關(guān)于河南省農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點情況的調(diào)研報告

□李柳身（河南省水利廳黨組書記、廳長）（2016年2月）

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關(guān)于河南省農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點情況的調(diào)研報告

□李柳身（河南省水利廳黨組書記、廳長）（2016年2月）

編者按：長期以來，河南省農(nóng)田水利基礎設施薄弱，運行維護經(jīng)費不足，農(nóng)業(yè)水價形成機制不健全，價格水平偏低，不能有效反映水資源稀缺程度和生態(tài)環(huán)境成本，價格杠桿對促進節(jié)水的作用未得到有效發(fā)揮，不僅造成農(nóng)業(yè)用水方式粗放，而且難以保障農(nóng)田水利工程良性運行。近年來，河南省按照國家部署，積極推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點工作，努力探索可復制、易推廣的改革模式，取得了突出成效。為進一步掌握河南省農(nóng)業(yè)水價綜合改革的情況，深入推進河南省農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作，2015年，省水利廳廳黨組書記、廳長李柳身同志帶隊對實施的農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點進行了調(diào)研，并赴信陽市羅山縣進行了實地考察，形成了高質(zhì)量的調(diào)研成果，對深入推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革，促進農(nóng)業(yè)灌溉節(jié)約用水，實現(xiàn)農(nóng)田灌排工程良性運行和農(nóng)村水利體制機制創(chuàng)新，具有十分重要的指導意義。

為貫徹落實節(jié)水優(yōu)先的方針，掌握河南省農(nóng)業(yè)水價綜合改革的情況，探索形成可復制、易推廣的改革模式，深入推進河南省農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作，促進農(nóng)業(yè)灌溉節(jié)約用水，實現(xiàn)農(nóng)田灌排工程良性運行和農(nóng)村水利體制機制創(chuàng)新。2015年，李柳身廳長帶隊對正在實施的農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點進行了調(diào)研，并赴信陽市羅山縣進行了實地考察，與基層干部、用水協(xié)會、用水大戶進行了座談，基本弄清了農(nóng)業(yè)水價綜合改革中存在的問題，也總結(jié)出了試點縣好的做法和取得的成效，對深入推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革會有一定的借鑒價值和指導意義。

1　實施農(nóng)業(yè)水價綜合改革的原因分析

近年來，黨中央把解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題，作為全黨工作的重中之重。當前，國家糧食安全、農(nóng)民增收減負、干旱缺水是我國農(nóng)村工作面臨的重要問題。推進大中型灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革，主要是構(gòu)建農(nóng)田水利良性運行的長效機制，確保國家糧食安全、農(nóng)民增收減支、促進節(jié)水型社會建設，對解決農(nóng)業(yè)灌溉特別是大中型灌區(qū)為核心的農(nóng)田水利系統(tǒng)問題有至關(guān)重要的作用。開展農(nóng)業(yè)水價綜合改革，加快推進末級渠系改造，是保障國家糧食安全的迫切需要；是促進農(nóng)民增收減支的迫切需要；是建設節(jié)水型社會的迫切需要。近年來，國家高度重視農(nóng)業(yè)水價改革，在各級政府的重視下，農(nóng)業(yè)水價改革取得了不小的進展，但與我國水資源短缺的狀況和其他資源產(chǎn)品價格改革的進程相比，農(nóng)業(yè)水價改革還存在許多問題。

1.1水資源短缺與農(nóng)業(yè)用水浪費嚴重并存

河南省水資源緊缺，水的供需矛盾尤其突出，已成為制約全省經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)文明建設的重要瓶頸。全省人均水資源量不足400立方米，為全國平均水平的1/5，世界平均水平的1/20。到2020年缺水量大39.76億立方米，屬于嚴重缺水省份。據(jù)2014年河南省水資源公報顯示，全省總用水量為209.29億立方米，其中，農(nóng)田灌溉104.27億立方米，占總用水量的50%。農(nóng)業(yè)是農(nóng)水大戶，節(jié)水潛力大。目前，全省農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)只有0.587，有近一半的水資源是被浪費掉的。

