轉型中的中國食品安全問題研究

文/劉希言

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轉型中的中國食品安全問題研究

文/劉希言

摘要：中國食品安全問題不僅與產(chǎn)品，更與消費者和政府有關。首先因為食品傳輸網(wǎng)絡復雜性的增加，食品來源的可追溯性就降低了，消費者和生產(chǎn)者之間就產(chǎn)生了不對稱信息。其次，食品工業(yè)發(fā)展不完善且嚴重依賴于高度不集中的傳統(tǒng)小農生產(chǎn)。第三，因為食品生產(chǎn)的信息不對稱，消費者普遍對生產(chǎn)工藝存在認知差距，因此消費者，特別是城市居民，一般不懂如何選擇可靠安全的食品。在食品之間沒有顯著質量差別的情況下，他們往往傾向于選擇更低價的食品。在這種體系下，三個要素顯著影響食品質量：食品工業(yè)的分散性本質降低食品的可追溯性；政府執(zhí)行的不成熟不完善的條例沒能充分阻止不合格的產(chǎn)品進入市場；消費者對食品加工過程的無意識也使得他們依據(jù)食品的價格標簽而做出錯誤的選擇。食品問題的解決辦法不能只靠政府或者有良知的企業(yè)，而是三種因素都應得到改善。

關鍵詞：食品安全；消費偏好；政府條例

一、引言

2008年9月11日，中國政府召回了一系列由三鹿集團生產(chǎn)的嬰幼兒奶粉，其原因是疑似在奶粉中添加了三聚氰胺。這種化學制品的添加能夠增加蛋白質含量從而順利通過質量檢測，但其后果卻是會引發(fā)腎結石。據(jù)政府統(tǒng)計，總共有大約29萬人（大部分為嬰幼兒）因此事件中毒，至少六個嬰兒因此喪命。更進一步的調查發(fā)現(xiàn)，不僅三鹿集團使用這一化學添加劑，其他主要的奶制品生產(chǎn)商，例如蒙牛和伊利，更是在日常的奶制品比如全脂牛奶和酸奶中也添加了三聚氰胺[1]。該事件刺激了公眾輿論對食品安全的全面重視，而且顯然對新食品安全法的建立有促進作用。

事實上，食品安全在中國并不是一個新問題。在奶粉丑聞之前就有對非法污染和不合格肉類的大量報道。三聚氰胺事件后，仍然有關于食品安全的報道，比如地溝油和有毒大米事件。這些報道總是短暫地引起公眾恐慌，而后政府采取措施停止問題食品的生產(chǎn)，接著便很快消失得無影無蹤，直到新一輪丑聞產(chǎn)生再次引起恐慌。為何這些食品問題能夠在中國政府如此嚴厲的懲罰措施下保持不滅？

通過調查發(fā)現(xiàn)，這些問題的存在不僅與產(chǎn)品，更與消費者和政府有關。隨著經(jīng)濟的增長，消費者需要營養(yǎng)更豐富的食品，例如牛奶和肉類，以及省時省力的食品。這些需求刺激了食品工業(yè)的高速增長，但相關條例卻并不健全。在此背景下，三個問題應運而生：首先因為食品傳輸網(wǎng)絡復雜性的增加，食品來源的可追溯性就降低了，消費者和生產(chǎn)者之間就產(chǎn)生了不對稱信息。這種信息差使生產(chǎn)者能夠通過提供不合格的產(chǎn)品或者增加化學污染物降低成本從而使得利潤最大化[2]。其次，食品工業(yè)發(fā)展不完善且嚴重依賴于高度不集中的傳統(tǒng)小農生產(chǎn)。因此，政府和食品企業(yè)自身也不能充分監(jiān)督生產(chǎn)過程，便遺留下很多未被發(fā)現(xiàn)的違法行為[3]。第三，因為食品生產(chǎn)的信息不對稱，消費者普遍對生產(chǎn)工藝存在認知差距，因此消費者，特別是城市居民，一般不懂如何選擇可靠安全的食品。在食品之間沒有顯著質量差別的情況下，他們往往傾向于選擇更低價的食品。這種傾向減少了高質量食品的競爭力，因為高質量往往意味著高成本，而其價格往往也會更高[4]。在這種體系下，三個要素顯著影響食品質量：食品工業(yè)的分散性本質降低食品的可追溯性；政府執(zhí)行的不成熟不完善的條例沒能充分阻止不合格的產(chǎn)品進入市場；消費者對食品加工過程的無意識也使得他們依據(jù)食品的價格標簽而做出錯誤的選擇。

