養(yǎng)老制度最急迫的改革是什么

相惠蓮

養(yǎng)老金面對(duì)的最大問(wèn)題是財(cái)務(wù)可持續(xù)性，應(yīng)以社保降費(fèi)為抓手，全面改革養(yǎng)老金制度，把參保人的積極性徹底調(diào)動(dòng)起來(lái)。

去年末，中央政府作出了降低社保費(fèi)率的決策，以期為企業(yè)“減負(fù)”。目前，上海、廣東、北京、天津等十余省市已宣布下調(diào)社保繳費(fèi)費(fèi)率。

地方政府更多是在生育、失業(yè)和工傷三項(xiàng)保險(xiǎn)上進(jìn)行調(diào)整。“五險(xiǎn)一金”中體量最大的養(yǎng)老保險(xiǎn)是最難“動(dòng)刀子”的一項(xiàng)。

中國(guó)當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在諸多缺陷，比如：可持續(xù)性壓力巨大，一些省份出現(xiàn)了當(dāng)期收不抵支的情況;統(tǒng)籌層次低，造成基金利用效率低，地方利益固化，不利于勞動(dòng)力自由流動(dòng)等等 。

新近出臺(tái)的“十三五”規(guī)劃綱要提出了多項(xiàng)養(yǎng)老金制度的改革，比如“完善統(tǒng)賬結(jié)合的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”“完善職工養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶制度”，以及“健全參保繳費(fèi)激勵(lì)約束機(jī)制”等等。

制度已經(jīng)百病叢生，宏觀經(jīng)濟(jì)減速又要求“降費(fèi)率”，養(yǎng)老金改革何去何從？

為此，中國(guó)社科院世界社保研究中心主任、 人社部咨詢專家委員會(huì)委員鄭秉文接受了《財(cái)經(jīng)》記者專訪，詳細(xì)解讀了養(yǎng)老金制度改革的下一步。

最大問(wèn)題是財(cái)務(wù)可持續(xù)性

《財(cái)經(jīng)》：“十三五”規(guī)劃綱要中提到，“完善統(tǒng)賬結(jié)合的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”，如何理解這一提法？

鄭秉文：三中全會(huì)提的是完善個(gè)人賬戶制度，五中全會(huì)和中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上也是這樣的提法?！笆濉币?guī)劃綱要提到了“完善統(tǒng)賬結(jié)合”，我認(rèn)為是要在完善個(gè)人賬戶的基礎(chǔ)上，把統(tǒng)籌賬戶的改革也提上議程，這涉及到統(tǒng)籌層次問(wèn)題和社會(huì)統(tǒng)籌部分的財(cái)務(wù)可持續(xù)性問(wèn)題。

一方面，養(yǎng)老金當(dāng)前的統(tǒng)籌層次低，“十二五”規(guī)劃就要求實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，但由于種種原因，至今沒(méi)有做到。

另一方面，當(dāng)前基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的收入和支出缺乏規(guī)則。

首先是支出沒(méi)有規(guī)律，企業(yè)退休職工養(yǎng)老金待遇過(guò)去十多年每年上調(diào)10%是怎么確定的？今年上調(diào)6.5%是怎么確定？這些問(wèn)題的背后暴露出的是正常的、科學(xué)的待遇調(diào)整機(jī)制的缺失。

至于收入，制度紅利越來(lái)越小，很難再擴(kuò)大制度的覆蓋面，而擴(kuò)面是以往支撐制度的一個(gè)重要“紅利”。農(nóng)民工群體已經(jīng)被城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)兩個(gè)制度覆蓋了。

《財(cái)經(jīng)》：在養(yǎng)老金的收支方面，存在強(qiáng)調(diào)精算、量入為出，以及強(qiáng)調(diào)共濟(jì)、擴(kuò)大再分配兩種觀點(diǎn)。您如何看待個(gè)中的區(qū)別？

鄭秉文：如果認(rèn)為制度的財(cái)務(wù)可持續(xù)性沒(méi)有問(wèn)題，那也就無(wú)需提高繳費(fèi)能力，無(wú)需提倡多繳多得，無(wú)需加強(qiáng)繳費(fèi)與未來(lái)權(quán)益之間的聯(lián)系，而是擴(kuò)大再分配。