1.2農(nóng)業(yè)供水價格偏低與農(nóng)業(yè)水費計收困難并存

從調(diào)研的供水價格情況看，全省大多數(shù)水利工程供水價格仍執(zhí)行1997年4月10日，原河南省物價局、河南省水利廳聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加強河南省水利工程水費計收和管理工作的通知》（豫價費字[1997]091號）規(guī)定標準，即：農(nóng)業(yè)水費按用水量計收的，糧食作物每立方米收費4分；按基本水費加用水量計收的，基本水費以灌區(qū)有效面積計算，每畝每年收費4.50元，另加實際用水量水費，每立方米收費2.60分。現(xiàn)行的水利工程農(nóng)業(yè)供水價格相當于實際供水成本的1/4。如三義寨灌區(qū)水價為1.80分/m3，供水成本7.00分/m3，水費價格只是供水成本的1/4。與周邊省份的農(nóng)業(yè)水價相比差距也很大，河北省農(nóng)業(yè)供水價格最低的是0.10元/m3；山西省最低的糧食為0.17元/m3；山東省最低的為0.07元/m3。全省最低的與周邊省份最低的相差4倍還多。

由于農(nóng)業(yè)水價長期偏低，造成農(nóng)業(yè)水費計收困難，全省水費收取率總體水平不到40%，從而使水費長期依賴政府補助。除個別地方灌區(qū)的國有水利工程水費由財政全額負擔外，多數(shù)地方水費收取都比較困難，到位率較低，灌區(qū)處于長期虧本運行。同時，大多灌區(qū)還存在著計量設施落后，末級渠系管理組織缺位，計收方法很不科學，難以做到精準計量。

1.3農(nóng)業(yè)水價構(gòu)成不合理與農(nóng)業(yè)水價長期不調(diào)整并存

從調(diào)研情況得知，灌區(qū)目前的水價只反映了骨干工程建設與管理的投入（國有水利工程水價），沒有體現(xiàn)和反映末級渠系工程建設與管理的成本費用（末級渠系水價）。水價構(gòu)成的不合理，直接影響了農(nóng)民參與建設管理末級渠系工程的積極性，制約著灌區(qū)用水管理體制改革的推進和工程良性運行長效機制的建立。由于農(nóng)業(yè)水價問題涉及農(nóng)民生產(chǎn)費用和國家糧食安全，國家從宏觀調(diào)控政策上考慮農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民群眾是弱勢群體，農(nóng)業(yè)水價沒有完全按供水成本核定，保持低水平長期存續(xù)，是政府讓利于農(nóng)民群眾的體現(xiàn)，因此，農(nóng)業(yè)水價曾被稱為價格改革的“禁區(qū)”。全省大多數(shù)灌區(qū)自建成開灌以來，直到目前還沒有調(diào)整過農(nóng)業(yè)水價，一直沿用1997年豫價費字[1997]091號文件確定的收費標準。過低的農(nóng)業(yè)水價，不僅不能反映水資源的重要性、商品性和稀缺性，而且不能發(fā)揮價格杠桿的調(diào)解作用，造成大水漫灌、水資源浪費嚴重，農(nóng)民節(jié)水意識淡薄。

1.4末級渠系損毀嚴重與管護主體缺位并存

灌區(qū)末級渠系工程普遍存在渠道損毀淤積嚴重?，F(xiàn)有斗農(nóng)渠大多興建于上世紀六、七十年代，建設標準低，田間工程配套不足，部分工程老化失修、破損嚴重。末級渠系工程管護主體缺位，田間的斗農(nóng)渠長期處于有人用，無人管理的狀態(tài)，農(nóng)民灌溉方式粗放，農(nóng)業(yè)用水僅靠扒扒堵堵自流灌溉，時間愈久毀損愈嚴重，灌溉保證率低，影響了灌區(qū)整體效益的發(fā)揮。如羅山縣石山口灌區(qū)，田間工程多年管理主體缺位，沒有真正對工程進行維修、養(yǎng)護，末級渠道工程不成型、不配套，造成渠道淤積、阻水嚴重，不能充分發(fā)揮灌溉效益。

1.5末級渠系工程計量設施不配套與農(nóng)業(yè)用水初始水權(quán)不明晰、節(jié)獎超罰沒落實并存

由于末級渠系工程損毀嚴重，管理設施不完善，現(xiàn)有斗、農(nóng)渠量測水設施缺失，農(nóng)業(yè)用水無法實現(xiàn)精準計量；農(nóng)業(yè)用水沒有明確初始水權(quán)，農(nóng)民灌溉用水沒有定額限制，灌溉用多用少無節(jié)制，灌多灌少沒獎罰，造成農(nóng)民灌溉費用增加，用水浪費現(xiàn)象嚴重。