為了更好地闡明消費者、生產(chǎn)者和政府在食品安全問題中扮演的角色，本文將列舉兩個著名的案例：肉類市場和毒奶粉事件。上述列舉的三種因素將在這兩個案例中反復出現(xiàn)。接下來本文將用生產(chǎn)者社會責任和政府法規(guī)的漏洞的觀點來介紹這兩個案例，檢驗整個食品行業(yè)的安全問題。

二、肉類市場：有問題的傳統(tǒng)市場以及改變消費偏好

在中國，“買得起肉”在很長一段時間內被看作富裕的象征。然而隨著中國經(jīng)濟改革家庭收入快速增加，肉類需求也快速增長。根據(jù)2012年的研究結果顯示，中國目前成為了世界上最大的消費豬肉的國家，占了幾乎世界總豬肉消費量的一半。隨著1980年到2006年中國人均收入增長超過759%，人均豬肉消費量增長了274%[5]。而相對于肉類的大量需求，肉類產(chǎn)業(yè)卻比較年輕且依賴于傳統(tǒng)市場。

2002年的一項調查深入地揭示了當時牛肉產(chǎn)業(yè)面臨的問題。牛肉產(chǎn)業(yè)在中國重要但年輕，其在20世紀80年代中期才開始發(fā)展。因此該產(chǎn)業(yè)嚴重依賴于傳統(tǒng)而分散的菜市場上的牛屠宰和買賣。據(jù)2002年的調查顯示，個體屠戶幾乎占據(jù)了中國屠戶的90%。那些個體戶遍布鄉(xiāng)下和郊區(qū)，而且經(jīng)常進行小規(guī)模屠宰。這種分散化的本質因為很難去追溯而限制了針對屠戶規(guī)定的實施。因此這些屠戶的衛(wèi)生標準因缺乏合適的規(guī)定和懲罰措施而多變。屠夫也往往缺乏專業(yè)培訓[6]。在屠宰之后，牛肉往往在當?shù)夭耸袌觥环N在本地銷售新鮮魚肉的中國傳統(tǒng)食品市場售出。這里有許多銷售從不同屠戶來的牛肉的供應商并在菜市場上和其他供應商競爭。他們傾向于通過與屠戶砍價來壓低他們牛肉的價格，這將進一步導致屠宰環(huán)境的惡化，或通過加入不安全的添加劑來改善牛肉的外觀從而讓牛肉在長時間看起來依然新鮮，或注水來讓牛肉看上去更飽滿、更重[6]。因為供應商數(shù)量多且小規(guī)?？梢苿?，政府很難管理有問題的供應商。據(jù)調查，因減少用于保護符合衛(wèi)生標準的屠宰環(huán)境和提供充足的員工培訓的成本，以及使用不安全添加劑而避免發(fā)生運營成本，2002年不衛(wèi)生、低成本且低價值的牛肉因其低價占領了整個市場。屠宰后以傳統(tǒng)方式賣出的牛肉比生產(chǎn)過程符合國家標準的便宜三倍[6]。當時的家庭收入也無法讓大量的家庭購買高質量的牛肉。而且除了像北京一樣的大城市的居民外，其他二線城市的居民很難看到高質量的牛肉[6]。因此，對傳統(tǒng)分散性屠宰和銷售的過度依賴、政府缺乏對分散性牛肉生產(chǎn)銷售過程的管制以及消費者追求低價同時缺乏辨別真正高質量牛肉的嘗試，共同造成了低質量甚至威脅健康的牛肉問題。

然而，該研究實施于13年前的2002年，最近的研究又發(fā)現(xiàn)了新的趨勢。2011年關于人們?yōu)橘徺I到能夠放心使用的豬肉而付出額外成本的意愿的研究表示，雖然每個人愿意支付的金額不同，但是中國消費者愿意支付一些金額來保證所買到的豬肉是健康的[3]。該研究還表明與無政府控制的措施相比，人們更愿意相信政府控制采取的措施。研究人員將人們改變對安全食物的態(tài)度這一現(xiàn)象歸因于家庭收入的增長以及多年來對食品安全的關注。研究者也揭示了態(tài)度的轉變可能是一個信號，即“社會獎賞良好的商業(yè)品質和道德”，因為“在中國市場上，更加安全的高質量豬肉定價也會更高”[4]。

