地方政府在引領(lǐng)綠色發(fā)展中的作用

卜華

摘 要：地方政府的生態(tài)管理是生態(tài)環(huán)保的最為關(guān)鍵一環(huán)。黨的十八屆五中全會提出了綠色發(fā)展的理念，對于地方政府改善生態(tài)環(huán)境，引領(lǐng)綠色發(fā)展提出了新的要求，地方政府要成為生態(tài)意識與綠色發(fā)展理念的引領(lǐng)者、保障者及生態(tài)社會組織的培育者。

關(guān)鍵詞：地方政府；綠色發(fā)展；保障；培育

地方政府通過行使行政職能、管理行為和政策調(diào)控，按照法律對生態(tài)與環(huán)境進行保護、修復(fù)和改善。黨的十八屆五中全會提出了綠色發(fā)展的理念，對于地方政府改善生態(tài)環(huán)境，引領(lǐng)綠色發(fā)展提出了新的要求，因此要充分發(fā)揮政府的作用，成為生態(tài)意識與綠色發(fā)展理念的引領(lǐng)者、保障者及生態(tài)社會組織的培育者。

一、生態(tài)意識與綠色發(fā)展理念的引領(lǐng)者

生態(tài)意識，就是通過對生態(tài)問題的理性自覺，達到對生態(tài)與人類發(fā)展關(guān)系的深刻領(lǐng)悟與把握，并由此形成人們對待生態(tài)的普遍觀念與基本理念。只有對生態(tài)問題有明確的、合理的意識，才能在處理生態(tài)問題上有合理的行為；只有意識與觀念的文明，才有可能形成整個生態(tài)的文明。因此，提高生態(tài)自覺，增強生態(tài)意識，對于建設(shè)生態(tài)文明至關(guān)重要。

生態(tài)管理意識淡薄是許多地方政府生態(tài)管理不作為的根本原因。當前許多地方政府生態(tài)管理的道德意識淡薄，存在“先污染后治理”觀念，“靠山吃山，靠水吃水”現(xiàn)象相當嚴重。因此，地方政府要走出固步自封的誤區(qū)，意識到生態(tài)保護的重要意義，積極地融入可持續(xù)發(fā)展的潮流，為地區(qū)的發(fā)展找到更加寬廣的道路。

在生態(tài)環(huán)保問題上沒有退路，更沒有別的選擇，地方政府必須要轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，以壯士斷腕的精神，采取更大力度的行動。生態(tài)是一個地區(qū)生存和發(fā)展最基本的環(huán)境和條件，事關(guān)發(fā)展的全局，事關(guān)每個人的生存壽命和質(zhì)量。做好生態(tài)環(huán)保工作，引領(lǐng)綠色發(fā)展，是黨的十八屆五中全會確立的發(fā)展理念，是各級政府應(yīng)盡的重要職責，是經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的最基本保障，是一個城市最重要的形象，也是一條嚴肅的法律底線。

遍覽中國各地發(fā)展思路和生態(tài)意識，唯有這種“斷腕精神”和“底線意識”，是對生態(tài)環(huán)保事關(guān)百姓切身利益，事關(guān)長遠發(fā)展大局觀念的精髓理解和升華；是認識到政府對生態(tài)文明建設(shè)的作用是其他任何社會組織無法替代的，政府必須義不容辭地承擔起責任，賦予自身新的角色定位，擔當生態(tài)文明建設(shè)的掌舵者、引領(lǐng)者；是痛下決心制定并堅持走經(jīng)濟布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展方式、生活方式與資源稟賦、生態(tài)條件、環(huán)境承載能力相適應(yīng)的制度設(shè)計的動力來源。唯有如此，才能徹底放棄資源無限、環(huán)境容量無限的幻想，深切認識生態(tài)文明與物質(zhì)文明的相關(guān)性原理，走出單純追求經(jīng)濟增長的誤區(qū)，實現(xiàn)思想認識和經(jīng)濟實踐上的根本轉(zhuǎn)變；才能促進政府決策的科學化、民主化，提高政府決策質(zhì)量；才能有效監(jiān)督和引導(dǎo)企業(yè)行為，使企業(yè)拋棄高投入、低產(chǎn)出的粗放式經(jīng)營方式，逐步建立起具有生態(tài)文明意識的集約經(jīng)營、綜合治理和諧可持續(xù)發(fā)展的生產(chǎn)體系；才能使群眾環(huán)保意識增強和形成綠色消費理念，減輕政府、企業(yè)和環(huán)保部門的壓力，增強生態(tài)文明建設(shè)的積極性與主動性。特別是在經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護發(fā)生矛盾時，寧肯發(fā)展慢一點，也必須順應(yīng)民心、痛下決心，切實把生態(tài)環(huán)境保護好、治理好，決不能為追求經(jīng)濟增長速度再犧牲生態(tài)環(huán)境，決不能再走先污染后治理的老路，決不要危害百姓生命健康的GDP。