鑒于以上情況，國家圍繞保障國家糧食安全和水安全，提出推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革。目的就是要在總體不增加農(nóng)民定額內(nèi)用水的水費支出，保障農(nóng)戶合理用水權(quán)益，保護農(nóng)民種糧積極性的前提下，通過工程、體制機制建設等綜合措施，建立良性運行的農(nóng)田水利運行機制，促進農(nóng)業(yè)節(jié)水和農(nóng)民增收。為確保農(nóng)業(yè)水價綜合改革順利進行，真正達到節(jié)水增效的目標，國家發(fā)改委、財政部、水利部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合實施了農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點。通過試點，為農(nóng)業(yè)水價綜合改革全面實施推廣提供實踐經(jīng)驗。

2　全省推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革的思路和做法

在農(nóng)業(yè)水價綜合改革的試點工作中，國家發(fā)展改革委、財政部、水利部、農(nóng)業(yè)部（以下簡稱“四部委”）聯(lián)合明確了工作思路：全面貫徹落實習近平總書記提出的“節(jié)水優(yōu)先”的方針，堅持供給與需求統(tǒng)籌考慮，堅持政府作用和市場機制兩手協(xié)同發(fā)力，從適當提高農(nóng)業(yè)水價、加強需求管理、拓寬資金渠道、推動種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、配套節(jié)水工程設施和提高農(nóng)技水平等方面入手，以促進農(nóng)業(yè)節(jié)水增效為目標，以完善農(nóng)田水利工程體系為基礎，以健全農(nóng)業(yè)水價形成機制為核心，以創(chuàng)新體制機制為動力，著力深化農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點，探索形成可復制易推廣的改革模式，全面推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革，以提高農(nóng)業(yè)用水效率，促進水資源可持續(xù)利用。

按照國家四部委明確的工作思路和印發(fā)的《關(guān)于深化農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點方案的通知》，省發(fā)改委、財政廳、水利廳、農(nóng)業(yè)廳結(jié)合我省實際，擇優(yōu)選擇羅山縣、郟縣、清豐縣、靈寶市、民權(quán)縣等5個縣（市）作為全省2014年度農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點縣。試點縣按照“先建機制，后建工程”的原則和批復的實施方案，全面了完成試點任務。試點縣不斷探索實踐，總結(jié)了一些好的做法和典型經(jīng)驗，形成了一些易推廣、可復制模式，如“民權(quán)樣本”、“郟縣模式”等都發(fā)揮了積極的引領(lǐng)和示范作用，得到了水利部和河南省有關(guān)部門的充分肯定。

2.1多策并舉，積極為農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點順利實施創(chuàng)造條件

2.1.2緊貼當?shù)貙嶋H，精心選擇試點，突出試點的典型性和代表性。

近年來，為做好農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點的選點工作，河南省水利廳聯(lián)合省財政廳等部門超前準備，提前通知各省轄市做好試點項目區(qū)的調(diào)查摸底工作，擇優(yōu)推薦備選縣參與競爭立項陳述。特別是2014年，國家四部委聯(lián)合推進試點工作，力度大，時間緊，任務重。省四部門合力聯(lián)動，提前作為。根據(jù)參與競爭立項備選縣的陳述和答疑情況，綜合考慮河南省東西南北中不同方位的地形、水資源、種植結(jié)構(gòu)等自然地理環(huán)境以及當?shù)乜h級財力狀況等人文因素情況，經(jīng)省四部門和與會專家的綜合評議，擇優(yōu)選擇了羅山縣、郟縣等五個縣（市）作為2014年度農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點縣。五個試點縣位于河南省的東、西、南、北、中部，涉及山區(qū)、丘陵、平原不同地區(qū)，分別代表恒壓灌區(qū)、河庫灌區(qū)和引提水灌區(qū)，既有南部相對豐水區(qū)，也有北部、西部的缺水區(qū)。五個試點縣在全省具有較強的典型性和代表性，試點效果非常好。

