檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的案件來源發(fā)現(xiàn)

李旻

內(nèi)容摘要：最高人民檢察院《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》對公益訴訟的案件來源僅規(guī)定了“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”，比較原則和籠統(tǒng)。本文認(rèn)為，“履行職責(zé)”包括且必須是憲法和法律明確規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)的全部職責(zé)，“發(fā)現(xiàn)”不限于自行發(fā)現(xiàn)，還包括檢察機(jī)關(guān)通過舉報、控告、轉(zhuǎn)交等方式獲悉案件線索。在當(dāng)前的試點(diǎn)階段，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)重點(diǎn)做好宣傳引導(dǎo)、關(guān)注有關(guān)案件線索、加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合、建立工作銜接機(jī)制等工作。

關(guān)鍵詞：檢察機(jī)關(guān) 行政公益訴訟 案件來源

一、問題的提出

最高人民檢察院《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》（以下簡稱《試點(diǎn)方案》）經(jīng)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會議審議通過，十二屆全國人大常委會第十五次會議作出《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》。自2015年7月起，北京、內(nèi)蒙古、吉林等13個省、自治區(qū)、直轄市正式啟動檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟試點(diǎn)工作。試點(diǎn)工作的重要前提是行政公益訴訟的案件線索發(fā)現(xiàn)?！对圏c(diǎn)方案》關(guān)于案件來源僅規(guī)定了“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”，比較原則和籠統(tǒng)。以往的研究成果在“公益訴訟案件來源”問題上大多是泛泛而論，沒有深入到實操層面。結(jié)合試點(diǎn)工作的開展，本文從程序?qū)嶋H運(yùn)作的角度，對檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的案件來源發(fā)現(xiàn)程序進(jìn)行分析，為改革試點(diǎn)積累理論和經(jīng)驗資源。

二、對“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”的法律解讀

《試點(diǎn)方案》對檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的案件范圍作了嚴(yán)格限定。從法理上講，行政公益訴訟的受案范圍應(yīng)當(dāng)更加寬泛，對行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為造成國家和社會公共利益受到侵害的案件都應(yīng)當(dāng)納入行政公益訴訟的受案范圍。但是行政訴訟的受案范圍是一個政策性很強(qiáng)的問題，反映了立法和司法政策。[1]行政公益訴訟的受案范圍更是如此?，F(xiàn)階段，應(yīng)嚴(yán)格按照《試點(diǎn)方案》限定的案件范圍開展試點(diǎn)工作。

根據(jù)《憲法》第129條和《中華人民共和國人民檢察院組織法》（以下簡稱《檢察院組織法》）第5條等相關(guān)法律規(guī)定，我國檢察機(jī)關(guān)最根本的職責(zé)是進(jìn)行法律監(jiān)督，主要行使下列職權(quán)：對叛國案、分裂國家案和嚴(yán)重破壞國家法律政策統(tǒng)一實施的重大犯罪案件，行使檢察權(quán)；通過對國家工作人員利用職權(quán)實施的貪污賄賂、侵權(quán)瀆職等犯罪案件進(jìn)行偵查，來實現(xiàn)對國家工作人員遵守法律的情況進(jìn)行監(jiān)督；通過對公安、安全機(jī)關(guān)的偵查活動和法院的刑事、民事和行政審判活動以及執(zhí)行活動的監(jiān)督，來實現(xiàn)司法監(jiān)督。[2]按法律文本的文義解釋，檢察機(jī)關(guān)在履行以上憲法和法律規(guī)定的職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政公益訴訟案件來源的，均屬于《試點(diǎn)方案》規(guī)定的“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”。

此外，檢察權(quán)運(yùn)行過程中，檢察機(jī)關(guān)還需擔(dān)負(fù)其他職責(zé)，如《檢察院組織法》第6條、第10條規(guī)定的保障公民的控告權(quán)、對本級人民代表大會及其常務(wù)委員會負(fù)責(zé)并報告工作、接受上級檢察院工作領(lǐng)導(dǎo)等。檢察機(jī)關(guān)在履行這些職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政公益訴訟案件來源的，也應(yīng)屬于《試點(diǎn)方案》規(guī)定的“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”，這里是對法律文本的擴(kuò)大解釋。

據(jù)此，對“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”可作以下理解：一是根據(jù)檢察一體化原則，“檢察機(jī)關(guān)”是整體意義上的檢察機(jī)關(guān)，不局限于檢察機(jī)關(guān)的行政檢察部門。二是檢察機(jī)關(guān)所履行職責(zé)包括且必須是憲法和法律明確規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)的全部職責(zé)，既包括檢察職權(quán)，也包括檢察機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)的其他職責(zé)，不局限于行政檢察職責(zé)。三是檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)不局限于自行發(fā)現(xiàn)，還包括檢察機(jī)關(guān)通過公民、法人或其他組織、有關(guān)社會組織和團(tuán)體、有關(guān)機(jī)關(guān)向其舉報、控告、信訪、轉(zhuǎn)交、轉(zhuǎn)辦獲悉案件線索。

三、檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政公益訴訟案件來源的路徑

（一）現(xiàn)有觀點(diǎn)

