改革和完善基層黨內(nèi)選舉制度探析

◇ 文/中共桂林市委黨校 卿秋軍

中國共產(chǎn)黨建黨九十多年來，在基層黨內(nèi)選舉上有著豐富的理論和實踐基礎(chǔ)。特別是改革開放以來，基層黨內(nèi)選舉的改革得到深化和規(guī)范，基層黨內(nèi)選舉取得長足進步和顯著成效。但是，基層黨內(nèi)選舉中也存在很多問題和缺陷，使基層黨員的選舉意志和民主權(quán)利無法真正實現(xiàn)，直接影響到基層黨內(nèi)民主的發(fā)展。十八大報告明確提出要改革黨內(nèi)選舉制度,這為我們改革和完善基層黨內(nèi)選舉提供了契機，因此，不斷改革和完善基層黨內(nèi)選舉制度，既要從意識層面上使廣大黨員和干部深化對基層黨內(nèi)選舉的認識，又要從程序和制度層面上加以規(guī)范和創(chuàng)新，這樣才能使基層黨內(nèi)選舉朝著正確的方向健康發(fā)展。

一、基層黨內(nèi)選舉制度存在的問題

（一）基層黨內(nèi)選舉的程序設(shè)計不規(guī)范、不合理。我們現(xiàn)行的基層黨內(nèi)民主選舉程序存在很多不合理之處?，F(xiàn)行的基層黨內(nèi)選舉主要存在以下三方面的問題：一是現(xiàn)行的基層黨內(nèi)選舉既定的程序不科學(xué)?，F(xiàn)行基層黨內(nèi)選舉的程序規(guī)定過于籠統(tǒng)和原則，沒有詳細而具體的實施細則，因而在實際操作中難以有效落實。二是基層黨內(nèi)選舉中還缺少一些必要的程序作保障。也就是說，我黨的基層黨內(nèi)選舉程序設(shè)計還不健全、不完整，沒有形成一套完整的基層黨內(nèi)選舉程序體系。三是基層黨內(nèi)選舉運作方式不夠公開、透明。由于基層黨內(nèi)選舉程序設(shè)計不規(guī)范、不合理，基層黨內(nèi)權(quán)力運行沒有做到公開和透明。

（二）候選人提名和介紹制度不科學(xué)。一是基層黨內(nèi)選舉候選人提名制度存在嚴重缺陷。各地在長期的實踐過程中因為沒有詳細明確的規(guī)章可循，導(dǎo)致自上而下的提名方式長期占據(jù)了相當(dāng)大的比重，也就是組織提名占據(jù)主導(dǎo)地位，缺乏黨員自薦、黨員聯(lián)名推薦和群眾聯(lián)名推薦等自下而上的提名方式。二是候選人介紹制度也不夠完善。各地在長期的實踐中由于沒有詳細而明確的規(guī)章可循，一般采用組織介紹的方式對候選人的情況進行介紹，主要介紹候選人的個人基本信息（姓名、性別等）、工作簡歷、所獲榮譽等，沒有介紹選舉人的個性特點、履職能力、內(nèi)在素質(zhì)、政治素質(zhì)、品德品質(zhì)、廉潔奉公、組織考察情況等十分重要的信息。在這種情況下進行黨內(nèi)選舉，是很難選出真正優(yōu)秀而又能代表選舉人意志的人的，這無疑使基層黨內(nèi)選舉的質(zhì)量大打折扣。

（三）差額選舉的范圍和比例過小。當(dāng)前基層黨內(nèi)選舉大多實行的是差額選舉，但從當(dāng)前的實際情況和各地的實踐來看，差額選舉并沒有在基層黨內(nèi)選舉中得到很好的貫徹執(zhí)行，差額選舉的層次仍比較低，差額選舉的范圍和比例都比較小，影響了基層黨內(nèi)民主的健康發(fā)展。而且，在基層黨內(nèi)選舉的具體實踐中，差額選舉往往流于形式：一種情況是把差額選舉變?yōu)榈阮~選舉，也就是千方百計的使候選人只有一個；另一種情況是陪選現(xiàn)象嚴重，即人為的設(shè)置“軟差”、“逆差”、“替換差”、“名譽差”，使差額選舉形同虛設(shè)。