2.1.2成立領(lǐng)導機構(gòu)，凝聚部門合力，為試點工作提供強有力的組織保障。

河南省委、省政府高度重視農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作，省委副書記、省長謝伏瞻，常務副省長李克親自批示，成立由王鐵副省長任組長，省政府副秘書長、省發(fā)改委主任為副組長，省四部門一名副廳級領(lǐng)導為成員的農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點工作領(lǐng)導小組，省發(fā)改委分管價格工作的副主任兼任辦公室主任。省領(lǐng)導小組辦公室具體負責各試點縣實施方案審查、批復、驗收和考核，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決試點過程中的問題，確保試點取得實效。各試點縣按照省領(lǐng)導小組要求，都成立了以縣政府主要領(lǐng)導為組長、相關(guān)部門為成員單位的領(lǐng)導小組，負責農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點實施方案編制和具體組織實施工作。如羅山縣領(lǐng)導小組先后多次組織成員單位召開工作推進會和摸底會，對試點工作統(tǒng)籌安排，落實責任目標和時間節(jié)點。其他試點縣也成立了試點工作領(lǐng)導小組，建立了部門聯(lián)席會議制度，形成了心往一處想、勁往一處使、運轉(zhuǎn)高效的會商協(xié)調(diào)機制。省各級發(fā)展改革委(物價辦)、財政、水利、農(nóng)業(yè)等部門密切合作，充分發(fā)揮價格調(diào)整、資金整合、行業(yè)指導等優(yōu)勢，形成了較強的工作合力，有力地推動了試點工作的順利實施。

2.1.3吃透改革精神，增加試點投入，全力支持農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點工作。

在近幾年的試點工作中，全省各級政府非常重視和支持農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點工作，堅持在資金上給予大力支持。在國家沒有硬性要求配套資金，試點地區(qū)財力緊張的情況下，各級財政對水價改革試點給予了大力支持，想方設法增加投入。特別是2014年各級財政較往年大幅增加試點投入，其中：省財政投入1000萬元，試點縣所在省轄市財政投入400萬元，試點縣財政投入1100萬元。試點區(qū)群眾積極投工投勞近500萬元。如羅山縣是省級貧困縣，縣政府在財政異常困難的情況下，縣財政投入資金200萬元。郟縣作為直管縣，還承擔了省轄市的財政投入。由于各級財政的大力支持，試點區(qū)群眾積極投工投勞，為農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作順利實施提供了資金支撐。

2.1.4加大宣傳力度，強化政策引導，營造試點工作的良好氛圍。

全省各級政府非常重視對農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作的政策培訓和宣傳。省領(lǐng)導小組辦公室先后多次采取“以會代訓”的方式，宣傳農(nóng)業(yè)水價綜合改革的政策，利用調(diào)研和督導的機會，深入試點區(qū)與當?shù)厝罕娊涣髯劊屓罕娏私?、支持農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作。羅山縣深入農(nóng)戶挨門挨戶散發(fā)宣傳冊、作講解；請專業(yè)人員制作錄音材料，利用村級廣播進行宣傳。郟縣抽調(diào)專人組成宣傳組，在村莊、戶外墻體等刷寫標語20多條，編寫農(nóng)業(yè)水價綜合改革宣傳資料10多篇，在郟縣電視臺開辟專欄等廣泛深入宣傳農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點工作。清豐縣通過出動宣傳車深入試點項目鄉(xiāng)村巡回宣傳、印發(fā)宣傳單、面對面的宣講等方式，有聲有色宣傳農(nóng)業(yè)水價綜合改革的重點內(nèi)容，達到家喻戶曉、人人皆知。

2.2創(chuàng)新機制體制，促進農(nóng)業(yè)節(jié)水，實現(xiàn)農(nóng)田灌排工程良性運行

2.2.1用水總量控制，灌溉定額管理，切實保障農(nóng)戶合理用水權(quán)益。

試點縣根據(jù)本地用水總量控制指標、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展需求和節(jié)水技術(shù)應用等情況，實行了農(nóng)業(yè)用水總量控制，定額管理，明晰農(nóng)業(yè)初始水權(quán)，頒發(fā)水權(quán)證書。羅山縣水利局根據(jù)信陽市下達的2015年用水總量控制指標（1.98億m3），先分配到項目區(qū)廟仙鄉(xiāng)（0.18億m3），廟仙鄉(xiāng)政府按水稻灌溉定額320 m3/畝的標準，再分配到農(nóng)民用水戶協(xié)會（667.52m3），并向農(nóng)民用水者協(xié)會頒發(fā)了水權(quán)證書，廟仙鄉(xiāng)政府以文件形式水權(quán)進行了確認。郟縣推行“先證后卡、先費后水”的做法，即先辦理水權(quán)證，持證辦理IC卡充值，刷卡減值用水；該縣成立農(nóng)業(yè)水權(quán)交易中心，對用水戶結(jié)余水權(quán)公開掛牌轉(zhuǎn)讓。清豐縣、靈寶、民權(quán)縣都實行農(nóng)業(yè)用水總量控制和定額管理，在滿足農(nóng)業(yè)用水需求的情況下，節(jié)約了水資源，保護了農(nóng)民種田的積極性。

