從濟(jì)南“第一爛尾樓”事件談依法行政的必要性

李煒++牟偉++于磊

日前，濟(jì)南彩石山莊案件隨著1700多名購(gòu)房者拿到逾8億元執(zhí)行款宣告塵埃落定。這起全國(guó)涉及人數(shù)較多、標(biāo)的額較大的“爛尾樓”群體性事件經(jīng)濟(jì)南法院堅(jiān)持法治方式，形成“購(gòu)房戶(hù)債權(quán)優(yōu)先賠償”意見(jiàn)，并經(jīng)最高人民法院答復(fù)認(rèn)可才最終得以打開(kāi)“死結(jié)”后成功處置。

這件殃及2000多名購(gòu)房者，引發(fā)長(zhǎng)達(dá)8年多的群體性上訪維權(quán)案件，癥結(jié)在于三聯(lián)集團(tuán)債務(wù)糾紛復(fù)雜，嚴(yán)重資不抵債。彩石山莊979畝土地承載著共計(jì)35億多元的債權(quán)負(fù)擔(dān)，涉及多家銀行的查封債權(quán)，以及建筑工程承包人、購(gòu)房戶(hù)、失地農(nóng)民、企業(yè)職工等多個(gè)利益主體。

縱觀國(guó)內(nèi)房地產(chǎn)市場(chǎng)，各地頻現(xiàn)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)形成的爛尾樓。面對(duì)這些“燙手山芋”，有些地方政府以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和合同糾紛為由，將問(wèn)題交給法院處理，導(dǎo)致事情久拖不決，甚至演變?yōu)楦竺?。有些地方片面采取“政府買(mǎi)單”方式，由政府花錢(qián)善后，留下不少“后遺癥”，并產(chǎn)生不良示范效應(yīng)，導(dǎo)致“越買(mǎi)越不平安”。

一個(gè)爛尾樓項(xiàng)目導(dǎo)致建筑工程承包人、購(gòu)房戶(hù)、失地農(nóng)民、企業(yè)職工等多個(gè)主體都造成損失的原因是什么？為什么有些政府以市場(chǎng)問(wèn)題為由不干預(yù)，有些政府卻掏錢(qián)善后處理？為何各地標(biāo)準(zhǔn)不一，到底有哪些深層次的原因？

首先，工程承包人和購(gòu)房戶(hù)的問(wèn)題。這里主要是兩個(gè)合同關(guān)系，第一個(gè)是建筑施工承包合同，是開(kāi)發(fā)商和施工企業(yè)的合同關(guān)系；第二個(gè)是開(kāi)發(fā)商和購(gòu)房人的商品房買(mǎi)賣(mài)合同關(guān)系。而這兩者其實(shí)是有關(guān)聯(lián)性的，《城市房地產(chǎn)管理法》第四十五條規(guī)定，商品房預(yù)售所得款項(xiàng)，必須用于有關(guān)的工程建設(shè)?！冻鞘猩唐贩款A(yù)售管理辦法》第十一條規(guī)定，開(kāi)發(fā)企業(yè)預(yù)售商品房所得款項(xiàng)應(yīng)當(dāng)用于有關(guān)的工程建設(shè)。從法律到法規(guī)都要求對(duì)預(yù)售款項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)管，購(gòu)房人的購(gòu)房款必須用于工程建設(shè)。該條款如果嚴(yán)格執(zhí)行將能有效保護(hù)工程建設(shè)方和購(gòu)房人的合法權(quán)益，由此可以看出“爛尾樓”現(xiàn)象的背后其實(shí)折射出的是政府監(jiān)管缺位。

其次，關(guān)于失地農(nóng)民的利益問(wèn)題。按照《土地管理法》第四十七、四十八條之規(guī)定，地方政府應(yīng)該完成對(duì)集體土地的征收工作，當(dāng)?shù)卣嚓P(guān)部門(mén)，應(yīng)該首先考慮保障失地農(nóng)民的生活來(lái)源和合理補(bǔ)償費(fèi)用，補(bǔ)償費(fèi)不到位，就不應(yīng)該將該土地出讓。有些地方政府打著改革或者發(fā)展的幌子，對(duì)集體土地的征收，甚至存在先用后補(bǔ)手續(xù)的問(wèn)題，造成失地農(nóng)民的權(quán)益無(wú)法保障，由此也可見(jiàn)政府監(jiān)管之缺位。