（四）選舉產(chǎn)生的干部在任期內(nèi)頻繁調(diào)動。在現(xiàn)實中不難發(fā)現(xiàn)，由基層黨內(nèi)選舉產(chǎn)生的干部在任期內(nèi)頻繁調(diào)動的現(xiàn)象大量存在。這種調(diào)動在換屆前和在換屆后不久表現(xiàn)得更加突出，通常都是大面積、高頻度地調(diào)動黨組織的主要負責(zé)人。由于黨章和有關(guān)黨內(nèi)選舉法規(guī)并沒有對干部交流作出明確而詳細的規(guī)定，這就導(dǎo)致對基層黨內(nèi)選舉產(chǎn)生的干部不加限制的進行交流和調(diào)動。在現(xiàn)實中，上級組織通常在短時間內(nèi)將不符合組織意圖的當(dāng)選者調(diào)離崗位，完全無視他是由選舉產(chǎn)生的干部，并將符合組織意圖的人任命到該職位。而且，有些黨組織已經(jīng)將這種頻繁的調(diào)動制度化和合法化了，這就使基層黨內(nèi)選舉失去了應(yīng)有的意義和作用。

（五）基層黨內(nèi)選舉的相關(guān)配套制度不健全。一是競選制度尚未形成。目前我黨基層黨內(nèi)選舉從候選人的提名、介紹到正式選舉都存在缺乏競爭的問題。現(xiàn)行的基層黨內(nèi)選舉制度中，尚未建立候選人登臺亮相、競職演講、接受選舉人詢問等制度，候選人也無須與選舉人見面交流，這種不搞競選選出來的黨員干部或黨員代表可以不對選舉單位或黨員承擔(dān)政治責(zé)任，也使選舉失去了大部分的意義。二是任期制度尚未健全。黨內(nèi)任期制，是指經(jīng)過黨內(nèi)選舉產(chǎn)生的干部的任職都有時間的規(guī)定，屆時即不能繼續(xù)擔(dān)任。因此，除特殊情況外，由黨內(nèi)選舉產(chǎn)生的干部在其任期屆滿之前不能隨意調(diào)動，這樣才能體現(xiàn)選舉人的意志。而我們目前的現(xiàn)實是：由基層黨內(nèi)選舉產(chǎn)生的干部在任期內(nèi)調(diào)整過頻。這樣做其實是對選舉結(jié)果的否認和改變，使得選舉變得毫無意義。三是彈劾罷免制度尚未建立。《黨章》中規(guī)定黨員可以“罷免或撤換不稱職的干部”，選舉人“有要求改變候選人”的權(quán)利，但對如何落實這些權(quán)利，《黨章》中卻沒有具體而詳細的規(guī)定。彈劾罷免制度是黨內(nèi)選舉制度的必然要求和必要保障。而我們現(xiàn)在的事實是：當(dāng)由黨員選出的干部或代表不能代表全體黨員利益時，黨員對他們卻難以罷免，選舉的目的就無法達到。

（六）基層黨內(nèi)選舉監(jiān)督不健全。黨內(nèi)選舉監(jiān)督的制度層面還沒有成熟的規(guī)定，目前的基層黨內(nèi)選舉只對提名、選舉環(huán)節(jié)作出了相應(yīng)規(guī)定，但對監(jiān)督環(huán)節(jié)并沒有作出具體規(guī)定，這導(dǎo)致了基層黨內(nèi)選舉運行過程中的監(jiān)督缺位，削弱了黨員的地位和作用。具體來看，有關(guān)黨內(nèi)選舉的條例規(guī)定了由上級黨的委員會和紀(jì)律檢查委員會對黨內(nèi)選舉進行監(jiān)督，并沒有設(shè)立專門的黨內(nèi)選舉監(jiān)督委員會。事實上，黨內(nèi)選舉由上級黨的委員會和紀(jì)律檢查委員會監(jiān)督是十分不合理的，因為二者與選舉有直接的利益關(guān)系，不便于對基層黨內(nèi)選舉實施監(jiān)督，這就導(dǎo)致基層黨內(nèi)選舉的監(jiān)督形同虛設(shè)。