目前，各方觀點(diǎn)基本一致，均從宏觀上對發(fā)現(xiàn)路徑作了簡單的分類描述，但未詳細(xì)分析。一般認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政公益訴訟的案件來源有三種路徑：一是群眾舉報。群眾發(fā)現(xiàn)可能存在損害國家利益和社會公共利益的行政行為后向檢察機(jī)關(guān)舉報。二是有關(guān)機(jī)關(guān)交辦或轉(zhuǎn)辦。黨委、人大、上級檢察機(jī)關(guān)以及其他部門發(fā)現(xiàn)行政違法行為時交給檢察機(jī)關(guān)辦理。三是檢察機(jī)關(guān)自行發(fā)現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)通過檢察活動、網(wǎng)絡(luò)輿情等渠道，發(fā)現(xiàn)侵害國家利益和社會公共利益的行政行為。[3]

（二）案件來源發(fā)現(xiàn)存在的困難

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的試點(diǎn)期限為兩年，時間緊、任務(wù)重、難度大。首先就是案件來源發(fā)現(xiàn)存在困難，原因有：一是制度自身特點(diǎn)。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟只是提供了國家和社會公共利益救濟(jì)的一種新的途徑，程序啟動須窮盡其他救濟(jì)途徑。如果通過私益訴訟能達(dá)到公益保護(hù)目的，應(yīng)實行公民訴權(quán)優(yōu)先原則，由因公益侵權(quán)而受損的直接利害關(guān)系人起訴。[4]行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為造成國家和社會公共利益受到侵害，只有在沒有直接利害關(guān)系人，無法提起訴訟的情形下，檢察機(jī)關(guān)才能介入，多數(shù)案件無需走到行政公益訴訟階段。二是檢察機(jī)關(guān)行政公訴權(quán)兼具主動性和謙抑性。檢察機(jī)關(guān)可依職權(quán)對行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為造成國家和社會公共利益受到侵害的情形以提起行政公益訴訟的方式進(jìn)行主動的、直接的監(jiān)督，但檢察權(quán)不能干預(yù)或代替行政權(quán)的正常行使，應(yīng)保持一定的謙抑性。三是行政機(jī)關(guān)主動接受檢察監(jiān)督的意識不強(qiáng)。當(dāng)前法制環(huán)境下，行政機(jī)關(guān)尚不可能主動告知檢察機(jī)關(guān)其違法行使職權(quán)或不作為造成國家和社會公共利益受到侵害的事實，主動要求檢察機(jī)關(guān)以其為被告提起行政公益訴訟。除非是行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)過程中遇到阻力，希冀通過檢察權(quán)的介入，能夠更好地推動其行使職權(quán)。因此，通過與行政機(jī)關(guān)的溝通交流，或者是建立一種工作交流機(jī)制，或者是借助已有的工作對接平臺，都難以有效發(fā)現(xiàn)行政公益訴訟案件來源。基于以上分析，試點(diǎn)階段，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)案件來源工作的開展必須找準(zhǔn)方向，而不能盲目的一哄而上。

（三）發(fā)現(xiàn)行政公益訴訟案件來源的主要路徑

群眾舉報應(yīng)是檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政公益訴訟案件來源的主要路徑，檢察機(jī)關(guān)自行發(fā)現(xiàn)主要是指檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部職能的銜接，而不是檢察機(jī)關(guān)主動尋找案件來源。分析如下：一是“群眾”不是行政訴訟法規(guī)定的適格當(dāng)事人意義上的直接利害關(guān)系人，但可能是與受侵害的國家和社會公共利益相關(guān)的人，如受生態(tài)環(huán)境污染侵害影響的公民、農(nóng)村集體土地資源被侵占的本村村民等，這些主體最容易接近或知曉行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為造成國家和社會公共利益受到侵害的信息。行政公益訴訟制度提供了司法救濟(jì)的可能性，盡管目前立法并沒有賦予公民直接的起訴權(quán)，但是他們可以通過向檢察機(jī)關(guān)舉報，由檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的方式實現(xiàn)救濟(jì)。二是有關(guān)機(jī)關(guān)交辦或轉(zhuǎn)辦。黨委、人大、上級檢察機(jī)關(guān)以及其他部門發(fā)現(xiàn)行政違法行為時交給檢察機(jī)關(guān)辦理?！坝嘘P(guān)機(jī)關(guān)”應(yīng)該不包括政府機(jī)關(guān)，因為政府機(jī)關(guān)直接具有行政管理職能，無需向檢察機(jī)關(guān)交辦或轉(zhuǎn)辦。黨委、人大、上級檢察機(jī)關(guān)均不行使行政管理職能，相應(yīng)行使領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和法律監(jiān)督職能。因此，黨委、人大、上級檢察機(jī)關(guān)獲悉的行政公益訴訟案件線索主要還是來源于群眾舉報。三是“檢察機(jī)關(guān)自行發(fā)現(xiàn)”主要是指檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部職能的銜接。檢察機(jī)關(guān)偵監(jiān)部門對安全機(jī)關(guān)的偵查活動、監(jiān)所檢察部門對刑事執(zhí)行活動、民事檢察部門對民事訴訟活動進(jìn)行監(jiān)督過程中以及反貪、反瀆部門對職務(wù)犯罪案件進(jìn)行偵查過程中發(fā)現(xiàn)行政公益訴訟案件線索的，應(yīng)將案件線索移交給行政檢察部門。群眾舉報的案件、其他機(jī)關(guān)交辦或轉(zhuǎn)辦的案件，由檢察機(jī)關(guān)控告申訴檢察部門統(tǒng)一受理，再移交給行政檢察部門辦理。