2.2.2建立獎補機制，落實獎補資金，確保總體上不增加農(nóng)戶定額內(nèi)用水的水費支出。

我省各試點縣按照充分發(fā)揮水價杠桿作用，確保總體不增加農(nóng)戶定額內(nèi)用水水費的支出，保障農(nóng)戶合理用水權(quán)益，保護農(nóng)民種糧積極性的總體要求，分別由試點縣（市）政府出臺建立農(nóng)業(yè)用水精準補貼和節(jié)水獎勵機制的政策文件及實施辦法，以種糧用水戶為補貼對象，合理制定補貼和獎勵標準，落實用水精準補貼和節(jié)水獎勵資金來源、規(guī)模，并與試點區(qū)耕地面積、用水量等相匹配。羅山縣財政安排農(nóng)業(yè)用水精準補貼資金32萬元，郟縣財政落實節(jié)水補貼資金40萬元，民權(quán)縣財政安排精準補貼資金42萬元、節(jié)水獎勵資金10萬元。通過落實補貼資金來源，提高補貼精準性、指向性，充分調(diào)動試點區(qū)農(nóng)民自覺節(jié)水的積極性、主動性，實現(xiàn)由“要我節(jié)水”到“我要節(jié)水”觀念的轉(zhuǎn)變，初步形成了節(jié)水意識全面提升的良好氛圍。

2.2.3核定終端水價，實行超定額累進加價制度，建立合理的農(nóng)業(yè)水價形成機制。

羅山縣物價部門批復石山口灌區(qū)農(nóng)業(yè)終端水價為0.18元/m3，同時，制定了農(nóng)業(yè)用水超額累進加價制度；改革前，農(nóng)業(yè)水費按豫價費字〔1997〕第091號規(guī)定的0.04元/m3標準計收，未體現(xiàn)農(nóng)業(yè)用水成本，改革后批復的終端水價達到了農(nóng)業(yè)供水全成本水平。郟縣試點區(qū)在經(jīng)濟作物與糧食作物套種的丘陵干旱地區(qū)，縣物價局對試點區(qū)供水成本進行測算、監(jiān)審，按照自流灌區(qū)和加壓灌區(qū)，分類批復糧食作物和經(jīng)濟作物供水價格。終端水價分別為：自流灌區(qū)糧食作物為0.63元/m3，經(jīng)濟作物水價為0.75元/m3；加壓區(qū)糧食和經(jīng)濟作物的價格分別增加0.10元/m3，糧食作物供水價格達到全成本水平，煙葉等經(jīng)濟作物供水價格達到微利水平；同時，在試點區(qū)實施三級次超定額累進加價制度，體現(xiàn)農(nóng)業(yè)用水“節(jié)獎超罰”原則。靈寶市也將試點區(qū)選在糧食作物和經(jīng)濟作物套種的缺水山丘區(qū)，分類批復了水價：小麥、玉米等糧食作物水價為0.50元/m3，蘋果等經(jīng)濟作物水價為0.74元/m3。兩縣（市）在糧食、經(jīng)濟作物套種地區(qū)實行全成本和微利的供水價格，達到以經(jīng)促農(nóng)、以經(jīng)補農(nóng)、節(jié)水增效的效果。