二、基層黨內(nèi)選舉制度存在問題的原因分析

（一）歷史的困擾：社會民主程度不高。在我國,由于封建“人治”和長期官位本位思想的影響，民眾的民主意識向來不高，加之我國缺乏公職人員選舉的傳統(tǒng)，選舉文化落后，選舉實踐少，人們對選舉的理解持片面觀點，選舉意識淡薄。一是基層黨員和基層黨員干部缺乏民主選舉的意識和素質(zhì)。個別黨員認為基層黨內(nèi)選舉與自己無關(guān)，不愿行使自己的民主選舉權(quán)，或是投票時隨便畫個圈了事。這就導(dǎo)致一些基層黨員和基層干部把基層黨內(nèi)選舉當(dāng)作一種政治任務(wù)來完成，著重于實現(xiàn)組織意圖，忽視了基層黨員民主選舉權(quán)利的發(fā)揮，體現(xiàn)不了基層黨員的選舉意志。二是普通民眾缺乏民主選舉意識和素質(zhì)。一方面，我國沒有進行公職選舉的優(yōu)良傳統(tǒng)，廣大民眾缺乏民主訓(xùn)練，導(dǎo)致他們在選舉實踐中缺乏選舉意識和素質(zhì)。另一方面，由于長期受封建專制主義的影響，嚴重壓抑了廣大民眾的選舉意識，導(dǎo)致人們的選舉意識淡薄，對選舉的理解也往往比較片面。普通民眾選舉意識和素質(zhì)的缺乏必然反映到黨內(nèi)選舉中來，不利于黨內(nèi)選舉的健康發(fā)展。

（二）經(jīng)濟的制約：經(jīng)濟發(fā)展水平不高。黨內(nèi)選舉是政治文明的重要組成部分，屬于上層建筑的范疇。因此，基層黨內(nèi)選舉的發(fā)展離不開經(jīng)濟的發(fā)展，它必然會受到經(jīng)濟發(fā)展水平的制約。一方面，我國是正處于現(xiàn)代化進程中的發(fā)展中國家，還處于社會主義初級階段，生產(chǎn)力水平不高，市場經(jīng)濟還不發(fā)達。中國特殊的國情決定了人民還是把注意力較多地集中在提高自己的經(jīng)濟收入上，這就在客觀上妨礙了人民大眾特別是黨員和群眾有效地參與黨內(nèi)選舉。另一方面，基層黨內(nèi)選舉的發(fā)展與經(jīng)濟民主的發(fā)展有直接的關(guān)系，而經(jīng)濟民主的制度實現(xiàn)形式就是市場經(jīng)濟。目前，我國市場經(jīng)濟的框架已經(jīng)基本建立，但在經(jīng)濟領(lǐng)域自由平等、競爭的觀點還沒有形成，一些人仍然用計劃經(jīng)濟體制下的思維方式來處理問題（包括基層黨內(nèi)選舉），這從某些方面也決定了經(jīng)濟民主的缺失。因此，經(jīng)濟民主的缺失嚴重制約了基層黨內(nèi)選舉的發(fā)展。