另一篇于2014年發(fā)表的文章研究了北京消費者購買豬肉的位置選擇問題。調查結果顯示，與2002年不同的是，人們如今更愿意在超市而非菜市場購買豬肉：“超市的豬肉銷售前經(jīng)過食品銷售部門的嚴格檢查，其來源優(yōu)于肉類專營店和由個體供應商銷售的農民市場[7]。該研究還顯示了消費習慣的改變——從在菜市場的多個供應商手中購買新鮮便宜的豬肉到在超市購買更貴但安全的腌制豬肉。研究者認為其原因在于人們的收入的增加和對食品安全關注的提高：“中國的消費者比起價格因素更在意食品安全質量問題”[7]。消費選擇的變化也使政府能更好地管理食品代理，因為超市比個體供應商的可追溯性強，能為食品安全提供更好的保障。

上述研究關注消費者對肉類生產(chǎn)系統(tǒng)的選擇，它也引出了一個關于消費者在歐洲和中國兩地對工業(yè)化、大型農場態(tài)度的對比。該研究基于這樣一個背景——“中國當局解決食品安全問題的一個主要推力是現(xiàn)代化和工業(yè)化的食品鏈”[5]。研究好奇消費者對政府鼓勵集中豬肉生產(chǎn)態(tài)度。結果顯示有三種消費者類型：類型一的消費者只關注食品安全而不在意生產(chǎn)規(guī)模；類型二的消費者并不關心食品生產(chǎn)；類型三的消費者明顯關心大規(guī)模集中化的食品生產(chǎn)。值得注意的是，只有極少的回復說喜歡豬肉生產(chǎn)的傳統(tǒng)方式[5]。研究者用一種有趣的方式來解釋這一現(xiàn)象：從中國消費者的角度來看，工業(yè)的生產(chǎn)方式意味著一種價值，類似于成就和演化以及質量和安全，因為養(yǎng)豬生產(chǎn)已經(jīng)遠離了低成本、低質量和低安全性的家庭規(guī)模系統(tǒng)[5]。通過對比中國和歐洲消費者對于大規(guī)模食品產(chǎn)業(yè)態(tài)度的區(qū)別，研究者總結出大規(guī)模生產(chǎn)的主要關注點還沒有被中國消費者共享，例如環(huán)境沖擊和動物福利。然而，盡管有潛在的危險，消費者的選擇和政府的目的正在改變肉類的生產(chǎn)結構。根據(jù)該調查，中國傳統(tǒng)農戶所產(chǎn)豬肉市場占有率從超過95%下降至不超過50%。得益于政府補助，更加集中化和高科技的大型農場將會在豬肉市場中應運而生。在2008年擁有50頭甚至更多數(shù)量豬的農場占總屠宰場的56%[5]。然而，問題還是出現(xiàn)了，聚集在一起的豬會因為對其生存環(huán)境的忽視而得上瘟疫進而引發(fā)新的食品安全問題，大量未經(jīng)處理的動物垃圾也會造成嚴重的污染問題[5]。

三、毒奶粉事件：分散化生產(chǎn)過程和信息不對稱

與肉類消費不同，中國傳統(tǒng)上并沒有飲用牛奶的習慣，因此在新中國建立之前中國農戶并沒有大量進入乳制品加工業(yè)。大約在20世紀80年代才開始真正獨立的乳業(yè)商業(yè)活動，并從那時起就發(fā)展迅速。根據(jù)2010年發(fā)表的奶粉事件的全面檢查，由于冰箱和西方健康飲用牛奶概念的引進以及供應商技術的改進，中國的奶制品生產(chǎn)量從2002年的1千多萬公噸上升到2009年大約3萬9千公噸[1]。