二、綠色發(fā)展的保障者

（一）以大環(huán)保格局保障綠色發(fā)展。目前政府各部門在生態(tài)意識、生態(tài)責任和生態(tài)保護行為上步調(diào)不一，存在著環(huán)保部門“生態(tài)優(yōu)先、協(xié)調(diào)發(fā)展”，某些經(jīng)濟部門“發(fā)展優(yōu)先、生態(tài)滯后”的“職能抵消”現(xiàn)象。協(xié)調(diào)性的缺乏導(dǎo)致生態(tài)文明建設(shè)達不到理想狀態(tài)，究其原因，主要在于部門間“各司其職”，缺乏整體決策和協(xié)調(diào)配合。為解決這一問題，需組成一個管理生態(tài)資源和負責生態(tài)保護、修復(fù)、改善的綜合機構(gòu)，建立起統(tǒng)一有效的生態(tài)管理機制和管理體系。這樣就使本應(yīng)該按照綜合決策和統(tǒng)籌管理原則建立的生態(tài)管理職能從“被割裂”到“有效整合”，對自身極具整體性的自然生態(tài)系統(tǒng)進行統(tǒng)一而有效的保護、利用。同時，給職能部門戴上了“緊箍咒”，有效解決了以往相關(guān)職能部門缺位、越位，不作為、亂作為問題。有利于貫徹落實國家、省有關(guān)環(huán)境保護的方針政策、法律法規(guī)和環(huán)保目標責任制，合力研究制定全市環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)的工作目標、重大政策、規(guī)劃決策和推進措施，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、推動全市環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)工作，研究解決全市重大環(huán)境問題，同時督導(dǎo)考核各成員單位貫徹執(zhí)行環(huán)境保護法律法規(guī)和政策、履行環(huán)境保護職責。

（二）完善機制，保障綠色發(fā)展剛性推進。過去生態(tài)和環(huán)保法律效力的發(fā)揮受到嚴重影響、效果不理想，除原有考核評價體系和職能交叉等機制因素之外，執(zhí)法力度不充分、履行職責不到位是最為普遍現(xiàn)象，執(zhí)行中的梗阻亟需破除。選擇嚴格的環(huán)境監(jiān)督管理需要付出一定的代價， 特別是經(jīng)濟發(fā)展不足的地區(qū)，采取嚴格的環(huán)境監(jiān)督管理會給當?shù)氐呢斦?、就業(yè)帶來很大的影響。而經(jīng)濟發(fā)展指標與地方官員的政績考核密切相關(guān)，加之采取嚴格的環(huán)境監(jiān)督管理后所獲得的收益并不為當?shù)厮毾恚瑢?dǎo)致環(huán)境效益不足以抵消當?shù)卣扇栏竦沫h(huán)境監(jiān)督管理所付出的代價。由于中國特定歷史條件發(fā)展形成的“行政至上”的觀念，使人們往往信任自己區(qū)域內(nèi)的地方政府的職責沒有錯誤，即使許多地方政府與上級環(huán)保部門的職責相違背，即所謂的“地方政策”干預(yù)環(huán)境執(zhí)法。公共政策執(zhí)行難是當前各級政府面臨的普遍問題，為了破除執(zhí)行中的阻力，應(yīng)進一步完善機制，保障綠色發(fā)展能夠剛性推進。

