用法治思維破解智慧政府瓶頸

林必德

當(dāng)前，以信息經(jīng)濟(jì)、網(wǎng)絡(luò)社會(huì)、在線政府、數(shù)字生活為主要特征的高度信息化社會(huì)，將引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)邁入轉(zhuǎn)型發(fā)展的新時(shí)代。在邁向信息社會(huì)的道路上，信息化已逐漸成為政府運(yùn)行不可或缺的基礎(chǔ)手段，成為促進(jìn)重大改革貫徹落實(shí)的重要抓手。

但是，智慧政府作為智慧城市建設(shè)的核心，長(zhǎng)期存在的“老三難”問題沒有得到根本解決，需要利用法治思維剖析問題背后的實(shí)質(zhì)，建立新的運(yùn)行規(guī)范和制度支撐體系，切實(shí)發(fā)揮信息技術(shù)作為“乘數(shù)型”生產(chǎn)力的作用，打造政府公共服務(wù)和公共管理的“升級(jí)版”。

三大瓶頸制約智慧政府建設(shè)進(jìn)程

政府網(wǎng)上服務(wù)保障機(jī)制尚未形成

網(wǎng)上服務(wù)是政府順應(yīng)信息時(shí)代服務(wù)民生的重要舉措。但近年來，政府著重于推動(dòng)內(nèi)部行政管理信息化，網(wǎng)上服務(wù)還處于起步探索階段。各地政府雖然建立了很多網(wǎng)站，但由于缺少網(wǎng)上服務(wù)的理念和整體規(guī)劃，多數(shù)僅提供辦事信息發(fā)布、表格下載等服務(wù)，信息的及時(shí)性、準(zhǔn)確性隨意性大，服務(wù)的深度和廣度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。同時(shí)，網(wǎng)上服務(wù)的權(quán)責(zé)沒有理清和細(xì)化，也并未成為各部門履行的法定職責(zé)，各部門提供網(wǎng)上服務(wù)的主動(dòng)性、積極性不高。2014年，新加坡南洋理工大學(xué)對(duì)中國(guó)政府網(wǎng)站進(jìn)行了一次調(diào)研。研究發(fā)現(xiàn)，中國(guó)68.48%的城市居民從不使用政府網(wǎng)站所提供的服務(wù)，只有12.3%的人將政府網(wǎng)站作為獲取信息的主要渠道。2015年7月，全國(guó)政府網(wǎng)站共普查政府網(wǎng)站8.5萬個(gè)，其中，6373個(gè)政府網(wǎng)站申請(qǐng)“關(guān)停并轉(zhuǎn)”?！靶问酱嬖凇钡恼W(wǎng)站，迫切需要轉(zhuǎn)向“實(shí)質(zhì)服務(wù)”。

從社會(huì)發(fā)展階段來看，窗口服務(wù)、熱線服務(wù)、網(wǎng)上服務(wù)未來將長(zhǎng)期并存、互為一體。但網(wǎng)上服務(wù)的“零邊際成本”正受到越來越多民眾的歡迎，也將成為更多民眾的第一選擇。對(duì)照美國(guó)學(xué)者卡恩維爾檢驗(yàn)組織的六個(gè)“標(biāo)桿”：質(zhì)量、效率、種類、用戶化、便利、及時(shí)，結(jié)合廣大民眾對(duì)服務(wù)選擇和變化日益強(qiáng)烈的渴望，網(wǎng)上服務(wù)具備的便捷性、用戶化等特點(diǎn)，都將是民眾的必選項(xiàng)。

政務(wù)信息資源共享沒有取得重大突破

信息共享是智慧政府的重要特征，是實(shí)現(xiàn)跨部門、高效率網(wǎng)絡(luò)政務(wù)協(xié)同不可缺少的條件。2004年，國(guó)家就曾印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)信息資源開發(fā)利用工作的若干意見》，要求加快推進(jìn)政務(wù)資源共享。但多年來，由于管理體制沒有理順，政府信息資源共享沒有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，與實(shí)際需求存在較大落差，制約了政府的社會(huì)服務(wù)效率、協(xié)同管理水平和應(yīng)急指揮能力。

