關(guān)于養(yǎng)老保險并軌的多重視角研究

王黎明

摘要：養(yǎng)老保險雙軌制的產(chǎn)生雖然是根據(jù)各自的需要和客觀的條件進行方案的設(shè)計的，解決了當(dāng)時的社會問題，但是沿用至今，其不合理性已經(jīng)逐漸凸顯，已不能適應(yīng)社會發(fā)展和社會保障的要求，如何解決養(yǎng)老保險并軌制問題已迫在眉睫。

關(guān)鍵詞：“雙軌制”弊端 考慮視角 方案設(shè)想

養(yǎng)老金“雙軌制”是建國初期，計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的特殊產(chǎn)物，從建制一開始就沒有同步進行，僅僅根據(jù)各自的需要和客觀的條件進行方案的設(shè)計，沒有從整體角度出發(fā)，缺乏長遠考慮。改革開放30多年，隨著市場經(jīng)濟體制改革的不斷深入，“雙軌制”的弊端越來越明顯，國家也意識到并軌已經(jīng)迫在眉睫。2008年初，國務(wù)院通過了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》，并且在山西、上海、浙江、廣東和重慶5省市開展試點工作；2009年1月，人社部公布了《事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革方案》，加快了養(yǎng)老保險的改革步伐；2012年3月，雙軌制度在全國“兩會”上引起代表委員們的關(guān)注和熱議；2013年8月，原人社部副部長胡曉義明確養(yǎng)老保險制度將走向統(tǒng)一，傳遞出機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度改革的信號；2014年3月，國務(wù)院總理李克強在政府工作報告“2014年工作總體部署”中提出，“建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，完善與職工養(yǎng)老保險的銜接辦法，改革機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度，鼓勵發(fā)展企業(yè)年金、職業(yè)年金和商業(yè)保險”；2014年5月，國務(wù)院發(fā)布《事業(yè)單位人事管理條例》，條例自7月1日起實施，明確“事業(yè)單位及其工作人員依法參加社會保險，工作人員依法享受社會保險待遇”。至此，養(yǎng)老保險并軌已經(jīng)有了明確的時間表，同時，事業(yè)單位分類改革、人事制度改革和分配制度改革已初見成效，事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革勢在必行。

一、養(yǎng)老金“雙軌制”的介紹

養(yǎng)老金“雙軌制”是指企業(yè)和機關(guān)事業(yè)單位采取不同的養(yǎng)老保險制度、享受不同的養(yǎng)老金待遇。兩種制度在籌資方式、支付渠道、待遇計發(fā)調(diào)整機制、管理方式和養(yǎng)老金替代率上均不同，主要表現(xiàn)在：

1.籌資方式和支付渠道不同

企業(yè)職工實行由企業(yè)和職工本人按一定標準繳納的“繳費型”統(tǒng)籌制度，單位和個人按一定標準繳納，退休金由自籌帳戶支付；機關(guān)和事業(yè)單位人員不需繳納養(yǎng)老保險費用，由財政統(tǒng)一籌資，全額負擔(dān)，退休金由國家財政統(tǒng)一支付。

2.待遇計發(fā)辦法和調(diào)整機制不同

企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金與本人歷年繳費工資、繳費年限和當(dāng)?shù)芈毠て骄べY掛鉤，有的職工繳費工資低，繳費年限短，退休后養(yǎng)老金也低。機關(guān)事業(yè)單位基本退休費以退休前基本工資為計發(fā)基數(shù)，這通常是職業(yè)生涯的最高工資水平。

企業(yè)基本養(yǎng)老金的調(diào)整，與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展程度或社會平均工資水平掛鉤，綜合考慮經(jīng)濟發(fā)展、物價上漲和養(yǎng)老保險基金承受能力等因素，調(diào)整次數(shù)多但幅度??；機關(guān)事業(yè)單位目前調(diào)整基本退休費和退休補貼與在職人員調(diào)整工資或津補貼同步，頻率低但波動較大。

3.管理方式不同

企業(yè)職工的養(yǎng)老保險由社會保險經(jīng)辦機構(gòu)負責(zé)，包括從參保開始一直到養(yǎng)老待遇的核定；而事業(yè)單位主要還是由單位管理，負責(zé)退休工資的發(fā)放和退休人員的服務(wù)，社會化管理程度低。