2.2.4明確協(xié)會主體地位，規(guī)范協(xié)會能力建設，促進用水戶協(xié)會更有效的發(fā)揮作用。

試點縣對試點區(qū)農(nóng)民用水戶協(xié)會的硬件、軟件進行了規(guī)范化建設，并將末級渠系的工程使用權(quán)、管理權(quán)移交試點區(qū)協(xié)會；協(xié)會規(guī)范運作，并在試點的各項工作中發(fā)揮積極的作用。羅山縣農(nóng)民用水戶協(xié)會在試點實施中發(fā)揮了重要的不可替代的作用，從項目前期的工程普查、設計，到后期項目建設，終端供水成測算、農(nóng)民承受能力調(diào)研等，協(xié)會管理人員全過程參與，積極配合；協(xié)會組織農(nóng)民參加工程建設，給參加勞動的農(nóng)民每人發(fā)一把鐵锨作為投工投勞的物資獎勵，并把投工投勞表現(xiàn)好的農(nóng)民選入用水協(xié)會管理層（見附圖-1：羅山縣農(nóng)民用水戶協(xié)會管理結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡圖），增強用水戶在末級渠系工程運行維護中的主人翁意識。郟縣試點區(qū)用水戶協(xié)會組建“用水愛心服務隊”，對困難群眾予以照顧，解決了當前農(nóng)村勞動力不足問題，保證了工程正常運行，減少了用水糾紛。民權(quán)縣、靈寶市、清豐縣的農(nóng)民用水戶協(xié)會規(guī)范化建設和運行管理工作也各具特色，成效顯著。

2.3實行末級渠系工程節(jié)水技術(shù)改造，搭建農(nóng)業(yè)節(jié)水平臺

2.3.1創(chuàng)新施工方法，推廣先進技術(shù)，不斷增加工程的科技含量。

附圖-1　羅山縣農(nóng)民用水戶協(xié)會管理結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡圖

羅山縣針對試點區(qū)溝渠多，田間地頭及斗、農(nóng)、毛渠計量難以達到精準的實際，率先在全省農(nóng)業(yè)灌溉中使用改進的用不銹鋼制作的標準巴歇爾量水槽，直接讀取用水流量，操作簡單、經(jīng)濟實惠、維修方便，特種不銹鋼材料抗腐蝕、耐久性強。郟縣根據(jù)高崗丘陵地形特征和恒壓灌區(qū)的地理優(yōu)勢，全部采用鋪設地埋管道輸送水源到田間地頭，加密延伸田間管網(wǎng)，采用微噴技術(shù)，節(jié)約水源，提高灌溉效率；在試點區(qū)推廣運用智能IC卡技術(shù)（見附圖-2：郟縣試點區(qū)IC卡智能灌溉控制系統(tǒng)圖），為試點區(qū)實行用水總量控制、用水精確計量、超定額累進加價制度以及精準補貼政策實施奠定了基礎；對農(nóng)業(yè)灌溉實施遠程自動控制系統(tǒng)，對試點區(qū)主管網(wǎng)、所有閘閥井開啟情況動態(tài)監(jiān)控（見附圖-3：郟縣試點區(qū)遠程監(jiān)控系統(tǒng)數(shù)據(jù)網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)圖。清豐縣在試點區(qū)末級渠系工程施工中，采取“U”型渠道襯砌機，對灌溉渠道進行混凝土襯砌，一次成型，減少灌溉渠道滲漏。民權(quán)縣、博愛縣等在試點區(qū)廣泛采用自動化量測水系統(tǒng)、變頻器恒壓供水系統(tǒng)等多項節(jié)水灌溉新技術(shù)、新工藝，高效節(jié)水，實現(xiàn)了遠程監(jiān)控供水計量化、灌溉科學化。

附圖-2　郟縣試點區(qū)IC卡智能灌溉控制系統(tǒng)圖

2.3.2精心組織施工，嚴格監(jiān)督管理，保證試點工程建設質(zhì)量。

試點縣在施工過程中，嚴格按照項目法人制、招標投標制、建設監(jiān)理制、合同管理制等規(guī)定進行建設管理，優(yōu)化施工程序，突出施工質(zhì)量，管道對接由供貨單位工程師親自操作，避免跑冒滴漏，確保質(zhì)量萬無一失。羅山縣在試點工程建設中，堅持“寧慢勿爛”原則，不以犧牲工程質(zhì)量來換取速度。試點項目工作人員每天在工地督促檢查，按照“分渠段、定人員”的要求，對每個渠段、每個標段配足工程技術(shù)管理人員，監(jiān)理人員嚴格實行旁站監(jiān)督和平行檢測，遇到問題，技術(shù)負責人和總監(jiān)及時處理，重大事項集體研究討論技術(shù)處理方案。清豐縣牢固樹立質(zhì)量第一的觀念，從嚴控制工程質(zhì)量。嚴格要求施工單位按照招、投標文件規(guī)定去落實，嚴格執(zhí)行工程材料抽檢制度，抽檢由村民代表、監(jiān)理人員、業(yè)主三方見證取樣，隨機抽檢。

附圖-3　郟縣試點區(qū)遠程監(jiān)控系統(tǒng)數(shù)據(jù)網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)圖