四、檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政公益訴訟案件來源的工作重點(diǎn)

檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政公益訴訟案件來源需秉持謙抑的理念，不應(yīng)主動尋找案件來源。雖然與“不告不理”的審判權(quán)相比，檢察權(quán)具有一定的主動性，但檢察權(quán)的這種主動性畢竟不同于行政權(quán)的主動性。[5]

（一）做好宣傳引導(dǎo)工作

采取多種形式宣傳檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟這一新職能，讓全社會廣泛知曉這一司法救濟(jì)途徑。在缺乏司法救濟(jì)途徑或是司法救濟(jì)途徑行不通的情況下，信訪是群眾解決糾紛的主要途徑。十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中提出：“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果?！痹谛碌臅r代背景下，對信訪工作和制度構(gòu)建提出了新的要求。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度的構(gòu)建是落實“把信訪納入法治化軌道”要求的措施之一，為保護(hù)國家和社會公共利益提供了司法救濟(jì)途徑。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)引導(dǎo)群眾向檢察機(jī)關(guān)舉報行政公益訴訟案件線索，將群眾的訴求吸納到司法救濟(jì)途徑并予以消化、疏解，從而有益于逐步改變長期形成的“信訪不信法”的社會心理，這也是新一輪司法改革的目標(biāo)之一。

（二）密切關(guān)注有關(guān)案件線索

新媒體時代，群眾表達(dá)訴求的途徑日益多元化，一些侵害國家和社會公共利益的事件經(jīng)群眾通過微博、微信、網(wǎng)絡(luò)社區(qū)等新媒體途徑得到廣泛而快速傳播，新聞媒體也進(jìn)行了大量報道。新形勢下，檢察機(jī)關(guān)尤其是行政檢察部門應(yīng)密切關(guān)注有關(guān)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等試點(diǎn)案件范圍領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)輿情、新聞媒體報道事件，特別是社會影響大、社會關(guān)注度高、有可能成為行政公益訴訟案件線索的事件。近年來，檢察機(jī)關(guān)積極履行職責(zé)，對一些涉及刑事犯罪的熱點(diǎn)社會事件快速跟進(jìn)開展檢察工作，查辦職務(wù)犯罪案件過程中發(fā)現(xiàn)行政違法行為的，行政檢察部門應(yīng)予以關(guān)注，反貪、反瀆等刑事檢察部門在適宜時機(jī)應(yīng)將有關(guān)行政公益訴訟案件線索移交行政檢察部門。

（三）加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟在整個公共利益保護(hù)體系中，只是其中一環(huán)，既不能越位也不能越權(quán)，更不能大包大攬，否則必然無法履行好監(jiān)督職責(zé)。檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中應(yīng)積極爭取黨委、人大、政府和有關(guān)部門的支持，建立與法院的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，形成保護(hù)國家和社會公共利益的思想共識和制度合力，共同推進(jìn)試點(diǎn)工作穩(wěn)步開展。

（四）建立工作銜接機(jī)制

檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制包括宏觀運(yùn)行機(jī)制與微觀運(yùn)行機(jī)制，即檢察權(quán)在上下級檢察機(jī)關(guān)之間的運(yùn)行機(jī)制與同一檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的運(yùn)行機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)行政公訴權(quán)的運(yùn)行，同樣包括宏觀與微觀兩個層面：一是建立上下級檢察機(jī)關(guān)之間的工作銜接機(jī)制。下級檢察機(jī)關(guān)辦理行政公益訴訟案件須向上級檢察機(jī)關(guān)逐級請示報告，上級檢察機(jī)關(guān)對案件辦理享有辦案指揮權(quán)。上級檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)案件線索的，可交下級檢察機(jī)關(guān)辦理。二是建立同一檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部工作銜接機(jī)制。應(yīng)建立起行政檢察部門與控申、反貪、反瀆、偵監(jiān)、公訴等部門之間的信息共享與行政公益訴訟案件線索移送機(jī)制。

注釋：

[1]參見甘文：《行政訴訟法司法解釋之評論——理由、觀點(diǎn)與問題》，中國法制出版社2000年版，第7頁。

[2]參見樊崇義：《檢察制度原理》，法律出版社2009年版，第81頁。

[3]參見袁本樸：《檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟芻議》，載《人民檢察》2015年第3期。

[4]參見湯維建：《穩(wěn)妥推進(jìn)公益訴訟改革》，載《人民日報》，2015年7月22日。

[5]參見應(yīng)松年、胡衛(wèi)列、張步洪等：《行政訴訟檢察監(jiān)督制度的改革與完善》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2015年第3期。