養(yǎng)老金面臨的哪個(gè)問(wèn)題比較尖銳？是財(cái)務(wù)可持續(xù)性，還是擴(kuò)大再分配？人們看法不一，我認(rèn)為前者十分緊迫。

當(dāng)前，來(lái)自基層社保工作第一線的、開不出工資的機(jī)關(guān)事業(yè)單位很多，企業(yè)繳納社保壓力非常大，企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益滑坡嚴(yán)重，在去產(chǎn)能的過(guò)程中有幾百萬(wàn)職工需要安置，這還只是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的開始。

制度若不改革，財(cái)務(wù)可持續(xù)性將難以為繼，需要財(cái)政補(bǔ)貼的強(qiáng)度和力度越來(lái)越大。

新增參保人口的紅利窗口還沒(méi)關(guān)閉時(shí)，制度尚可借力前行，但在新常態(tài)下，財(cái)政的壓力會(huì)越來(lái)越大。很多地方政府不得不采取一些極端的辦法增加制度收入，以彌補(bǔ)缺口，這些辦法主要是“補(bǔ)繳”，每年的補(bǔ)繳收入大約占當(dāng)年總收入的10%左右，也就是大約2000億元。地方政府的補(bǔ)繳行為，雖增加了當(dāng)期的制度收入，卻是典型的短期行為，把風(fēng)險(xiǎn)推向了未來(lái)。

如果對(duì)目前嚴(yán)峻形勢(shì)的判斷和知曉程度不夠，還沉浸在民粹主義的夸夸其談和為民請(qǐng)?jiān)钢校敲?，最終受害的還是老百姓。比如，養(yǎng)老制度不健康，資金投入太多了，醫(yī)療制度那邊就得少用錢。

在統(tǒng)賬結(jié)合的制度下，什么辦法能夠提高財(cái)務(wù)可持續(xù)性？應(yīng)是保留并擴(kuò)大個(gè)人賬戶。

個(gè)人賬戶的引入就是為了調(diào)動(dòng)個(gè)人積極性，賬戶的比例越大，個(gè)人的積極性就越大。相反，個(gè)人賬戶小，社會(huì)統(tǒng)籌大，參保人的繳費(fèi)積極性就越小，道德風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)增加。由于當(dāng)前繳費(fèi)和未來(lái)權(quán)益之間的關(guān)系松弛，人們千方百計(jì)地少繳費(fèi)。

《財(cái)經(jīng)》：您一直主張將養(yǎng)老金改為名義賬戶制，怎么看待“十三五”規(guī)劃中“完善職工養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶制度”表述？

鄭秉文：可以確定的是，個(gè)人賬戶不用做實(shí)了，原因是十幾年的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)證明它不能做實(shí)。

減稅降費(fèi)、精簡(jiǎn)歸并五險(xiǎn)一金，其重要作用是借機(jī)會(huì)來(lái)改革養(yǎng)老金和社保制度，這是全面深化改革的一個(gè)重要抓手。

在我的理解中，完善個(gè)人賬戶就是指實(shí)行名義賬戶制（繳費(fèi)用于支付當(dāng)前退休者的養(yǎng)老金，賬戶中沒(méi)有真實(shí)資金，而是將繳費(fèi)和收益都計(jì)入賬戶，作為未來(lái)發(fā)放養(yǎng)老金的依據(jù)），同時(shí)要擴(kuò)大個(gè)人賬戶比例，目的是調(diào)動(dòng)個(gè)人積極性。擴(kuò)大的辦法是從單位繳費(fèi)里劃撥一部分進(jìn)入個(gè)人賬戶，現(xiàn)在個(gè)人繳費(fèi)8%，如果再?gòu)钠髽I(yè)繳費(fèi)的部分劃入8%，個(gè)人賬戶就能擴(kuò)大到16%。

擴(kuò)大賬戶的結(jié)果就是讓老百姓有了獲得感，也真真切切地增加了人們手中的現(xiàn)金。

在做實(shí)個(gè)人賬戶和提高激勵(lì)性之間，過(guò)去要做出選擇是兩難的，一旦推行名義賬戶制就可以實(shí)現(xiàn)了。

當(dāng)然，名義賬戶也是過(guò)渡的，未來(lái)還是要做實(shí)。等經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)入穩(wěn)態(tài)，做實(shí)個(gè)人賬戶就有了條件，做實(shí)的成本就會(huì)減少。