一是建立聯(lián)合執(zhí)法機制。充分利用先進執(zhí)法手段，完善在線監(jiān)測監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，出入境河流斷面、重點污染源全部安裝在線監(jiān)控系統(tǒng)，實行24小時實時監(jiān)控；配置機動車尾氣遙感檢測車、空氣異味流動檢測車等先進設(shè)備，提升環(huán)保移動執(zhí)法裝備水平。建立公安環(huán)保聯(lián)勤聯(lián)動執(zhí)法工作機制，實行集中辦公、聯(lián)合辦案；建立完善市、縣、鎮(zhèn)三級執(zhí)法監(jiān)管體系，充實一線和基層執(zhí)法力量，完善執(zhí)法監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)；加快環(huán)境監(jiān)察、監(jiān)測、監(jiān)控、信息、宣教、應(yīng)急能力標準化建設(shè)，盡快達到國家規(guī)定的建設(shè)要求。二是實施嚴格的問責機制。對未完成污染物總量減排任務(wù)的，由市環(huán)境保護委員會主要領(lǐng)導(dǎo)或其委托的市領(lǐng)導(dǎo)約談縣（市、區(qū)）政府、市屬開發(fā)區(qū)管委會及相關(guān)牽頭（配合）部門主要負責人，責成相關(guān)縣（市、區(qū)）及牽頭（配合）部門向市環(huán)委會寫出書面報告，并列為重點督查對象，實施掛牌督辦。對未完成年度工作任務(wù)的縣（市、區(qū)）和市直有關(guān)部門，取消與環(huán)境保護相關(guān)的年度榮譽稱號。對出現(xiàn)發(fā)生Ⅲ級及以上突發(fā)環(huán)境事件，未完成年度污染物總量減排任務(wù)，未完成年度環(huán)境質(zhì)量改善目標任務(wù)的，將實行“一票否決”，并提請紀檢監(jiān)察、組織人事等部門對相關(guān)縣（市、區(qū)）及牽頭（配合）部門有關(guān)責任人實行嚴肅問責。

（三）強化黨員干部的公共政策執(zhí)行責任。我國相當一部分地方政府和執(zhí)行人不同程度地存在執(zhí)行文化短缺的問題。許多上級乃至中央政府出臺的重要決策， 在“上有政策、下有對策”的逐利性博弈中，或者在“以會議落實會議、以文件落實文件”的敷衍應(yīng)付中，成為一紙空文。執(zhí)行力文化建設(shè)已經(jīng)成為了許多黨員干部加強自身建設(shè)的當務(wù)之急。培育以民為本的公共精神，培育黨員干部的“執(zhí)行文化”，讓廣大黨員干部帶頭執(zhí)行，企業(yè)運營者自覺配合，實現(xiàn)工作上的“無縫承接”和政策執(zhí)行上的暢通無阻，將有助于他們樹立大局意識，弱化逐利動機，提高政策執(zhí)行績效。

一是要鞏固執(zhí)行內(nèi)核。要在黨員干部隊伍中開展執(zhí)行力教育，提高各級黨員干部對有效執(zhí)行重要性的認識，使重視執(zhí)行、善于執(zhí)行成為黨員干部執(zhí)行文化和工作重心的重要組成部分。二是要強化執(zhí)行意識。思想是行動的先導(dǎo)，沒有責任的觀念，就不可能有負責任的行為和結(jié)果。執(zhí)行意識的核心是注重落實。要改變“以會議落實會議、以文件落實文件”的形式主義作風，在執(zhí)行上動真格，在落實上下苦功，上級執(zhí)行人帶給下級執(zhí)行人看，打造“層層”、“人人”牢固樹立求真務(wù)實的良好風氣。三是要提高執(zhí)行能力。要提高業(yè)務(wù)水平，善于把原則性與靈活性統(tǒng)一起來，善于把政策精神創(chuàng)造性地在本職工作中落到實處，避免作上級政策的“傳聲筒”。完善干部績效考核體系，把干部的基本考核和政績考核統(tǒng)一起來， 把經(jīng)濟發(fā)展指標考核與資源環(huán)境指標考核統(tǒng)一起來，突出對干部的實績考核、全面考核以及長效考核。在提拔使用干部時，對在生態(tài)文明建設(shè)工作中不履行職責、不落實政策甚至弄虛作假者不予提拔， 對不能按時完成任務(wù)的干部要慎重考慮，對因為決策失誤、監(jiān)督不力造成重大污染事故的干部要嚴肅追究其法律責任。責任追究制度體系，是讓黨員干部牢固樹立起生態(tài)責任的理念、增強執(zhí)行意識與決心，改變許多干部“事不關(guān)己”、“個人與政府對立”等諸意識的達摩克利斯之劍。此外，要拓寬廣大黨員干部政策執(zhí)行信息的反饋渠道，完善信息溝通機制。作為“執(zhí)行人”的廣大黨員干部，尤其是基層干部，更加貼近社會生活現(xiàn)場，與微觀社會組織的聯(lián)系更加直接和緊密，對本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和政策執(zhí)行的實際情況了解得更快捷、更準確。只有疏通和拓寬現(xiàn)行的政策執(zhí)行指令信息傳達渠道和實際執(zhí)行情況的反饋渠道，吸收黨員干部政策執(zhí)行信息的意見和建議，并予以坦誠的溝通與協(xié)商，才能及時、準確、全面地掌握各個渠道和方面的相關(guān)信息，從根本上扭轉(zhuǎn)許多黨員干部基于利益考慮“過濾”真實信息的沖動。