（三）制度的制約:基層黨內(nèi)選舉制度不健全?；鶎狱h內(nèi)選舉方面存在的問題，歸根到底是由與基層黨內(nèi)選舉相關(guān)的系列制度不健全、不完善造成的。一是基層黨內(nèi)選舉的法規(guī)制度不夠健全和完善，沒有隨著實踐的發(fā)展而修正。黨內(nèi)選舉在黨章和相關(guān)條例中已有原則性的規(guī)定，而且大多是比較明確的，也是合理的，但是，跟黨內(nèi)選舉相關(guān)的法規(guī)制度和條例制定已久，沒有隨著實踐發(fā)展而調(diào)整和修改，這就導(dǎo)致在現(xiàn)時的基層黨內(nèi)選舉實踐中無制可依。二是在實踐中忽視基層黨內(nèi)選舉的程序建設(shè)，基層黨內(nèi)選舉的程序還不夠嚴格規(guī)范。與基層黨內(nèi)選舉有關(guān)的黨章和相關(guān)條例對基層黨內(nèi)選舉的程序只作了籠統(tǒng)和模糊的規(guī)定，沒有明確詳細的規(guī)定，這就導(dǎo)致基層黨內(nèi)選舉實踐中，相關(guān)的制度沒有具體化、規(guī)范化和嚴格化，使基層黨內(nèi)選舉陷入困境。在基層黨內(nèi)選舉實踐中不難發(fā)現(xiàn)，程序的缺失使得基層黨內(nèi)選舉中很多好的原則和規(guī)定不能得到貫徹執(zhí)行，甚至出現(xiàn)違背這些原則和規(guī)定的現(xiàn)象，這就是基層黨內(nèi)選舉制度不健全導(dǎo)致的結(jié)果。

三、改革和完善基層黨內(nèi)選舉制度的主要對策

（一）深化黨員、干部對基層黨內(nèi)選舉的認識。一是要深化廣大黨員對基層黨內(nèi)選舉的認識，提高他們的民主選舉意識和素質(zhì)。一方面，要培育黨員的主體意識和權(quán)利意識。黨員要積極參與基層黨內(nèi)選舉活動，充分行使黨員民主權(quán)利，認真履行黨員義務(wù)，真實地表達自己的意愿，改變部分基層黨員不懂得正確運用和維護自己權(quán)利的狀況，使廣大基層黨員的選舉權(quán)和被選舉權(quán)切切實實地得到實現(xiàn)，在基層黨內(nèi)選舉中發(fā)揮主體作用。另一方面，要培育基層黨員的責(zé)任意識。必須教育基層黨員牢固樹立黨內(nèi)民主是黨的生命的意識，自覺積極地在黨內(nèi)法規(guī)范圍內(nèi)活動，充分行使自己的選舉權(quán)，不被功利主義所利用，不受人際關(guān)系所左右，并積極主動地對選舉產(chǎn)生的干部進行監(jiān)督。二是要深化基層黨員干部對基層黨內(nèi)選舉的認識，提高他們的民主選舉意識和素質(zhì)。在我國目前的組織格局下，黨組織領(lǐng)導(dǎo)者的創(chuàng)新思維和創(chuàng)新實踐會對基層黨內(nèi)選舉的改革形成強勁的推動力，就某種程度上來說，這些領(lǐng)導(dǎo)者不僅決定著所在黨組織推進黨內(nèi)選舉建設(shè)的步伐，甚至還能夠左右其走向。因此，積極推動并形成黨員干部干事創(chuàng)業(yè)的良好政治氛圍，培育其強勁的改革精神，是推動基層黨內(nèi)選舉改革的強大動力之一。同時，要培育基層黨員干部正確的權(quán)力觀，轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，增強服務(wù)意識，真正做到權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀，這樣才能使基層黨內(nèi)選舉改革順利地推進。

（二）規(guī)范基層黨內(nèi)選舉程序。一是候選參選資格條件和報名方式要嚴格按規(guī)定程序來進行。對不符合參選資格條件和不按規(guī)定程序報名的，應(yīng)取消其參選資格。二是在候選人提名和介紹程序上，要建立健全“上下結(jié)合”的提名和介紹程序。在候選人提名上，要增加黨員自薦、黨員聯(lián)名推薦和群眾聯(lián)名推薦的程序；在候選人介紹上，要多介紹其個性特征、政治因素和參政議政的能力等。三是在正式選舉和選舉實施方面，要嚴格按程序來執(zhí)行，要加強對選舉過程的組織和督導(dǎo)，使正式選舉有序進行。應(yīng)該設(shè)立秘密投票間，采用無記名秘密投票的表決方式，對投票、點票和監(jiān)票的時間和地點要作出詳細而明確的規(guī)定，對候選結(jié)果要進行嚴格統(tǒng)計、記錄和存檔。四是規(guī)范選舉后的監(jiān)督和罷免程序，要對基層黨內(nèi)選舉產(chǎn)生的干部的履職情況要進行嚴格監(jiān)督，對履職不力或不稱職的干部要嚴格按程序進行彈劾罷免，使不稱職的干部得到及時調(diào)整和撤換。