《財(cái)經(jīng)》：目前養(yǎng)老金個(gè)人賬戶的一大問(wèn)題是投資收益率不理想。若采用名義賬戶制，也會(huì)牽涉到如何對(duì)賬戶計(jì)息的問(wèn)題。這在未來(lái)將如何確定？

鄭秉文：記賬利率和每年養(yǎng)老金的待遇增長(zhǎng)都應(yīng)該是動(dòng)態(tài)的，根據(jù)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)狀來(lái)確定。

當(dāng)養(yǎng)老金支付給上一代后，可以迅速獲得一個(gè)內(nèi)部收益率，這指的是社會(huì)平均工資增長(zhǎng)率和人口自然增長(zhǎng)率之和，是生物收益率。

名義賬戶制的一個(gè)基本理論就是，如果將其賬戶收益率與生物收益率掛鉤，或直接將生物收益率作為賬戶記賬利率，制度的運(yùn)轉(zhuǎn)是平衡的。也就是說(shuō)，實(shí)行名義賬戶制的一個(gè)原則是對(duì)記賬利率進(jìn)行改革，提高利率。中國(guó)現(xiàn)在工資水平增長(zhǎng)快，獲得的收益率也高。

這能讓老百姓增加一些現(xiàn)金，增加老百姓的“獲得感”。如果每月收入是8000元，繳納個(gè)人賬戶640元，賬戶可以獲得企業(yè)劃撥的640元，還可以獲得差不多600元的利息收入，每月個(gè)人賬戶的實(shí)際收入將近1900元。在這樣的制度下，人們?cè)敢饪s小繳費(fèi)基數(shù)嗎？就像住房公積金，有誰(shuí)愿意少交錢？這就是制度設(shè)計(jì)的力量。

以降費(fèi)率為契機(jī)，

全面改革社保制度

《財(cái)經(jīng)》：養(yǎng)老金的名義費(fèi)率高，給企業(yè)和職工帶去了沉重負(fù)擔(dān)，因此要降費(fèi)率，但由于費(fèi)基普遍不實(shí)，人們實(shí)際繳納的費(fèi)率并沒(méi)有那么高。如何看待這樣一時(shí)矛盾？

鄭秉文：費(fèi)率太高的問(wèn)題十年前就提出了。費(fèi)率這么高，待遇卻不高，兩者不匹配。按照28%的繳費(fèi)率，在目前的制度贍養(yǎng)率下，替代率應(yīng)該達(dá)到84%，但現(xiàn)在的替代率僅僅是這個(gè)數(shù)字的一半。另一半哪兒去了？有人說(shuō)支付給轉(zhuǎn)型成本了。這么說(shuō)不完全對(duì)，或者說(shuō)只對(duì)了一半。另一個(gè)重要原因是制度的實(shí)際收入并沒(méi)有那么多，而是由于全民縮小繳費(fèi)基數(shù)，被合理合法地“吃掉”了。

于是就出現(xiàn)了名義繳費(fèi)率和實(shí)際繳費(fèi)率兩個(gè)費(fèi)率，這是因?yàn)樵O(shè)計(jì)不合理。如果老實(shí)人按照真實(shí)基數(shù)去交錢，就吃虧了。但沒(méi)人想吃虧，于是大家都競(jìng)相縮小繳費(fèi)基數(shù)。很多企業(yè)會(huì)托關(guān)系想要少繳社保，民眾在繳費(fèi)時(shí)遠(yuǎn)離制度，等年老時(shí)又呼喚制度，想要有更好的待遇。

《財(cái)經(jīng)》：名義繳費(fèi)率和實(shí)際繳費(fèi)率共存的局面應(yīng)如何解決？

鄭秉文：社保的個(gè)人權(quán)益要更清晰，避免發(fā)生“公地悲劇”。要把名義費(fèi)率和實(shí)際費(fèi)率統(tǒng)一起來(lái)，唯一的辦法就是提高激勵(lì)性。

如何提高激勵(lì)性？就是實(shí)行名義賬戶制和擴(kuò)大賬戶比例，從企業(yè)繳費(fèi)里劃撥給個(gè)人賬戶一部分。

當(dāng)前，非正規(guī)部門比比皆是，依托互聯(lián)網(wǎng)就業(yè)的人數(shù)增多，還有巨大的農(nóng)民工群體。如果費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)定得太高，農(nóng)民工參保的意愿和能力就受到挑戰(zhàn)，他們就寧可回到農(nóng)村老家參保，即使參加進(jìn)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，也會(huì)千方百計(jì)地少交錢、多拿錢，成為搭便車者。

