn)行設(shè)計(jì)，供地方式的選擇主要按照土地用途確定。有關(guān)政策法規(guī)明確商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅以及工業(yè)用地必須采用公開(kāi)出讓方式供地，對(duì)同類(lèi)用途土地的差異化狀態(tài)考慮不足。雖然近期國(guó)務(wù)院、國(guó)土資源部出臺(tái)的支持文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)用地、鼓勵(lì)低效用地再開(kāi)發(fā)政策一定程度突破了舊有法規(guī)，允許符合條件的經(jīng)營(yíng)性用地協(xié)議出讓?zhuān)@些政策主要以工作意見(jiàn)的形式出現(xiàn)。這種狀況導(dǎo)致各地在城市更新、低效用地再開(kāi)發(fā)等領(lǐng)域中土地協(xié)議出讓創(chuàng)新舉措缺乏法律法規(guī)支撐，導(dǎo)致有關(guān)工作開(kāi)展承擔(dān)了較大的法律風(fēng)險(xiǎn)。

3.價(jià)格形成機(jī)制存在缺陷

土地協(xié)議出讓價(jià)格主要通過(guò)評(píng)估測(cè)算確定，但現(xiàn)有的評(píng)估技術(shù)規(guī)范仍不完善。例如，在對(duì)出讓價(jià)格影響很大的評(píng)估基準(zhǔn)日進(jìn)行選擇確定時(shí)，評(píng)估基準(zhǔn)日往往被確定為規(guī)劃條件改變的批準(zhǔn)時(shí)點(diǎn)。從批準(zhǔn)規(guī)劃條件改變到土地實(shí)際出讓可能時(shí)間周期較長(zhǎng)，土地協(xié)議出讓價(jià)格實(shí)為出讓前一時(shí)期的價(jià)格，這也是協(xié)議出讓價(jià)格低于當(dāng)期公開(kāi)出讓價(jià)格的原因之一。同時(shí)，在城市存量土地自行開(kāi)發(fā)中，土地出讓價(jià)格的確定不僅僅是技術(shù)問(wèn)題，更是土地收益分配調(diào)整與土地增值收益分享的問(wèn)題。各地在存量土地自行開(kāi)發(fā)中，對(duì)土地出讓金的測(cè)算均體現(xiàn)了土地增值收益分享的理念，但在這個(gè)過(guò)程中各地做法和標(biāo)準(zhǔn)不一致，其依據(jù)和合理性也不夠充分，需要進(jìn)一步創(chuàng)新與完善。

4.出讓程序不健全

一是出讓程序的決策不完善。當(dāng)前我國(guó)土地協(xié)議出讓決策權(quán)集中于政府，擬協(xié)議出讓的地塊分布與出讓時(shí)間主要由政府決定。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，城市更新與存量土地再開(kāi)發(fā)決策更多呈現(xiàn)“自下而上”的特點(diǎn)，即地塊是否啟動(dòng)協(xié)議出讓需要更多的聽(tīng)取和尊重企業(yè)職工、社區(qū)居民的意見(jiàn)。二是出讓條件的設(shè)定不盡科學(xué)。當(dāng)前土地出讓以經(jīng)濟(jì)效益為導(dǎo)向，出讓條件的設(shè)定追求土地利用強(qiáng)度和經(jīng)濟(jì)效益最大化，對(duì)環(huán)境保護(hù)、歷史文脈傳承、社區(qū)鄰里關(guān)系的保存重視不足。三是出讓程序需要完善?，F(xiàn)行程序下存在土地出讓價(jià)格后置的問(wèn)題，即土地出讓公告只公告地塊位置、面積、用途等信息，未確定并公告土地價(jià)格，待公示結(jié)束后才開(kāi)始確定土地價(jià)格，這種程序設(shè)置使得協(xié)議出讓的公平性受到質(zhì)疑。

四、土地協(xié)議出讓完善建議

1.重新定位土地協(xié)議出讓模式

在存量土地再開(kāi)發(fā)、公益項(xiàng)目土地有償使用以及土地混合利用中，土地協(xié)議出讓模式具有公開(kāi)出讓所不能替代的作用。在規(guī)范透明運(yùn)行的前提下，健全和發(fā)展土地協(xié)議出讓模式有助于豐富土地市場(chǎng)體系，回應(yīng)和滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)對(duì)土地利用與管理的現(xiàn)實(shí)需求。要破除對(duì)土地協(xié)議出讓模式的刻板印象，正確理解和重視新時(shí)期土地協(xié)議出讓模式的價(jià)值，不斷創(chuàng)新和完善土地協(xié)議出讓制度，并在土地管理體系中賦予土地協(xié)議出讓模式應(yīng)有的地位和作用。