信息共享是一項(xiàng)民生工程、實(shí)事項(xiàng)目。當(dāng)前，各地曝光的奇葩證明就表明“信息跑起來，群眾就不用跑”。但是，專業(yè)化的部門注重“保護(hù)自己”，習(xí)慣使用自己的業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)，獨(dú)立地從同樣的市民和企業(yè)那里收集數(shù)據(jù)。信息共享也是實(shí)現(xiàn)管理權(quán)與信息權(quán)相匹配的根本。沒有信息共享，在一個(gè)區(qū)域，越上層的領(lǐng)導(dǎo)，掌握的基層一線信息可能越不精確，領(lǐng)導(dǎo)在決策和管理中只能以“信任代替監(jiān)督”，承擔(dān)不可回避的責(zé)任。

至此可以看出，“信息孤島”背后的實(shí)質(zhì)是“管理孤島”?！肮芾砉聧u”一直存在，現(xiàn)代社會(huì)的復(fù)雜性迫使政府不斷擴(kuò)充管理職能，政府部門分工越來越細(xì)，但管理的不協(xié)同、不連接問題卻更加突出。“信息共享”為打破“管理孤島”帶來了可能，但管理的問題需要政府及各部門領(lǐng)導(dǎo)站在管理全局的立場(chǎng)，通過強(qiáng)有力的組織領(lǐng)導(dǎo)，用行政手段連接起各部門的“生產(chǎn)系統(tǒng)”，建立信息化不斷前進(jìn)的“動(dòng)力系統(tǒng)”和堅(jiān)強(qiáng)保障。

智慧政府建設(shè)頂層設(shè)計(jì)和考評(píng)機(jī)制有待加強(qiáng)

智慧政府頂層設(shè)計(jì)由政務(wù)業(yè)務(wù)頂層設(shè)計(jì)和信息技術(shù)頂層設(shè)計(jì)組成。其中，技術(shù)為業(yè)務(wù)而生，技術(shù)的進(jìn)步和應(yīng)用取決于公共服務(wù)和公共管理的創(chuàng)新需要。當(dāng)前，從政務(wù)業(yè)務(wù)上看，對(duì)跨部門重大協(xié)同應(yīng)用、領(lǐng)導(dǎo)決策支撐服務(wù)、公眾信息集成服務(wù)體系等，各地的整體性深化設(shè)計(jì)普遍不夠深入。政府綜合性方案的形成往往靠不同職能部門自我設(shè)定目標(biāo)和任務(wù)的簡(jiǎn)單疊加，沒有以整體政府的視角整合優(yōu)化服務(wù)流程，也沒有對(duì)內(nèi)部流程進(jìn)行較好的改造和創(chuàng)新。從信息技術(shù)上看，由于建設(shè)需求的不確定，由于新技術(shù)帶來管理職能的“流動(dòng)性”，各地信息化推進(jìn)的思路也各有不同。但是，信息化建設(shè)的模式已經(jīng)越來越清晰，未來將更加注重集約化、一體化設(shè)計(jì)。信息化關(guān)注的焦點(diǎn)，也將轉(zhuǎn)向建設(shè)需求的集成、業(yè)務(wù)的融合和信息化的深入應(yīng)用上。與此同時(shí)，智慧政府尚未形成有效的考核體系。除個(gè)別領(lǐng)域有明確的考核指標(biāo)外，多數(shù)部門的數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化進(jìn)程，更多是一個(gè)自覺行為，信息化的規(guī)模效應(yīng)和倍增效應(yīng)沒有得到最大體現(xiàn)。