如果改革了制度，制度激勵(lì)性會(huì)使得他們千方百計(jì)地退出農(nóng)村老家的制度，在打工地參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老制度，那么制度就會(huì)再次獲得紅利，年輕的農(nóng)民工稀釋了城鎮(zhèn)的老齡化和贍養(yǎng)率。

這是一舉三得：農(nóng)民工獲益，全體參保人增加了“獲得感”，同時(shí)制度更加健康，財(cái)務(wù)可持續(xù)性提高，重要的是減少了財(cái)政補(bǔ)貼，甚至完全可以取消財(cái)政補(bǔ)貼，真正實(shí)現(xiàn)三中全會(huì)講的“精算平衡”。

《財(cái)經(jīng)》：養(yǎng)老保險(xiǎn)是社保中占比最大的保險(xiǎn)，養(yǎng)老金降費(fèi)率應(yīng)當(dāng)如何降？費(fèi)率全國(guó)統(tǒng)一或是各地自定，哪種選擇更好？

鄭秉文：社保降費(fèi)毫無(wú)疑問(wèn)是要降低統(tǒng)籌賬戶的部分，在現(xiàn)實(shí)中也是如此操作的。如果降低個(gè)人賬戶的費(fèi)率，意味著降低賬戶的激勵(lì)性，擴(kuò)大社?！按箦侊垺钡牟糠郑@在目前并不合理。

養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率應(yīng)是國(guó)家統(tǒng)一的。比如，美國(guó)作為聯(lián)邦制國(guó)家，養(yǎng)老保險(xiǎn)的費(fèi)率就是全國(guó)統(tǒng)一的，不是各個(gè)州自定的。

中國(guó)也應(yīng)該實(shí)行統(tǒng)一的社保制度。在過(guò)去的十幾年里，中國(guó)為克服社保制度碎片化一直在探索，其目標(biāo)就是為了有一天能夠把制度統(tǒng)一起來(lái)，把統(tǒng)籌層次提高到全國(guó)。

2007年原勞動(dòng)部發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌有關(guān)問(wèn)題的通知》，就規(guī)定了六統(tǒng)一，就包括統(tǒng)一基數(shù)，統(tǒng)一費(fèi)率。值得一提的是，統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也有利于全國(guó)統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)的形成。

《財(cái)經(jīng)》：還有一種提法是研究歸并“五險(xiǎn)一金”?！拔咫U(xiǎn)一金”之間面臨著什么局面和問(wèn)題？

鄭秉文：歸并“五險(xiǎn)一金”，目前來(lái)看存在一些問(wèn)題，因?yàn)橘M(fèi)基都不一樣，“五險(xiǎn)一金”里有三個(gè)費(fèi)基。養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)的最低繳費(fèi)基數(shù)一般定為當(dāng)?shù)仄骄べY的40%，養(yǎng)老保險(xiǎn)的費(fèi)率高，企業(yè)和職工承受不起，所以費(fèi)基是最低的，非正規(guī)就業(yè)群體絕大部分都按這個(gè)基數(shù)繳納。醫(yī)療、工傷和生育保險(xiǎn)的最低繳費(fèi)基數(shù)定在當(dāng)?shù)厣缙焦べY的60%，成為第二臺(tái)階。住房公積金的繳費(fèi)基數(shù)最實(shí)在，基本按照個(gè)人的實(shí)際收入交，一人一個(gè)樣，有些地方甚至高于實(shí)際收入。

在此情況下，就存在較大的歸并困難，簡(jiǎn)單合并會(huì)給征收帶去很大的麻煩。生育和醫(yī)保的合并可能性大一些，困難小一些。

“五險(xiǎn)”的管理后臺(tái)也存在太多問(wèn)題，名稱、編制、職務(wù)等設(shè)計(jì)各地都不統(tǒng)一。這要求對(duì)基數(shù)和費(fèi)率都進(jìn)行調(diào)整，要求調(diào)整五險(xiǎn)后臺(tái)的行政管理體系，否則機(jī)制就不順，應(yīng)該借著機(jī)會(huì)改進(jìn)社保整體的制度供給。