4.養(yǎng)老金替代率不同

養(yǎng)老金替代率是職工退休時的養(yǎng)老金領(lǐng)取水平與退休前工資收入水平之間的比率，它是衡量勞動者退休前后生活保障水平差異的基本指標之一。目前我國機關(guān)事業(yè)單位職工的養(yǎng)老金替代率達到80%到90%，而企業(yè)職工退休后的養(yǎng)老金替代率則在40%到60%，差距較大。

二、養(yǎng)老金“雙軌制”的弊端

中國人口老齡化速度加快，60歲以上老人所占比例不斷提高，對中國養(yǎng)老要求提出嚴峻挑戰(zhàn)，養(yǎng)老金“雙軌制”的弊端也日益突出。

1.公平與效率機制缺失

社會保障主要是通過縮小因初次分配而造成的收入差距過大，彌補市場經(jīng)濟的不足，最終提高社會的宏觀效率。機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間的養(yǎng)老保險待遇差距較大，同等職稱、同等職務(wù)、同等學(xué)歷、同等工作年限、同等貢獻的人員因退休時的單位性質(zhì)不同，退休金待遇卻不同，企業(yè)比機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金低兩三倍，嚴重影響了社會就業(yè)公平，存在著潛在的社會矛盾，不利于和諧社會的穩(wěn)定和發(fā)展。目前兩種養(yǎng)老制度分割存在，也違背了市場經(jīng)濟體制下統(tǒng)一和公平的要求，導(dǎo)致了同一社會制度下資源再分配的差異性，造成保障水平不足和保障待遇失衡。兩套制度長期并存也阻礙了養(yǎng)老保險社會化管理進程，加大了經(jīng)濟成本和社會成本，效率機制缺失。

2.缺乏合理的責(zé)任分擔(dān)機制，財政負擔(dān)加劇

機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險費用全部是由國家財政承擔(dān)的，個人無需繳費，不承擔(dān)任何的繳費責(zé)任，享受的待遇與繳費沒有任何關(guān)聯(lián)，這種現(xiàn)收現(xiàn)付的模式不利于減輕財政負擔(dān)，也不利于增強個人的責(zé)任意識，不符合市場經(jīng)濟的規(guī)律。近幾年來，公務(wù)員、事業(yè)單位報考十分熱門，大量人員進入到國家機關(guān)和事業(yè)單位工作人員隊伍中來，龐大的隊伍使國家財政包袱越來越重。

3.碎片化困境

養(yǎng)老保險以身份屬性取代其社會屬性，執(zhí)行不同的保險制度，形成分割的養(yǎng)老保險制度體系。隨著市場經(jīng)濟的不斷完善，人員之間的跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨體制間的流動越來越頻繁，相對獨立的養(yǎng)老保險制度會阻礙了人員的合理流動，企業(yè)和機關(guān)事業(yè)單位人員之間得不到自由流動和優(yōu)化配置，勞動者養(yǎng)老關(guān)系銜接困難，與市場經(jīng)濟的要求不協(xié)調(diào)，也妨礙了人力資源市場的規(guī)范和發(fā)展。兩種不同的養(yǎng)老制度的并存，也導(dǎo)致了機構(gòu)設(shè)置重疊，管理成本過高，不利于社會養(yǎng)老保險體系的健康有序發(fā)展。

三、養(yǎng)老金并軌的考慮視角

“并軌”并不是簡單地把機關(guān)事業(yè)單位退休制度并入到企業(yè)養(yǎng)老保險制度中去，而是兩種制度朝著一個共同的方向改革和推進，最終取消“雙軌制”，養(yǎng)老從“單位保障”邁向了“社會保障”。

1.立法先行、制度保障，保證改革的成效

從現(xiàn)階段的情況來看，我國養(yǎng)老保險方面屬于法律法規(guī)缺失的狀況，涉及的法律有憲法和勞動法，2011 年 7 月 1 日起執(zhí)行的《中華人民共和國社會保險法》中，也沒有對機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險做出具體的規(guī)定。從國外養(yǎng)老保險制度的發(fā)展歷史和一般規(guī)律來看，一般先有養(yǎng)老保險方面的立法，而后才推動養(yǎng)老保險項目的具體實踐。我們要推行機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險制度并軌，就必須解決養(yǎng)老保險的立法問題，只有通過立法，用強制的法律法規(guī)和有效的政策指導(dǎo)作為改革的有力保證，借助法律的手段才可以保障社會保障制度的建立、實施和完善，讓養(yǎng)老保險工作做到有法可依、有法必依，走向法制化和規(guī)范化的道路上來，不斷地適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。