這場丑聞的起源三鹿集團是奶制品行業(yè)中一家杰出的私營企業(yè)，擁有5%的市場份額。其它卷入這場丑聞的私營企業(yè)——蒙牛和伊利分別占有16%的市場份額。值得注意的是，“主要是大企業(yè)生產(chǎn)了添加有三聚氰胺的產(chǎn)品，而小型的地方和集體企業(yè)很少被檢測出添加三聚氰胺”[1]。但這并不是肉類問題中提到的產(chǎn)業(yè)集中化趨勢的反例。盡管占有較大的市場份額，這些企業(yè)實際上仍然過度依賴小規(guī)模分散化的供應商。據(jù)調查發(fā)現(xiàn)，許多像三鹿一樣的大型奶制品企業(yè)的生產(chǎn)和銷售鏈由三部分組成：簽訂了合同的奶農、擠奶站以及乳制品加工公司。公司自身并沒有奶牛和擠奶站，而是與無數(shù)私人投資的奶農和擠奶站簽訂合同。奶農個體戶在自己的農場和家里養(yǎng)牛，到了收集生牛奶的那一天，他們便集中在當?shù)氐臄D奶站擠奶。擠奶站的所有者管理擠奶工作，快速儲存生牛奶，然后將其運送到乳制品加工廠。加工廠將生牛奶加工成不同的乳制品然后包裝出售[1]。像三鹿一樣的大企業(yè)采取這種生產(chǎn)鏈的目的是使成本最優(yōu)。根據(jù)2013年關于不同乳品企業(yè)生產(chǎn)模型的一項研究發(fā)現(xiàn)，企業(yè)采用高度分散化的“分散采購模式”能有效降低成本，因為后院式的奶農可以利用家庭勞動喂養(yǎng)奶牛，而經(jīng)營一個大農場需要雇傭工人養(yǎng)牛，這需要一大筆運營費用。在節(jié)省費用的同時，相比自己經(jīng)營農場，企業(yè)采取的這種模式也可以保持高度的靈活性[8]。但是這種模式卻存在乳品安全風險。根據(jù)2010年發(fā)表的文獻，因乳品產(chǎn)業(yè)是一個新產(chǎn)業(yè)，大部分奶農沒有經(jīng)過專業(yè)的培訓而是從種植業(yè)中獲取飼養(yǎng)經(jīng)驗，再者因為加工企業(yè)和供應商分離，奶農無法受到加工方的培訓和監(jiān)管[1]。同時奶農和擠奶站的所有者也對獲得的報酬缺乏足夠的議價能力。合同簽訂過程往往被實力較強且有時能得到政府支持的加工企業(yè)控制，盡管一些奶農有權選擇收購方，大部分奶農也會被當?shù)卣跃嚯x遠近來分配給指定的加工廠提供生牛奶。因此“沒有控制價格、質量監(jiān)督和其它銷售條件，奶農只能通過降低平均成本來增加利潤”[1]。追求利潤的奶農發(fā)現(xiàn)在升牛奶中摻水能增加重量，加入三聚氰胺能提高蛋白質含量并逃過奶制品加工廠的質量檢測[1]。因為乳品生產(chǎn)高度分散化的模式，加工廠很難檢測其質量問題并追溯問題的源頭。

該問題因政府的優(yōu)惠政策和缺乏乳品質量監(jiān)管而惡化。隨著乳品產(chǎn)業(yè)的擴張，在很多省市已經(jīng)變成該地的支柱產(chǎn)業(yè)，控制著當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展和就業(yè)率。因此很多省份愿意為乳品企業(yè)提供優(yōu)惠政策以利于其發(fā)展。研究中作者指出在當時增長型觀點已經(jīng)成為政府主導：“各個級別的政府都在關注各個工業(yè)部門保持經(jīng)濟增速的方法，高級政府官員的績效評價取決于在其管轄區(qū)總產(chǎn)出或者產(chǎn)量增速的大小”[1]。然而，作者指出雖然政府急于促進經(jīng)濟增長，保障潛在食品安全的意識并沒有跟上經(jīng)濟增速。2008年以前，雖然乳品需求巨大，中國政府卻沒有采取任何乳品檢測標準，實際上乳制品的標準在不同企業(yè)也相去甚遠：“因為其貼上了‘免檢產(chǎn)品’，所有主要的加工廠被準許設置自己的標準進行自我監(jiān)督”[1]，值得注意的是，毒奶粉丑聞的參與者，比如三鹿、伊利和蒙牛都貼上了“免檢產(chǎn)品”的標簽。