三、生態(tài)社會組織的培育者

生態(tài)治理的社會性決定了生態(tài)治理的公共性，能否充分利用和發(fā)揮生態(tài)社會組織的公共性、非營利性和中介性優(yōu)勢，是政府生態(tài)治理能力的重要體現(xiàn)。生態(tài)環(huán)保社會組織是以人與環(huán)境的和諧發(fā)展為宗旨，從事各類環(huán)境保護活動，為社會提供環(huán)境公益服務(wù)的非營利性社會組織，包括社團、基金會、民辦非企業(yè)單位等多種類型。

要讓生態(tài)環(huán)保社會組織投身綠色發(fā)展行動，發(fā)揮好連接政府、企業(yè)與群眾之間的橋梁與紐帶的作用，政府就要對生態(tài)社會組織進行培育。

一是要進一步加大對生態(tài)環(huán)保社會組織培育力度，改革創(chuàng)新生態(tài)環(huán)保社會組織培育發(fā)展的機制，制定有利于扶持引導(dǎo)生態(tài)環(huán)保社會組織發(fā)展的配套措施，堅持政府扶持、社會參與、民間自愿的方針，推動生態(tài)環(huán)保社會組織健康、有序發(fā)展。二是要轉(zhuǎn)變思想觀念，努力為生態(tài)環(huán)保社會組織的公益活動提供力所能及的支持，采取多種形式，拓展群眾在環(huán)保領(lǐng)域進行有序參與的空間。三是加強環(huán)保部門與生態(tài)環(huán)保社會組織之間的溝通與合作，構(gòu)建經(jīng)常性的溝通交流平臺，形成積極互動、相互支持、密切配合的局面。各級環(huán)保部門在制定政策、進行行政處罰和行政許可時，應(yīng)通過各種形式聽取生態(tài)環(huán)保社會組織的意見與建議，自覺接受生態(tài)環(huán)保社會組織的咨詢和監(jiān)督。四是要加強對生態(tài)環(huán)保社會組織的規(guī)范引導(dǎo)，促進生態(tài)環(huán)保社會組織的自律。要加強生態(tài)環(huán)保社會組織的思想政治建設(shè)，建立各項管理制度和工作機制，指導(dǎo)其樹立誠信意識，養(yǎng)成良好的職業(yè)道德，促進生態(tài)環(huán)保社會組織規(guī)范運作；要把對生態(tài)環(huán)保社會組織人才培訓(xùn)列入人才培養(yǎng)教育發(fā)展規(guī)劃，通過環(huán)保宣教中心或委托大專院校、培訓(xùn)中介機構(gòu)對生態(tài)環(huán)保社會組織的負責人或骨干進行相關(guān)法律法規(guī)、環(huán)保專業(yè)技能、組織與項目管理等方面的知識培訓(xùn)，定期組織生態(tài)環(huán)保社會組織到企業(yè)、社區(qū)進行學習考察，并為生態(tài)環(huán)保社會組織自身的學習培訓(xùn)活動提供宣傳資料、活動場所或其他形式的幫助，提高生態(tài)環(huán)保社會組織的政策、業(yè)務(wù)水平和參與環(huán)境保護事業(yè)的能力。