試論我國檢察官辦案責(zé)任制

章佳明?沈小平?章桂龍

【摘 要】 本文在闡述檢察官辦案責(zé)任制相關(guān)理論、域外借鑒的基礎(chǔ)上，從辦案主體的責(zé)任界限、倒查追責(zé)的行為范圍、監(jiān)督機(jī)制三個方面，論述了我國檢察官辦案責(zé)任制的模式構(gòu)建。并分析了檢察官“不決定權(quán)”行使之后的辦案責(zé)任分配問題。

【關(guān)鍵詞】 檢察官；辦案責(zé)任制；問責(zé) ；相關(guān)理論；域外借鑒；模式構(gòu)建

一、引言

宋慈在其所著的《洗冤集錄》中曾言：“獄事莫重于大辟，大辟莫重于初情，初情莫重于檢驗”，而“獄情之失，多起于發(fā)端之差，定驗之誤”。然則我國八十年代以來，“冤案”的一再出現(xiàn)，成為了我國刑事司法領(lǐng)域最可怕的夢魘。滕興善、杜培武、李久明、孫萬剛、佘祥林、趙作海、張氏叔侄等人的名字幾乎成為了刑事冤案的代名詞。2014年末，東方早報記者根據(jù)公開報道做過一個不完全統(tǒng)計：隨著呼格吉勒圖案的沉案雪冤，整個2014年度，全國共有12起重大冤假錯案得到糾正。[1]

雖然當(dāng)今世界上的任何一個國家和地區(qū)都不可能保證有能力杜絕本區(qū)域內(nèi)刑事錯案的再發(fā)生，但我國依舊亟需直面這樣一個問題，那就是對于錯案的后續(xù)問責(zé)，如何做到倒查溯源并終身追究。換句話說，即怎么問責(zé)，向誰問責(zé)，怎樣擔(dān)責(zé)。這是檢察官辦案責(zé)任制所要根治的難癥。

二、我國“檢察官辦案責(zé)任制”的相關(guān)理論

1、制度之基本內(nèi)容

主任（辦）檢察官辦案責(zé)任制是一套完善的制度體系，主要包括七項內(nèi)容：一是主任（辦）檢察官員額配置產(chǎn)生方式；二是辦案組的成立方式；三是主任（辦）檢察官職責(zé)及獨(dú)立性界限；四是檢察機(jī)關(guān)工作人員分類管理方式；五是辦案質(zhì)量責(zé)任追究及懲罰機(jī)制；六是監(jiān)督制約機(jī)制；七是主任（辦）檢察官考核及薪酬待遇機(jī)制。

2、制度之應(yīng)然價值

要實現(xiàn)一項新制度的大范圍推行或?qū)υ兄贫冗M(jìn)行改良改革，一個必要條件是對這項制度的存在價值進(jìn)行詳實論證，司法改革如此，檢察官辦案責(zé)任制亦當(dāng)如此。

（1）法律價值。一是符合司法訴訟的運(yùn)行規(guī)律。檢察官辦案責(zé)任制能夠更有效地保障司法活動的親歷性與判斷性。案件承辦檢察官通過與案件當(dāng)事人接觸，親身經(jīng)歷訴訟程序，直接對證據(jù)的合法性、真實性、證明性進(jìn)行審查，運(yùn)用自己的專業(yè)法律知識和法律素養(yǎng)對事實進(jìn)行判斷，對證據(jù)進(jìn)行鏈接，對法律進(jìn)行適用。這一過程是司法訴訟活動的“自然規(guī)律”，而辦案責(zé)任制可以保證該條規(guī)律的順暢運(yùn)行。