用法治思維推進(jìn)智慧政府建設(shè)的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵

經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展是一個(gè)不斷破壞舊系統(tǒng)、開辟新領(lǐng)域的過程。沒有破壞，就沒有創(chuàng)新。信息技術(shù)的出現(xiàn)，推動(dòng)的就是這種歷史進(jìn)程。隨著信息化應(yīng)用的持續(xù)推進(jìn)，政府內(nèi)部的組織創(chuàng)新、管理流程、服務(wù)模式與信息化不相適應(yīng)的地方更加突出，只有通過強(qiáng)制性的規(guī)定和要求，才能讓信息化轉(zhuǎn)化為政府各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的自覺習(xí)慣，實(shí)現(xiàn)管理理念到行動(dòng)實(shí)踐、行政文化的根本轉(zhuǎn)變。

為此，面對(duì)信息社會(huì)帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，政府要用法治眼光審視信息化發(fā)展問題，用法治辦法破解發(fā)展難題，用法律制度保障信息化發(fā)展成果，運(yùn)用法治思維和互聯(lián)網(wǎng)思維的協(xié)同，形成更適合信息時(shí)代要求的政府結(jié)構(gòu)和運(yùn)行方式。

切實(shí)推進(jìn)信息化從“可選項(xiàng)”成為“必選項(xiàng)”

智慧政府面對(duì)傳統(tǒng)習(xí)慣、舊的制度等制約，建設(shè)阻力巨大，領(lǐng)導(dǎo)必須要有持續(xù)不斷的決心和毅力。法治思維就是要將領(lǐng)導(dǎo)的決心和毅力轉(zhuǎn)化為一項(xiàng)項(xiàng)具體行動(dòng)，一個(gè)個(gè)制度保障，一個(gè)個(gè)重大項(xiàng)目。在重點(diǎn)領(lǐng)域，形成一批通用性、可復(fù)用、標(biāo)準(zhǔn)化的信息平臺(tái)，確保“業(yè)務(wù)組件”有序嵌入。強(qiáng)化評(píng)價(jià)引導(dǎo)，建立智慧政府全過程績(jī)效跟蹤制度，逐步將事項(xiàng)在線辦理比例、服務(wù)辦理時(shí)間、服務(wù)響應(yīng)速度、行政執(zhí)法信息化能力等作為考核評(píng)估行政能力的重要依據(jù)，從而為智慧政府建設(shè)明確目標(biāo)、落實(shí)責(zé)任。

切實(shí)將信息化建設(shè)視角從部門履職轉(zhuǎn)向政府全局

當(dāng)前，公共空間被分割為不同服務(wù)部門的責(zé)任范圍，但動(dòng)態(tài)發(fā)展中出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題并不按照行政部門的設(shè)計(jì)來發(fā)生，現(xiàn)代信息技術(shù)的潛力就在于打破部門原有的業(yè)務(wù)框架模式，創(chuàng)建新的工作流程和處置方式。為此，智慧政府建設(shè)的重點(diǎn)就是要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，建立一體化的智慧政務(wù)。注重以公眾和社會(huì)需求為中心，建立“一站式”服務(wù)平臺(tái)；注重對(duì)服務(wù)、監(jiān)管和應(yīng)用信息的分享與再利用，推進(jìn)跨部門業(yè)務(wù)協(xié)同和資源共享；注重提高領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)決策水平，深化對(duì)基層一線經(jīng)濟(jì)民生數(shù)據(jù)的挖掘、分析和展現(xiàn)。在此基礎(chǔ)上，推動(dòng)各領(lǐng)域、各部門業(yè)務(wù)信息化的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