3　農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點取得的成效

全省農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點項目實施后，農(nóng)業(yè)節(jié)水效益、經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益比較明顯，項目區(qū)的干部群眾都稱贊試點項目是“民心工程”、“惠農(nóng)工程”，是落實中央惠農(nóng)政策的具體體現(xiàn)，是促進農(nóng)業(yè)節(jié)水、提高農(nóng)民收入、保證國家糧食安全的重要舉措。

3.1節(jié)水效益明顯提高。

試點實施后，提高了末級渠系工程的完好率，減少了渠系的跑、冒、滴、漏現(xiàn)象，提高了水的利用率和灌溉效益。郟縣試點區(qū)的灌溉水利用系數(shù)達0.93以上。試點項目的實施，實行用水總量封頂，明晰初始水權(quán)，客觀上要求用水戶必須節(jié)約用水；種糧農(nóng)戶定額內(nèi)節(jié)約用水，還可以享受政府的水費補貼。改革措施的實施，充分調(diào)動了試點區(qū)廣大農(nóng)戶自覺節(jié)水的積極性和主動性，促進了農(nóng)業(yè)節(jié)約用水，減少了農(nóng)民水費支出，增加了農(nóng)民收益。

3.2農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力明顯提升。

試點項目的實施，每一輪次灌溉周期由實施前的15天縮短為實施后的10天左右。灌溉保證率由實施前的60%，提高到實施后的90%。灌溉保證率明顯提升，每一輪次灌溉周期顯著縮短，糧食作物、經(jīng)濟作物的畝均單產(chǎn)和總產(chǎn)量有較大幅度增加。從五個試點縣的情況看，試點區(qū)的糧食和經(jīng)濟作物預計增產(chǎn)都在10%以上。各試點區(qū)實施前后用水情況見附表一。

3.3水費收取率低的狀況明顯改善。

試點實施后，項目區(qū)的用水戶協(xié)會都能按照當?shù)卣硕ǖ慕K端水價，制定切實可行的水費計收和工程維護制度，建立水量、水費等臺賬，保障水費的公開、公正收取，讓受益群眾用“明白水”、交“明白費”，用水戶積極主動交納水費，水費收取率大幅提升。郟縣使用智能IC卡控制水費計收，實行“先權(quán)后費、先費后卡”，水費收取率達100%；靈寶等縣水費收取率都在90%左右。末級渠系水費的有效計收和規(guī)范使用，逐步解決了末級渠系工程維修管護、正常運行的經(jīng)費來源。試點實施前后水費收取情況對比詳見附表二。

附表一　試點實施前后用水情況對比表

附表二　試點實施前后農(nóng)民水費支出情況對比表

3.4工程管護日趨向好。

實施試點項目建立了較為完善的灌溉工程體系，實行灌溉用水精準計量，工程產(chǎn)權(quán)移交給試點區(qū)協(xié)會管理，進一步明確了用水戶協(xié)會的管理主體地位，落實了工程管護責任，有利于工程長期良性運行，逐步理順了灌溉秩序，減少了水事糾紛，使項目區(qū)的群眾用水更加方便。特別是對種糧農(nóng)戶定額內(nèi)節(jié)水還實行用水補貼，使項目區(qū)的群眾享受到了政府的溫暖，從而進一步樹立了政府在人民群眾中的惠民形象。

4　農(nóng)業(yè)水價綜合改革存在的問題和建議

4.1農(nóng)業(yè)水價綜合改革存在的問題

4.1.1思想認識不到位，仍是重工程，輕體制機制建設。

農(nóng)業(yè)水價綜合改革是一個系統(tǒng)工程，涉及價格、財政、水利、民政諸多部門，任務繁重，情況復雜。在農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點實施中，有一些基層干部群眾依存于傳統(tǒng)的小型農(nóng)田水利基本建設的思路，重工程建設，輕視體制機制建設，特別是對水的商品意識比較淡薄，沒有把灌溉用水與種子、化肥、農(nóng)藥等作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料同等看待，對農(nóng)業(yè)用水收費不理解、有疑慮，甚至認為體制機制是軟件，彈性大，不好操作等，有畏難情緒，沒有從積極的、發(fā)展的、良性運行的角度來重視農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作。