二是進(jìn)一步提升司法專業(yè)化水平和案件質(zhì)量。檢察官辦案責(zé)任制的推行，要求主任（辦）檢察官對案件直接做出決定，對整個辦案組負(fù)責(zé)，并且承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，對主任（辦）檢察官的業(yè)務(wù)專業(yè)化水平要求更高。另外，過去“三級審批”辦案機(jī)制，案件的最終決定由上級領(lǐng)導(dǎo)或檢委會做出，屬于集體決定，案件質(zhì)量的責(zé)任主體并非承辦檢察官，在制度上和心理上均不利于鞏固承辦檢察官的責(zé)任心，最終也在一定程度上因責(zé)任心的懈怠而影響到案件質(zhì)量。與“三級審批”相較，檢察官辦案責(zé)任制推行以后，要求檢察官對案件直接做出決定，并由于承辦案件的主任（辦）檢察官根據(jù)自己的調(diào)查和判斷做出決定，既保證了案件辦理的連續(xù)性，也以制度制約和心理壓力的方式強(qiáng)化了檢察官的辦案責(zé)任心，極大地有利于從案件辦理的全部環(huán)節(jié)上把控案件質(zhì)量。

（2） 社會價值。加強(qiáng)司法責(zé)任制針對的是我國司法的固有弊端，有很強(qiáng)的現(xiàn)實意義。我國司法活動長期存在的一個弊端就是以內(nèi)部報告代替司法親歷，以行政決策代替司法審判。而且還存在倚重內(nèi)部行政性匯報拍板、未審先定的問題。這些弊端違背了司法活動的親歷性、判斷性與司法官獨(dú)立裁判的要求，審理者不裁判，裁判者不負(fù)責(zé)的問題十分突出。建立司法責(zé)任制，才能從根本上克服這種弊端，從而提高司法質(zhì)量，建立司法公信力。[2]

從而達(dá)到公平正義彰顯于每一個司法案件中，達(dá)到法律效果和社會效果的統(tǒng)一。

（3）政治價值。2014年10月23日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中，明確了“完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責(zé)任制，落實誰辦案誰負(fù)責(zé)”。這其實是將“辦案責(zé)任制”歸為了“依法治國”中的一個重要組成部分，而依法治國，是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，事關(guān)我們黨執(zhí)政興國，事關(guān)人民幸福安康，事關(guān)黨和國家長治久安的全局。

3、域外模式對我國的辯證借鑒

（1）重點(diǎn)明確主任（辦）檢察官的辦案主體地位。法國和德國的檢察官，除了依法承辦案件，完全不用去為辦案以外的開會、公務(wù)接待等問題耗費(fèi)精力，我國正在改革的檢察人員分類管理其目的也是將檢察官跳出普通公務(wù)員的序列，實行更為嚴(yán)格的培訓(xùn)、準(zhǔn)入、任免、晉升和薪酬制度，不再與行政職級掛鉤，確保檢察官辦案不受職務(wù)等級影響，成為單純的辦案主體。

（2）強(qiáng)化主任（辦）檢察官的獨(dú)立辦案職權(quán)范圍。大陸法系和英美法系的國家及地區(qū)，雖然賦予檢察官的職權(quán)各不相同，但共同點(diǎn)在于都賦予了檢察官一定的獨(dú)立辦案權(quán)，且檢察長和部門負(fù)責(zé)人不得隨意干預(yù)，檢察官在其職權(quán)范圍，有權(quán)拒絕檢察長的不當(dāng)干預(yù)。例如在德國和我國臺灣地區(qū)，設(shè)置了主任檢察官制度，主任檢察官在辦理案件中，享有較大的職權(quán)，雖然檢察長按照檢察一體原則，對主任檢察官可以進(jìn)行監(jiān)督和制約，而且還享有職務(wù)收取和移轉(zhuǎn)權(quán)，但其監(jiān)督和制約以及職務(wù)收取和移轉(zhuǎn)權(quán)，都必須采取書面的形式，且要受到較大的限制。同時，主任檢察官對檢察長的不當(dāng)干預(yù)還享有拒絕執(zhí)行命令的權(quán)力。這一責(zé)任機(jī)制對于我國實踐主任檢察官辦案責(zé)任制具有重要參考價值。[3]