再次，政府部分部門(mén)處置不當(dāng)。在事件發(fā)生的前期，如果政府部門(mén)發(fā)現(xiàn)征地補(bǔ)償款不到位，對(duì)企業(yè)進(jìn)行處罰或者責(zé)令停止開(kāi)發(fā)，當(dāng)時(shí)企業(yè)肯定會(huì)優(yōu)先解決征地補(bǔ)償問(wèn)題。對(duì)外銷(xiāo)售時(shí)，如果發(fā)現(xiàn)違規(guī)銷(xiāo)售行為，要求停止違法行為，也不會(huì)引發(fā)購(gòu)房人的集體信訪。政府部分部門(mén)存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象。

綜上所述，“爛尾樓”的產(chǎn)生，一是因?yàn)殚_(kāi)發(fā)商的違規(guī)操作和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)以及房地產(chǎn)市場(chǎng)方面的因素，二是由于政府監(jiān)管不到位，行政作為不夠，沒(méi)有對(duì)預(yù)售資金和開(kāi)發(fā)商的違法銷(xiāo)售行為進(jìn)行必要監(jiān)管，導(dǎo)致開(kāi)發(fā)商挪用預(yù)售資金，最后形成“爛尾樓”。

至于失地農(nóng)民的問(wèn)題，一方面，一些地方政府沒(méi)有及時(shí)補(bǔ)償失地農(nóng)民；另一方面，有些地方的土地還未轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地，就讓開(kāi)發(fā)商先期介入，置相關(guān)法律法規(guī)于不顧，甚至為了所謂的地方發(fā)展，違反法律規(guī)定，允許開(kāi)發(fā)商欠繳土地出讓金，先行開(kāi)發(fā)，導(dǎo)致開(kāi)發(fā)商跑路之后，地方政府只能“花錢(qián)買(mǎi)平安”。

解決“爛尾樓”問(wèn)題，既不能盲目歸結(jié)為雙方的民事行為，也不能簡(jiǎn)單的由政府出資善后。相關(guān)政府部門(mén)要增強(qiáng)依法行政的意識(shí)，樹(shù)立依法監(jiān)管、違法必究、執(zhí)法必嚴(yán)的觀念。作為城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)依據(jù)的主要法規(guī)，《城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》第三十九條規(guī)定，“違反本條例規(guī)定，擅自預(yù)售商品房的，由縣級(jí)以上人民政府房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)主管部門(mén)責(zé)令停止違法行為，沒(méi)收違法所得，可以并處已收取的預(yù)付款1%以下的罰款”。《城市商品房預(yù)售管理辦法》（簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）第六條規(guī)定，未取得商品房預(yù)售許可證不能預(yù)售。但是，開(kāi)發(fā)商未辦理預(yù)售獲得的款項(xiàng)應(yīng)是購(gòu)房人的合理費(fèi)用，如果罰沒(méi)將導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法繼續(xù)建設(shè)，同時(shí)，兩個(gè)法規(guī)均未對(duì)如何具體監(jiān)督未批先售或者批后如何落實(shí)監(jiān)管做具體規(guī)定，只是在《辦法》第十一條授權(quán)房地產(chǎn)部門(mén)制定具體監(jiān)管辦法。很多地方?jīng)]有出臺(tái)監(jiān)管辦法，即使部分地區(qū)出臺(tái)了規(guī)定也存在落實(shí)不力的現(xiàn)象，因此修改《城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》迫在眉睫。

2010年住建部下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)市場(chǎng)監(jiān)管完善商品住房預(yù)售制度有關(guān)問(wèn)題的通知》對(duì)資金監(jiān)管進(jìn)行明確。十八大之后，中央政府系列改革精神，作為房地產(chǎn)行業(yè)主管部門(mén)的住建部門(mén)，必須積極作為，加強(qiáng)對(duì)樓盤(pán)的風(fēng)險(xiǎn)管控和對(duì)預(yù)售資金的監(jiān)管，對(duì)違規(guī)銷(xiāo)售積極查處，建立開(kāi)發(fā)企業(yè)誠(chéng)信體系并探索與金融系統(tǒng)、工商管理部門(mén)、交通部門(mén)的誠(chéng)信體系接軌，加大開(kāi)發(fā)商違法經(jīng)營(yíng)的違法成本，引導(dǎo)開(kāi)發(fā)商誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)樓盤(pán)提前預(yù)警，讓購(gòu)房人透明消費(fèi)。

陳品祿/責(zé)任編輯