2.建立一體化的養(yǎng)老保險管理體制，公平與效率相結(jié)合

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干問題的決定》中明確指出：要堅持社會統(tǒng)籌和個人帳戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度，完善個人帳戶制度，健全多繳多得激勵機制，確保參保人權(quán)益，實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，堅持精算平衡原則。將機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度納入到統(tǒng)一的養(yǎng)老保險體系中來，才能建立全覆蓋、多層次、社會化的保險制度，走向規(guī)范和統(tǒng)一的發(fā)展道路。統(tǒng)籌是實現(xiàn)收入再分配和分散風(fēng)險兩個社會保障功能的關(guān)鍵，公平和效率相結(jié)合是養(yǎng)老保險制度改革的基本原則，養(yǎng)老保險制度改革，要凸顯公平，將權(quán)利公平、機會公平和規(guī)則公平理念貫徹于退休養(yǎng)老保險制度設(shè)計過程中，保證權(quán)利與義務(wù)對等，將個人帳戶做實，由待遇確定型轉(zhuǎn)變成繳費確定型。

3.平穩(wěn)過渡

機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的存在已經(jīng)有了幾十年的歷史，改革涉及到機關(guān)事業(yè)單位廣大退休職工的切身利益，會使一些人的既得利益受損，所以要循序漸進的進行，分步驟分層次的進行，一步一步的推進，堅持以人為本、科學(xué)發(fā)展的原則，漸漸進入正軌。

鑒于改革的復(fù)雜性，養(yǎng)老保險制度的改革需要漸進式的前進，使用過渡的辦法，即實行“老人老辦法、新人新辦法，中人逐步過渡辦法”?！袄先死限k法”就是對制度改革以前的退休人員，按照以前的退休辦法，由社保全額發(fā)放養(yǎng)老金，保證退休金水平不降低，讓這些老同志能順利地度過改革的陣痛期；“新人新辦法”就是針對新制度實施以后參加工作的職工，一律參照企業(yè)養(yǎng)老保險制度，由單位和個人共同繳納保險費，按社?？蚣芟碌臉藴氏硎芟鄳?yīng)的保險待遇；“中人逐步過渡辦法”是對新制度實施以前就已工作，目前仍在職的職工，制度變革前的時間可根據(jù)工作年限折算為相應(yīng)的金額，財政負擔(dān)進入社會統(tǒng)籌帳戶和個人養(yǎng)老金賬戶，變革后的按照新制度參加養(yǎng)老保險，如何解決“中人”因未實行賬戶積累而形成的龐大債務(wù)是改革的關(guān)鍵。

四、養(yǎng)老金并軌方案的設(shè)想

世界銀行曾提出過“五支柱”的社會養(yǎng)老保障體系：第一，非繳費型養(yǎng)老金或“零支柱”以提供最低水平的保障；第二，政府強制性推行的公共養(yǎng)老金計劃為繳費型養(yǎng)老金制度；第三，企業(yè)為員工建立企業(yè)年金，基本屬于個人儲蓄帳戶，無論是職業(yè)計劃還是個人計劃，完全積累制的私人投資管理；第四，自愿性的個人儲蓄養(yǎng)老金計劃，為保證一個明確的退休目標而建立；第五，非正規(guī)的保障形式，為家底成員之間或代際之間對老年人在經(jīng)濟或非經(jīng)濟方面的援助。這對國內(nèi)養(yǎng)老保險制體系建設(shè)非常有借鑒意義。

1.適當(dāng)延遲退休或增加繳費年限

受參保人員對凈福利損失的認識和對休閑的偏好，人們普通傾向于盡早退休，但目前全球范圍內(nèi)的人口老齡化程度日益嚴重，老年扶養(yǎng)比也不斷上升，國家財政支出面臨巨大壓力。西方國家的統(tǒng)籌帳戶和個人帳戶比例結(jié)構(gòu)就非常好，男女的實際退休年齡和領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡都晚，因為繳納的養(yǎng)老保險大部分進入個人帳戶，可以繼承，這將鼓勵和引導(dǎo)大家愿意延遲退休。增加繳費年限也可以變相解決目前缺口問題，繳費年限是15年，平均支取年限卻是25年，十年的差額必然會導(dǎo)致失衡，在人口老齡化和人口長壽的趨勢下，未來領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)的增長速度超過繳費人口，將會使支出超過收入，產(chǎn)生支付缺口。