改革要一步到位的話，五險(xiǎn)的費(fèi)基應(yīng)該依照住房公積金，實(shí)打?qū)嵉亟唬@是最好的制度，但改革力度可能不會(huì)那么大。之前曾有人建議降費(fèi)基，但最后被否定了，還是降費(fèi)率，因?yàn)橘M(fèi)率更可見(jiàn)。

同時(shí)，社保的征收機(jī)構(gòu)也應(yīng)該統(tǒng)一起來(lái)?，F(xiàn)在各地有不同的做法，有地稅局征收，也有社保機(jī)構(gòu)征收，《社會(huì)保險(xiǎn)法》把這個(gè)問(wèn)題推給了國(guó)務(wù)院，還沒(méi)有定論。

這種雙重征繳的現(xiàn)象在全世界只有中國(guó)存在，這是部門利益大于國(guó)家利益的結(jié)果，目前看還解決不了。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要能解決這個(gè)問(wèn)題，也是一個(gè)成就。

《財(cái)經(jīng)》：養(yǎng)老金已經(jīng)面臨嚴(yán)峻的可持續(xù)性壓力，現(xiàn)在又提出降費(fèi)率，兩方面的壓力會(huì)推動(dòng)社保制度做出怎樣的改革？

鄭秉文：減稅降費(fèi)、精簡(jiǎn)歸并五險(xiǎn)一金，其重要作用是借機(jī)會(huì)來(lái)改革養(yǎng)老金和社保制度，這是全面深化改革的一個(gè)重要抓手，否則會(huì)沒(méi)有動(dòng)力去改革。

我一直認(rèn)為，降低費(fèi)率不是權(quán)宜之計(jì)，而應(yīng)成為新常態(tài)下社保制度改革的一個(gè)大方向，應(yīng)該有降費(fèi)的長(zhǎng)期打算。降下來(lái)容易，升上去就不那么容易了。再有，一定要改革社保制度，否則，費(fèi)降了，長(zhǎng)期看待遇水平不降低的話，錢從哪里來(lái)？這是最基本的算術(shù)，在不改革制度的情況，或是降低待遇，或是增加財(cái)政補(bǔ)貼，但這兩條都很難。

唯有改革才是出路，把參保人的積極性徹底調(diào)動(dòng)起來(lái)，讓他們主動(dòng)來(lái)交錢，這是制度活力的根本來(lái)源，是可持續(xù)性根本源頭，其他都不是正確的方式。

五險(xiǎn)制度各有各的問(wèn)題。以失業(yè)保險(xiǎn)為例，基金金額不斷增長(zhǎng)，十年以前的規(guī)模在400億元左右，到2014年底累計(jì)4400億元，但受益人數(shù)卻越來(lái)越少，幾乎減少了一半。

實(shí)際上，失業(yè)保險(xiǎn)制度需要改變，降低費(fèi)率只是一個(gè)方面，費(fèi)率趨近于零，相當(dāng)于制度消失了。沒(méi)有了失業(yè)保險(xiǎn)，失業(yè)照樣存在，此時(shí)會(huì)出現(xiàn)一個(gè)替代性的制度，最明顯的制度是南歐國(guó)家普遍存在的企業(yè)辭退金制度。這個(gè)制度，對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)具有摧毀作用，不利于企業(yè)提高競(jìng)爭(zhēng)力，不利于勞動(dòng)力市場(chǎng)的彈性。雇主不愿雇人，也不愿解雇，市場(chǎng)僵化，失業(yè)率高企不下。

在拉美33國(guó)中，只有8個(gè)國(guó)家有失業(yè)保險(xiǎn)制度，其他都是辭退制度，一次性發(fā)放，把風(fēng)險(xiǎn)集中在雇主身上，而不是用大數(shù)法則稀釋風(fēng)險(xiǎn)。所以，拉美國(guó)家長(zhǎng)期陷入中等收入陷阱，這與勞動(dòng)力市場(chǎng)僵化有關(guān)，與社保制度有關(guān)。