2.加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)

在文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)用地、舊城區(qū)工業(yè)企業(yè)搬遷以及低效用地再開(kāi)發(fā)中，國(guó)家相關(guān)政策文件已經(jīng)為土地協(xié)議出讓模式創(chuàng)造了政策空間，地方性城市更新政策也對(duì)協(xié)議出讓模式的使用進(jìn)行了探索與創(chuàng)新。建議在梳理研究各地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與做法的基礎(chǔ)上，適時(shí)調(diào)整土地協(xié)議出讓模式有關(guān)政策依據(jù)。同時(shí)，由于土地協(xié)議出讓制度創(chuàng)新的實(shí)質(zhì)是土地權(quán)利重新界定與土地收益分配方式調(diào)整，可借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)引入土地發(fā)展權(quán)概念，為土地協(xié)議出讓特別是存量土地再開(kāi)發(fā)中土地協(xié)議出讓制度的重構(gòu)奠定法理基礎(chǔ)。

3.完善價(jià)格形成機(jī)制

一是改進(jìn)協(xié)議出讓價(jià)格評(píng)估規(guī)范。將評(píng)估時(shí)點(diǎn)明確為出讓時(shí)點(diǎn)，具體操作時(shí)可確定為規(guī)劃條件調(diào)整完成后、土地協(xié)議出讓啟動(dòng)時(shí)點(diǎn)。二是構(gòu)建土地協(xié)議出讓指導(dǎo)價(jià)格體系。土地協(xié)議出讓指導(dǎo)價(jià)格體系將經(jīng)營(yíng)性的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)用地同時(shí)納入，相對(duì)于當(dāng)前許多地方協(xié)議出讓時(shí)所使用的基準(zhǔn)地價(jià)體系，土地出讓市場(chǎng)指導(dǎo)價(jià)格在價(jià)格水平上更接近土地市場(chǎng)實(shí)際水平，在用途劃分上較基準(zhǔn)地價(jià)中傳統(tǒng)的商服、住宅、工業(yè)三大類(lèi)更具有針對(duì)性和可操作性，在更新時(shí)間和方式上更加靈活，可以更好地為土地協(xié)議出讓價(jià)格管理服務(wù)，并有效引導(dǎo)市場(chǎng)預(yù)期。三是建立協(xié)議出讓地價(jià)管理信息系統(tǒng)，將所有協(xié)議出讓數(shù)據(jù)材料、評(píng)估方法、可比實(shí)例等信息納入信息系統(tǒng)，在便于地價(jià)監(jiān)管同時(shí)，也有助于協(xié)議出讓價(jià)格評(píng)估時(shí)可比實(shí)例的選取，提高土地協(xié)議出讓價(jià)格評(píng)估的便利性與科學(xué)性。

4.健全出讓程序

一是完善協(xié)議出讓程序。針對(duì)當(dāng)前協(xié)議出讓價(jià)格后置的問(wèn)題，逐步改進(jìn)協(xié)議出讓程序，在土地協(xié)議出讓公告信息中增加土地價(jià)格內(nèi)容，使協(xié)議出讓公告內(nèi)容與公開(kāi)出讓公告并軌，一旦有兩家以上意向用地單位，即轉(zhuǎn)入公開(kāi)出讓程序。二是加強(qiáng)協(xié)議出讓調(diào)控。當(dāng)前協(xié)議出讓土地在整個(gè)供地中占比較小，且呈現(xiàn)零星、不規(guī)律的特征，政府在土地供應(yīng)計(jì)劃與調(diào)控中往往忽視土地協(xié)議出讓。隨著未來(lái)土地協(xié)議出讓規(guī)模擴(kuò)大，土地協(xié)議出讓對(duì)市場(chǎng)供需關(guān)系將產(chǎn)生重大影響，要結(jié)合城市更新、低效用地再開(kāi)發(fā)等新情況，在年度出讓計(jì)劃中綜合考慮公開(kāi)出讓、協(xié)議出讓的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、分布與出讓節(jié)奏，將土地協(xié)議出讓納入出讓計(jì)劃管理與調(diào)控范疇，未納入年度供地計(jì)劃的地塊，原則上不得辦理協(xié)議出讓手續(xù)，以此調(diào)控土地市場(chǎng)供需關(guān)系，防止土地市場(chǎng)大起大落。三是健全協(xié)議出讓監(jiān)管體系，特別是對(duì)協(xié)議出讓價(jià)格評(píng)估確定等重點(diǎn)環(huán)節(jié)實(shí)行備案審核與抽查，確保土地協(xié)議出讓規(guī)范運(yùn)行。

王春敏/責(zé)任編輯