（三）改革和完善候選人提名和介紹制度。一是要建立健全上下結(jié)合的候選人提名制度，增加候選人自薦和黨員群眾聯(lián)名推薦的方法和環(huán)節(jié)。在基層黨內(nèi)選舉實踐中，要增加候選人提名渠道，除黨組織提名外，要增加黨員自薦、黨員聯(lián)名推薦和群眾聯(lián)名推薦等自下而上的提名方式。在具體操作中，要建立健全黨組織和黨員提名的具體操作規(guī)則，明確規(guī)定黨組織和黨員提名的原則和比例，進一步提高黨員提名的比例，加大黨員提名力度。對于黨組織提名的候選人，只要多數(shù)黨員不同意，就不能將其提名為候選人。在黨員提名方面，建議規(guī)定10名以上的黨員可以聯(lián)名推薦候選人。二是要完善候選人介紹制度，使選舉人全面而充分地了解候選人。一方面，要改革和完善候選人介紹方式。黨組織對候選人的介紹一定要客觀、全面、公開，不能只介紹候選人的優(yōu)點，不介紹候選人的缺點和不足，應(yīng)該客觀地介紹使候選人德、能、勤、績、廉等方面的綜合表現(xiàn)；候選人應(yīng)直接與選舉人見面交流和溝通，作詳細的自我介紹，特別是自己的競選觀點和主張。另外，還要引進新的介紹方式，即通過廣播電視、報刊雜志、電腦網(wǎng)絡(luò)等來介紹候選人。另一方面，要充實候選人介紹內(nèi)容。黨組織和黨員在進行介紹時，不能只介紹工作簡歷，還應(yīng)介紹個性特點、履職能力、內(nèi)在素質(zhì)、政治素質(zhì)、品德品質(zhì)和廉潔奉公等情況，這樣才能使選舉人對候選人有一個客觀而全面的了解，從而做出最優(yōu)選舉。

（四）擴大差額選舉、直接選舉的范圍和比例。一是要擴大差額選舉的范圍和比例。一方面，要擴大差額選舉的范圍。建議將差額選舉擴大到所有基層黨組織委員、書記和副書記的選舉上。另一方面，要擴大差額選舉的比例。建議將選舉基層黨代表、委員20%的差額比例提高到50%，這樣在給基層黨員提供較大選舉空間的同時，又不會導(dǎo)致選票太過分散。二是要擴大直接選舉的范圍和比例。建議將直接選舉推廣到基層黨組織代表、委員、書記和副書記的選舉上，并制定具體而明確的直選操作規(guī)則，以使基層黨內(nèi)直選規(guī)范化、制度化。在直選模式的選舉上，建議采用“兩推一選”、“兩票推薦”和“公推直選”等模式，這些模式的有效性已經(jīng)在各地實踐中得到了證明。另外，擴大黨內(nèi)直選的范圍和層次，還應(yīng)該借鑒我國人大代表直選和西方國家政黨黨內(nèi)直選的成功經(jīng)驗和做法。