中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)面臨的問(wèn)題是：基金支出的瞄準(zhǔn)度很差。參保的人都是不失業(yè)的，失業(yè)的都是不參保的。扶貧工作中提“精準(zhǔn)扶貧”，我認(rèn)為失業(yè)保險(xiǎn)也要提高精準(zhǔn)度。農(nóng)民工、季節(jié)性建筑工人沒(méi)有被覆蓋，是他們不愿意參加，是他們不需要嗎？都不是。那是什么原因呢，不應(yīng)該反思我們自己?jiǎn)?？企業(yè)和承包商的成本負(fù)擔(dān)巨大，于是才有了常見(jiàn)的拖欠工資現(xiàn)象，“跑路”才成為中國(guó)獨(dú)有的現(xiàn)象。

醫(yī)療、工傷、養(yǎng)老保險(xiǎn)都有自己的問(wèn)題。對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)，應(yīng)該借著這次改革，真實(shí)地統(tǒng)一費(fèi)率和費(fèi)基，需要有根本性的改變。

養(yǎng)老金應(yīng)進(jìn)行一攬子改革

《財(cái)經(jīng)》：您說(shuō)的養(yǎng)老保險(xiǎn)也存在結(jié)構(gòu)性的改革問(wèn)題，指的是什么？

鄭秉文：中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革主要是針對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型而言的。但在社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率下調(diào)的過(guò)程中，對(duì)社保制度也同樣提出了結(jié)構(gòu)性改革的問(wèn)題，所謂的結(jié)構(gòu)性改革指的是一攬子改革，包括了許多后臺(tái)和中臺(tái)的內(nèi)容。

對(duì)于養(yǎng)老金制度，計(jì)發(fā)方式是前臺(tái)，投資是中臺(tái)，征繳、籌資等管理是后臺(tái)。后臺(tái)的設(shè)計(jì)決定了投資的收益率，投資的收益率決定了待遇發(fā)放，待遇發(fā)放決定了未來(lái)的財(cái)務(wù)可持續(xù)性。前臺(tái)、中臺(tái)、后臺(tái)相互牽動(dòng)。

從前臺(tái)和中臺(tái)看，投資機(jī)制應(yīng)當(dāng)成為制度待遇發(fā)放重要的組成部分。

正常的養(yǎng)老金待遇調(diào)整機(jī)制除了考慮GDP增長(zhǎng)、社平工資增長(zhǎng)、物價(jià)上漲等因素，還需要考慮基金的投資回報(bào)率。這里會(huì)有一個(gè)系數(shù)，控制在一定范圍內(nèi)，不讓老百姓的生活發(fā)生根本變化，但要有所感知，促使人們有意識(shí)地關(guān)心國(guó)家大事，把社保制度看成是自己的，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)好壞和自己的待遇有關(guān)系?，F(xiàn)在，所有人都想搭便車，遵從負(fù)向的激勵(lì)，這和制度設(shè)計(jì)有關(guān)。比如，新農(nóng)保制度中，更多人愿意按照最低的一檔去繳費(fèi)。

從后臺(tái)的管理看，1991年以來(lái)，一直談要提高統(tǒng)籌層次，但提高不了。這背后的一個(gè)重要問(wèn)題是整個(gè)經(jīng)辦服務(wù)體系地方化，提高統(tǒng)籌層次與此沖突，地方政府不愿提高。

改革若像擠牙膏，一點(diǎn)一點(diǎn)擠出來(lái)，缺乏前后協(xié)調(diào)，十幾年之后還沒(méi)改完，就容易出現(xiàn)相互矛盾。做實(shí)賬戶已經(jīng)試點(diǎn)15年了，15年之后的今天，這項(xiàng)工作還沒(méi)完成，可形勢(shì)變了：進(jìn)入新常態(tài)了，財(cái)政減收了，中央財(cái)政沒(méi)有能力給遼寧那么多財(cái)政補(bǔ)貼去做實(shí)賬戶，相反做實(shí)賬戶的錢還需拿出來(lái)去發(fā)放養(yǎng)老金。

把問(wèn)題放在一起考慮就不一樣了，在一攬子設(shè)計(jì)下，可以設(shè)計(jì)得很嚴(yán)密，變得像是一整臺(tái)機(jī)器，參數(shù)變了以后，整體隨之變化，而且這些都要是老百姓可見(jiàn)的。一攬子的頂層設(shè)計(jì)要預(yù)測(cè)未來(lái)75年，給出至少高、中、低三種情景假設(shè)。