切實(shí)推進(jìn)信息資源按需依法共享

首先，注重信息采集，做到耳聰目明、及時(shí)敏銳。遵循“一數(shù)一源”的原則，凡是已確定采集責(zé)任單位、能夠通過共享獲得的信息資源，能夠通過條線部門獲取信息的，不再重復(fù)采集。注重公眾參與，努力做到共建共享、良性互動(dòng)。隨著網(wǎng)絡(luò)和手機(jī)的運(yùn)用普及，越來越多的社會(huì)公眾愿意通過網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)與政府加強(qiáng)信息互動(dòng)。其次，建立數(shù)據(jù)更新和校驗(yàn)策略，加強(qiáng)為民服務(wù)應(yīng)用。探索將信息共享真正轉(zhuǎn)化為一項(xiàng)民生工程，依法改善原有的服務(wù)流程和管理制度，從部門共享的信息在辦事時(shí)不再讓民眾反復(fù)填寫。最后，注重挖掘數(shù)據(jù)、“激活”數(shù)據(jù)，學(xué)會(huì)用數(shù)據(jù)說話。大數(shù)據(jù)的核心是應(yīng)用數(shù)據(jù)，要通過對(duì)數(shù)據(jù)整合、挖掘、轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)從無序到關(guān)聯(lián)、從靜態(tài)到動(dòng)態(tài)、從隱性到顯現(xiàn)，將“碎片化”的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)力、競(jìng)爭(zhēng)力和創(chuàng)造力，轉(zhuǎn)變?yōu)榧?xì)化服務(wù)、深化監(jiān)管、科學(xué)決策和數(shù)字考核的重要支撐。同時(shí)，加強(qiáng)信息安全保障保護(hù)能力建設(shè)。

堅(jiān)定不移建設(shè)便民、高效、協(xié)同的服務(wù)型政府

實(shí)現(xiàn)24小時(shí)在線服務(wù)

用互聯(lián)網(wǎng)思維和法治視角重新審視審批事項(xiàng)精簡(jiǎn)、審批時(shí)間縮減、服務(wù)流程再造的最大可能性，形成網(wǎng)上服務(wù)與實(shí)體大廳服務(wù)、線上服務(wù)與線下服務(wù)相結(jié)合的一體化新型政務(wù)服務(wù)模式。全力推進(jìn)信息公開、在線服務(wù)、公眾參與、用戶體驗(yàn)，使政府網(wǎng)站成為政府信息公開和公共服務(wù)的重要平臺(tái)。圍繞簡(jiǎn)政放權(quán)，聚焦權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單，實(shí)現(xiàn)審批、服務(wù)事項(xiàng)應(yīng)能上網(wǎng)盡上網(wǎng)，推進(jìn)權(quán)力全流程網(wǎng)上運(yùn)行，推進(jìn)公共服務(wù)網(wǎng)上運(yùn)行全面普及。逐步整合匯聚各領(lǐng)域、各行業(yè)的對(duì)外服務(wù)事項(xiàng)和網(wǎng)上辦事“窗口”，建成一體化的網(wǎng)上政務(wù)“單一窗口”。

同時(shí)，加強(qiáng)網(wǎng)上服務(wù)人員、力量和資源的重新配置，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上服務(wù)和窗口服務(wù)的無縫對(duì)接。加強(qiáng)評(píng)估，跟蹤民眾網(wǎng)上辦事數(shù)量、辦事時(shí)長(zhǎng)、辦事滿意度等指標(biāo)，作為衡量公共服務(wù)效能的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)自我完善和提升。

深化社會(huì)治理信息化內(nèi)涵

強(qiáng)化部門共同監(jiān)管。實(shí)現(xiàn)社會(huì)監(jiān)管和執(zhí)法隊(duì)伍的互聯(lián)互動(dòng)，形成全覆蓋、一體化的信息采集、問題發(fā)現(xiàn)、協(xié)同處置和結(jié)果反饋體系；推進(jìn)24小時(shí)視頻監(jiān)控，切實(shí)推進(jìn)公共安全視頻監(jiān)控建設(shè)集約化、聯(lián)網(wǎng)規(guī)范化、應(yīng)用智能化，實(shí)現(xiàn)視頻監(jiān)控“全域覆蓋、全網(wǎng)共享、全時(shí)可用、全程可控”；實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)審批、服務(wù)信息和監(jiān)管信息的共享共用，形成監(jiān)管對(duì)象的全生命周期管理。