（五）建立健全與基層黨內(nèi)選舉相配套的制度。一是要建立健全基層黨內(nèi)選舉競選制度。在基層黨內(nèi)選舉實踐中，應(yīng)該建立候選人登臺亮相、發(fā)表競職演講、接受選舉人詢問等相關(guān)競選機制，使候選人能夠充分地展示自己的才能。另外，我們要設(shè)立專門的競選管理機構(gòu)對基層黨內(nèi)競選進行管理，對基層黨內(nèi)競選的時間和方式也要作出具體而明確的規(guī)定，還要建立基層黨內(nèi)選舉監(jiān)察制度，只有這樣，才能保證黨內(nèi)選舉公開、公平和公正地進行。二是要建立健全基層黨內(nèi)選舉任期制度。在基層黨內(nèi)選舉中，對選舉產(chǎn)生黨委委員會的任期必須明確到年、月、日，任期屆滿必須離職，在其任期內(nèi)無特殊原因不得調(diào)離職位。對于有特殊情況（如犯嚴重錯誤，長期抱病不能工作等）的，必須經(jīng)過多數(shù)選舉人的同意才能調(diào)離，對新擬任的負責(zé)人必須經(jīng)過基層黨員選舉才能擔(dān)任，這樣就可以防止上級黨組織隨意調(diào)動下級組織的負責(zé)人。三是要建立健全基層黨內(nèi)選舉彈劾罷免制度。要對彈劾罷免的基本內(nèi)容和運行機制作出詳細而明確的規(guī)定，并使之制度化、規(guī)范化，使彈劾罷免有制可依、依制而行。同時，對彈劾罷免的主客體、行為對象、適用范圍和運行程序也要作出具體而明確的規(guī)定，使彈劾罷免按程序進行。在提出彈劾罷免的人數(shù)上，建議三分之一以上的基層黨員就可以聯(lián)名提出彈劾罷免由基層黨內(nèi)選舉產(chǎn)生的干部，以體現(xiàn)基層黨員的意志。

（六）實現(xiàn)對基層黨內(nèi)選舉的有效監(jiān)督。一是要制定基層黨內(nèi)選舉監(jiān)督制度，使基層黨內(nèi)選舉規(guī)范化、制度化。建議制定《基層黨內(nèi)選舉監(jiān)督條例》，對基層黨內(nèi)選舉監(jiān)督的任務(wù)、范圍、渠道、程序、規(guī)則作出詳細而明確的規(guī)定，使基層黨內(nèi)選舉監(jiān)督有制可依、依制而行。同時，要健全和完善基層黨內(nèi)選舉的各種監(jiān)督制度。主要是健全黨代會監(jiān)督制度；完善黨委會監(jiān)督常委會的制度，健全上下級組織之間的監(jiān)督制度；完善黨員定期匯報的制度；健全評議領(lǐng)導(dǎo)干部的制度等。二是要設(shè)立專門的基層黨內(nèi)選舉監(jiān)督委員會，實現(xiàn)基層黨內(nèi)選舉的自我監(jiān)督。要設(shè)立監(jiān)督委員會，該委員會由普通黨員、群眾、黨代表、上級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)、紀(jì)檢機關(guān)和黨外人士組成。該委員會要對基層黨內(nèi)選舉進行全方位監(jiān)督，對選舉的合法性作出科學(xué)評估，對選舉中的違法違規(guī)行為進行調(diào)查并糾正。同時，該委員會還要做好對黨代表、委員、書記和副書記的監(jiān)督。為了監(jiān)督好黨代表，建議實行黨代表常任制。三是要接受社會監(jiān)督和媒體監(jiān)督，使基層黨內(nèi)選舉多層次多渠道地接受監(jiān)督。在基層黨內(nèi)選舉實踐中，必須增強其公開度和透明度。具體來說，就是邀請普通群眾和民主黨派人士參加基層黨內(nèi)選舉，使基層黨內(nèi)選舉接受全社會的監(jiān)督。同時，要發(fā)揮新聞媒體的獨特監(jiān)督作用，邀請新聞媒體對基層黨內(nèi)選舉進行全過程、全方位的報道。另外，實現(xiàn)對基層黨內(nèi)選舉的有效監(jiān)督，還應(yīng)該借鑒我國人大選舉監(jiān)督和西方國家政黨黨內(nèi)選舉監(jiān)督的成功經(jīng)驗和做法。