2.加強運營管理，實現(xiàn)養(yǎng)老金的保值和增值

運營管理主要通過降低管理費用、提高服務(wù)水平和改善基金運營，實現(xiàn)保值增值等途徑。降低管理費用、提高服務(wù)水平可采取減少管理層次、推進政事分開的社會管理模式；提高基金運營效果必須堅持安全性原則、流動性原則和收益性原則，西方國家養(yǎng)老金的投資策略是三分法，三分之一在股票，三分之一在債券和銀行保值，三分之一在實業(yè)，基金的是否保值增值，與投資效率、投資范圍和基金規(guī)模密切相關(guān)。

3.提高養(yǎng)老金替代率

養(yǎng)老金替代率是一把雙刃劍。替代率高，可以提高參保人的滿意度，有利于提高參保的積極性、促進社會穩(wěn)定和制度的貫徹執(zhí)行；但替代率如果過高，又會降低正常工作人員的積極性，減少社會勞動力的供給。根據(jù)國際經(jīng)驗數(shù)值，合理的養(yǎng)老金替代率就在70%-80%，針對不同個體，依據(jù)國家財政狀況采取不同對策，不宜“一刀切”。同時注意公平和效益的結(jié)合，通過制度設(shè)計縮小不同群體間的差距，也要調(diào)動不同群體的積極性，體現(xiàn)待遇差距。機關(guān)事業(yè)單位退休人員中高學(xué)歷、高職稱的人員比重大，在職時平均工資收入較高，工齡也長于企業(yè)一般員工的平均繳費年限，這也是造成企業(yè)和機關(guān)事業(yè)單位待遇差距的重要原因。

4.從待遇確定型模式（DB）走向繳費確定型模式（DC），實現(xiàn)社會化管理

機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度應(yīng)統(tǒng)一且服從于我國養(yǎng)老保險體系建設(shè)的大局。養(yǎng)老保險的實質(zhì)是養(yǎng)老風(fēng)險的社會化分散，把待遇確定型模式轉(zhuǎn)變成繳費確定型模式，引入積累因素，強調(diào)個人繳費積累，才能建立“基金池”、通過統(tǒng)籌的方式來實現(xiàn)資金互濟余缺，分散單一個體的養(yǎng)老風(fēng)險，同時也大大減輕了政府的財政負擔(dān)。

并軌將使機關(guān)事業(yè)單位實現(xiàn)社會化管理。目前機關(guān)事業(yè)單位的離退休人員基本上是由單位管理，這種做法與中國社會保險制度社會化改革的方向違背，社會保障和調(diào)劑功能都沒有得到發(fā)揮，不利于養(yǎng)老金的監(jiān)管，增加了資金風(fēng)險，容易出現(xiàn)貪污、挪用現(xiàn)象；也增加了單位的工作量，不利于減輕政府和單位的管理負擔(dān)，退休金的管理成本越來越高。納入社會管理后，退休金由社保相應(yīng)的部門進行統(tǒng)一的管理，可以減少資金的中間管理環(huán)節(jié)，也讓退休人員可以享受社會相應(yīng)的服務(wù)。

5.建立職業(yè)年金制度，推進企業(yè)年金建設(shè)，完善多層次的養(yǎng)老保險制度

職業(yè)年金，是指事業(yè)單位及其工作人員在依法參加事業(yè)單位工作人員基本養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)上，建立的補充養(yǎng)老保險制度。職業(yè)年金是職工收入的延期支付，具有保值增值的特點，以工作時間的長短、貢獻的大小為衡量標準，能夠吸引和留住高端科技人才，增強內(nèi)部的凝聚力和外部市場競爭力，同時有利于減輕國家的財政負擔(dān)，緩解改革后退休人員養(yǎng)老保險待遇下降的壓力。職業(yè)年金與機關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險制度必須同步設(shè)計和實施，作為經(jīng)濟補償性質(zhì)的職業(yè)年金制度將對改革進程的穩(wěn)定持續(xù)起重要作用。企業(yè)年金也要加緊建設(shè)的步伐，目前已建立企業(yè)年金的單位數(shù)量依然很少，全國參保人數(shù)僅為2000萬人，企業(yè)年金將促使企業(yè)職工養(yǎng)老金的替代率逐步向機關(guān)事業(yè)單位看齊。

總之，養(yǎng)老保險并軌的核心意義在于消除制度不一所帶來的養(yǎng)老金待遇水平的差異，關(guān)注養(yǎng)老保險制度的公平性、合理性和財務(wù)可持續(xù)性，改革中需要勇氣、耐心和智慧，更需要公平、尊重和人權(quán)，最終實現(xiàn)為全國人民統(tǒng)一設(shè)計的不分職業(yè)、身份，既平等又保障有力的養(yǎng)老保險制度。

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