4.1.2農(nóng)業(yè)水權(quán)回購和水權(quán)交易需要不斷探索。

農(nóng)業(yè)水權(quán)回購和交易是當前推進水利改革的一項嶄新工作，沒有現(xiàn)成的模式借鑒，沒有成功的經(jīng)驗參考。試點工作中，我省的五個試點縣在正常降水年份的水權(quán)回購和交易方面已進行了積極有效的探索，但在體制機制等方面仍需要進一步補充、完善。特別是對同一年份遇到干旱或者大澇時，如何進行水權(quán)交易或回購，還沒有找到切實有效的方法。在今后的工作實踐中，需緊密結(jié)合實際，不斷探索和提高。

4.1.3用水戶協(xié)會能力建設有待于進一步加強。

農(nóng)業(yè)水價綜合改革把試點區(qū)農(nóng)民用水戶協(xié)會建設納入試點范圍，并在硬件和軟件建設方面給了大力支持，使試點區(qū)的協(xié)會初步具備了規(guī)范運作、發(fā)揮末級渠系管護主體作用的條件。但試點區(qū)的協(xié)會成立運行時間不長，人員結(jié)構(gòu)、整體素質(zhì)、服務能力等方面還存在不足和薄弱環(huán)節(jié)，需要進一步的加強培訓和指導，使協(xié)會在工程運行維護中更好地發(fā)揮主體作用。

4.2深入推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革的建議

從我國的國情、水情、農(nóng)情看，從黨中央、國務院的決心和部署看，農(nóng)業(yè)水價綜合改革勢在必行，農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作也不再是水利或幾個部門的事，而是全面深化改革的一項重點工作，必須超前謀劃、勇于擔當，必須在深入推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革上做實功、使實勁、見實效。為此建議：

4.2.1建立農(nóng)業(yè)水價綜合改革機構(gòu)，精心謀劃改革頂層設計。

農(nóng)業(yè)水價綜合改革涉及發(fā)改(價格)、財政、水利、農(nóng)業(yè)等多個部門，必須綜合運用工程配套、管理創(chuàng)新、價格調(diào)整、財政獎補、技術(shù)推廣、結(jié)構(gòu)優(yōu)化等多措并舉，統(tǒng)籌推進。為此，建議成立河南省農(nóng)業(yè)水價綜合改革領(lǐng)導機構(gòu)，負責農(nóng)業(yè)水價綜合改革的頂層設計，制定實施方案、細化改革目標、明確改革時間表和路線圖，抓早抓好各項改革措施的落實，為農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作深入推進和健康發(fā)展提供有力的組織保證。

4.2.2進一步加快農(nóng)業(yè)水價綜合改革推廣實施步伐。

加大推廣力度，選好改革樣板，充分發(fā)揮試點“樣本”和“模式”的示范帶動和引領(lǐng)效應，擴大推廣范圍，讓更多群眾分享改革成功的經(jīng)驗和果實。在試點的基礎上，擴大農(nóng)業(yè)水價綜合改革的范圍，堅持把推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革建設作為農(nóng)田水利建設的重點內(nèi)容，把農(nóng)田水利的體制機制建設和計量設施完善配套作為農(nóng)田灌溉工程立項的一個重要條件，與工程建設同步規(guī)劃、同步實施、同步驗收，同步考核，并增加農(nóng)業(yè)水價綜合改革在績效評價考評中的權(quán)重。

4.2.3夯實農(nóng)業(yè)水價綜合改革的工程基礎，解決農(nóng)田灌溉“最后一公里”問題。

加快推進大中型灌區(qū)續(xù)建配套和節(jié)水改造，大力發(fā)展高效節(jié)水灌溉，加快完善農(nóng)田水利工程體系，解決農(nóng)田灌溉“最后一公里"問題；同時，按照經(jīng)濟實用的原則配備供水計量設施。

4.2.4加大培訓宣傳力度，為深入推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革順利實施贏造輿論氛圍。

加大培訓力度，引導基層干部群眾徹底改變“重工程，輕機制”的思想，牢固樹立“先建機制，后建工程”的觀念，熟練掌握農(nóng)業(yè)水價綜合改革的相關(guān)政策，帶頭引領(lǐng)農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作。加大農(nóng)業(yè)水價綜合改革宣傳力度，采取靈活多樣的形式，深入農(nóng)村田間地頭，做好意義宣講、政策宣傳，讓廣大群眾親身體會到改革帶來的節(jié)水增效、增產(chǎn)增收等實惠，營造群眾廣泛參與改革的良好氛圍。

（責任編輯：國立杰董一鳴）

收稿日期：2016-02-04