企業(yè)和政府都能在追蹤問題時遇見難題，更不用說缺乏信息的消費者了。2013年發(fā)表的一篇文章，該作者曾調查消費者為安全保障付出成本的意愿。該文章討論了乳品消費者和生產(chǎn)鏈之間的信息差距。作者指出現(xiàn)代化食品生產(chǎn)和運輸網(wǎng)絡為城市居民提供了地點效用，讓他們能夠購買到成百上千公里外生產(chǎn)的食品。然而，這種地點效用可能帶來一些問題，因為食品運輸不論是在地理上還是供銷鏈上的距離越遠，經(jīng)濟主體和增加危害的食品添加劑之間的信息差距也就越大[3]。盡管作者并未明確指出，筆者認為信息差距是認知差距的一種表現(xiàn)形式，其起因于消費者對生產(chǎn)過程知識的缺乏，和消費行為提高了信息不對稱。文章指出，因為消費者沒有得到關于產(chǎn)品的合理信息，所以傾向于依賴大企業(yè)的聲譽，但是榮譽企業(yè)也可能與其榮譽不符[3]。卷入了許多備受消費者信任的乳制品企業(yè)的毒奶粉丑聞就是一個證據(jù)。

有趣的是看到兩個研究都來自于同一個作者，在該文獻中，作者聲稱信息差距引發(fā)了消費者的不安全感而使他們依賴品牌。然而當品牌也欺騙了他們的時候，他們更愿意相信國家安全標識。這種認知差距依然存在，消費者似乎不愿積極地減少這種差距。在我看來他們新的解決辦法就是找出一個看起來更加值得信任的品牌。

四、兩個研究：生產(chǎn)者的認知和政府條例

在上述兩個案例中，生產(chǎn)者似乎扮演了一個可恥的角色。在每一個事件中，生產(chǎn)者都利用了消費者和生產(chǎn)者之間的信息差距以及用不道德的手段縮減成本達到利潤最大化。然而在筆者看來，有關食品安全問題的討論不應該僅限于對無道德生產(chǎn)者的憤怒，發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)者對問題的認知也至關重要。根據(jù)對20家食品飲料企業(yè)的采訪，研究者發(fā)現(xiàn)因為消費者缺乏食品常識和政府的監(jiān)督，很多有道德的企業(yè)面臨道德和利潤的沖突困境[4]。該采訪稱，企業(yè)保證食品質量中最重要的外部負面因素是不公平競爭。一些企業(yè)所有者聲稱，如今主要的食品銷售渠道就是大型超市（該說法與關于肉類消費的一個調查相匹配）；因此議價優(yōu)勢方在超市所有者一邊，他們?yōu)榱吮Ｕ侠麧櫠o出低價。同時，和消費者的假定不同的是食品進入商場的門檻確實很低，而且并非由知識豐富的人而是由經(jīng)理決定。同時政府的條例實施主要集中于城市地區(qū)。這些最終導致低質量和不合格的食品能夠進入超市和高質量的食品競爭。消費者和生產(chǎn)過程的認知差距也在該困境中起了作用：“如果消費者缺乏對該產(chǎn)品的充足信息，他們唯一能做出判斷的依據(jù)就是包裝和費用。如果包裝區(qū)別不大，消費者就會更愿意選擇相似外觀但卻低價的產(chǎn)品”[4]。這種低價偏好可能會利于不合格產(chǎn)品而不利于合格產(chǎn)品，因為高質量產(chǎn)品會在技術和監(jiān)管上花費更多成本。因此根據(jù)該采訪，高質量的食品在價格方面是不占優(yōu)勢的。有道德的商人更容易陷入道德和利潤的沖突困境中。

然而研究者認為這種沖突并非不可解決。在文章的最后研究者要求實施綜合有效的法律條款[4]。事實上，自毒奶粉事件發(fā)生后，更加有效的法律已經(jīng)開始建立。