推動(dòng)全社會(huì)共同監(jiān)管。通過政府信息公開和數(shù)據(jù)開放、社會(huì)信息資源開放共享，提高市場(chǎng)主體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的透明度，為社會(huì)共同對(duì)公共管理、公共安全監(jiān)管創(chuàng)造條件。暢通問題發(fā)現(xiàn)、投訴渠道，形成激勵(lì)機(jī)制。

健全社會(huì)信用信息平臺(tái)。推進(jìn)全過程信用管理標(biāo)準(zhǔn)化，完善工商稅務(wù)、安全生產(chǎn)、產(chǎn)品質(zhì)量、合同履約等重點(diǎn)領(lǐng)域關(guān)鍵信用信息的強(qiáng)制歸集、信息錄入規(guī)則和規(guī)范，形成統(tǒng)一、實(shí)用的信用信息服務(wù)平臺(tái)。加強(qiáng)信用信息應(yīng)用，建立信息披露和誠(chéng)信檔案制度、失信聯(lián)合懲戒機(jī)制和黑名單制度。

推進(jìn)政務(wù)工作“無縫隙”協(xié)同

從服務(wù)市民和企業(yè)的視角，積極推動(dòng)電子證照、電子文件、電子檔案等在政務(wù)工作中的合法化共享應(yīng)用，減少市民和企業(yè)反復(fù)提供材料的數(shù)量，便捷為民服務(wù)；積極開展視頻會(huì)議、移動(dòng)辦公等應(yīng)用?！耙粋€(gè)人人都隨時(shí)開會(huì)的組織，必是一個(gè)誰都不能做事的組織”。借助電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、視頻會(huì)議等形式，讓更多干部騰出時(shí)間扎根基層，解決經(jīng)濟(jì)民生問題；打造無紙化辦公“升級(jí)版”，將干部履職的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為信息，加強(qiáng)干部履職信息資源的利用率，實(shí)現(xiàn)干部交流、轉(zhuǎn)崗和提拔時(shí)原有服務(wù)、管理的“不間斷”，實(shí)現(xiàn)經(jīng)驗(yàn)和智慧的跨時(shí)空共享。形成業(yè)務(wù)信息共享庫，讓更多干部成為“通才”，提升城市突發(fā)應(yīng)急事件的響應(yīng)能力。

構(gòu)建“大數(shù)據(jù)+”科學(xué)決策模式

大數(shù)據(jù)的輔助，有助于領(lǐng)導(dǎo)在掌握精確信息的基礎(chǔ)上，做出確定性決策，減少風(fēng)險(xiǎn)性決策。圍繞政府工作的約束性指標(biāo)、考核指標(biāo)和監(jiān)管底線，加快建成輔助領(lǐng)導(dǎo)決策智能平臺(tái)，充分整合各領(lǐng)導(dǎo)、各部門現(xiàn)有辦公應(yīng)用和業(yè)務(wù)系統(tǒng)信息資源，采集利用有關(guān)行業(yè)、企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)的重要信息數(shù)據(jù)，逐步建立支撐領(lǐng)導(dǎo)決策研判的決策信息資源庫，為重大事項(xiàng)決策提供有效依據(jù)。同時(shí)，構(gòu)建24小時(shí)、開放式的網(wǎng)上信息采集系統(tǒng)，積極開展數(shù)據(jù)挖掘、綜合分析，增強(qiáng)政府對(duì)突發(fā)事件的反應(yīng)能力、民意回應(yīng)力和預(yù)測(cè)預(yù)警能力。

（作者單位：上海市寶山區(qū)經(jīng)濟(jì)（信息化）委員會(huì)）