新食品安全法規(guī)定了針對食品生產(chǎn)過程更加合理和有效率的監(jiān)管措施。它揭掉了曾用于三鹿企業(yè)的“免檢產(chǎn)品”標簽并對產(chǎn)品進行毫無例外的檢查。同時也制訂了高品質食品的一系列質量規(guī)定標準。然而新法的系統(tǒng)檢查還是發(fā)現(xiàn)了其中存在的重大問題。雖然質量標準綜合性較強，一些標準和國際標準仍有所不同，這使產(chǎn)品在海外市場上遇到了一些困難，有些甚至和國際條例相沖突[9]。不同監(jiān)管部門的權限有重疊造成監(jiān)管困惑；同時部門內部交流渠道較少可能導致無效運營。因公眾不了解條例而導致法律的執(zhí)行力較弱。新法的檢查顯示盡管中國經(jīng)濟在高速發(fā)展，其仍處于轉型中。

五、結論

根據(jù)本文對食品問題的研究，食品問題在某種程度上是快速發(fā)展的經(jīng)濟與綜合并執(zhí)行力強的條例制定并實施緩慢、新消費文化及生產(chǎn)方式之間鴻溝的副產(chǎn)品。政府在中國經(jīng)濟發(fā)展帶來新問題的同時沒有制定一個綜合而有效的法律；消費者在收入增加而面臨眾多購買選擇之前沒有意識到食品生產(chǎn)過程知識的重要性；生產(chǎn)者在面對新消費方式帶來的全新需求之前沒有及時調整為有效率且穩(wěn)定的食品生產(chǎn)方式。在這個意義上來說，本文認為食品問題不可能通過改善單個因素而得到解決。即使條例得到改善，逐利的生產(chǎn)者仍然可能接觸到?jīng)]有食品生產(chǎn)知識而僅僅依賴于價格和外觀做出購買選擇的消費者；即使生產(chǎn)調整和集中化（個人對此趨勢表示擔憂，但是本文假定這是生產(chǎn)演變最合適的方向），不適當?shù)氖称焚|量衡量標準、政府責任不明確以及消費者對食品質量了解不充分可能再度將有道德的商家推入困境中；即使消費者十分了解食品的質量和生產(chǎn)過程，因為政府條例的混亂和不合格且分散的生產(chǎn)他們也沒有能力來保護自己不受到有毒食品的侵害。因此本文認為，食品問題的解決辦法不能只靠政府或者有良知的企業(yè)，而是三種因素都應得到改善。

在本文看來三種因素都有好的發(fā)展趨勢。政府建立了新食品安全法，雖不甚滿意但仍然有許多有意義的調整。傳統(tǒng)肉類生產(chǎn)向大規(guī)模集中化的轉變可看作是食品生產(chǎn)行業(yè)正在進行的調整。相比13年前，消費者更加關注食品問題也愿意花費更多來購買安全放心的食品，盡管筆者認為他們并沒有自發(fā)積極地去學習食品安全的知識而是依然依賴于商標和品牌。但是總的來說，我們有理由對未來的發(fā)展情況保持樂觀的態(tài)度。

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Research on food safety in China during the transition

LIU Xiyan

Abstract:The food problemsin china may be contributed by not only producers, but also consumersand government. Firstly, because of the rapid growth of complexity of food transportation network, the traceability of food decreases, and therefore the asymmetric information existsbetween customersand producers. Secondly, becausethefood industry isstill immatureand highly reliant on traditional small- scaleback- yard farming, the food industry ishighly fragmented. Thirdly, becauseof the asymmetric informationabout food production, epistemic distance from the production processexistswidely among consumers.Asa result, consumers, especially urban residents, generally do not know how to choosetrustworthy safefood. Without significant difference in food’sapparent quality, they tend to choose the cheaper food. In thissystem, there are three factorsthat affect food qualitybook=82,ebook=84negatively: thedecentralized natureof food industry which reducesthetraceability of food, theimmatureand limited regulations enforced by government which do not sufficiently prevent unqualified food from entering the market, and the unawarenessof food production processamong consumerswhich lead them to makewrong decisionsbased on thelabelsand priceof food. The solution of the food problem should not be only counted on government or ethical business; instead, all three factorsshould be improved.

Key words:food problems;ConsumptivePreference; Government Regulation

［作者簡介：劉希言，女，2014年赴美國留學，目前在美國埃默里大學(Emory University)，攻讀社會學專業(yè)。］