（3）構(gòu)建和完善檢察官辦案責(zé)任制立法體系。德國、日本、美國等國家及地區(qū)均在立法上給予了檢察官明確的法律地位和職責(zé)權(quán)限，肯定了檢察官辦案責(zé)任制的合法形式。但目前，我國在憲法和人民檢察院組織法中僅對檢察權(quán)的獨(dú)立性作了規(guī)定，但對檢察權(quán)的真正行使個體---檢察官在刑事司法活動中的法律地位和辦案獨(dú)立性權(quán)限尚未提及。我國檢察官辦案責(zé)任制改革需要立法上的保障，這種保障不僅僅是簡單地移植他國或地區(qū)的立法經(jīng)驗進(jìn)行體系構(gòu)建，而是結(jié)合我國的實際，不斷完善辦案責(zé)任制的立法體系。

（4）主任（辦）檢察官實現(xiàn)權(quán)、責(zé)、利三統(tǒng)一。權(quán)力的大小需要與相應(yīng)的責(zé)任大小相匹配，而責(zé)任的大小往往又與所獲薪酬福利相掛鉤。以德國為例。檢察官的選任制度非常嚴(yán)格，要經(jīng)過兩級司法考試，且有筆試和口試。接受完全的司法教育后，通過一級司法考試，再經(jīng)過3至5年的實習(xí)期，通過二級司法考試，這時僅僅稱為“司法專家”，要成為一名檢察官，還要參加崗位竟?fàn)?，錄用后即被任命為檢察官，但還需要3年左右的試用期，且至少在3個不同的崗位上工作，但是被錄用后，其檢察官身份是終身的，并在其職責(zé)范圍內(nèi)的法定權(quán)力非常大，但所辦案件質(zhì)量的責(zé)任追究也是終身，與此同時，檢察官的薪水、退休金、醫(yī)療保障和社會福利都會得到保障。[4]這種權(quán)、責(zé)、利的平衡統(tǒng)一，也是我國檢察官辦案責(zé)任制所追求，值得借鑒。

三、我國檢察官辦案責(zé)任制模式構(gòu)建之探索

對于辦案責(zé)任制的具體構(gòu)建，本課題組將其劃分為三大塊內(nèi)容：辦案主體的責(zé)任界限；倒查追責(zé)的行為范圍；監(jiān)督機(jī)制的建立。

1、辦案主體的責(zé)任界限

在辦案責(zé)任制度的規(guī)范下，代表檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使檢察權(quán)的辦案主體分為主任（辦）檢察官、檢察長以及檢委會。

檢察長（包括分管副檢察長）在開展辦理個案時，可以被認(rèn)為就是一名主任（辦）檢察官，除此之外，檢察長及檢委會的職能履行須法律規(guī)定，而需要承擔(dān)的責(zé)任界限也只限于行使這些法律規(guī)定職能之后果。

結(jié)合試點(diǎn)改革并從辦案實務(wù)角度分析，主任（辦）檢察官主要對所承辦案件中的以下行為的后果承擔(dān)責(zé)任（包括但不限于）：（1）管理辦案組及其成員；（2）承辦案件過程中的決定、處理事項；（3）對犯罪嫌疑人、被告人的訊問；（4）對證人及其他訴訟參與人的詢問；（5）對案件進(jìn)行現(xiàn)場勘查、實施搜查、查封扣押以及實施鑒定；（6）采納及采信證據(jù)；出庭公訴的責(zé)任等。

2、倒查追責(zé)的行為范圍

辦案責(zé)任制改革的核心是圍繞“案件質(zhì)量“而開展的，所以辦案責(zé)任追究的范圍一言概之就是“影響案件質(zhì)量及公平正義原則的行為”。具體來說，是指因故意或過失而導(dǎo)致的違反訴訟程序或司法辦案規(guī)定或監(jiān)管職責(zé)，且造成嚴(yán)重負(fù)面影響的行為。

當(dāng)然，如果檢察人員在依法履職且盡到了謹(jǐn)慎注意義務(wù)，依然發(fā)生了影響案件質(zhì)量的不良后果，可以相應(yīng)免責(zé)。

3、監(jiān)督機(jī)制的建立

2015年2月在最高檢的文件中提出了建立“檢察官懲戒委員會制度”。上海試點(diǎn)則將遴選委員會和懲戒委員會相合并，在法院系統(tǒng)、檢察系統(tǒng)之外，成立了上海市法官、檢察官遴選（懲戒）委員會。其中專門委員7名，由市委政法委、市委組織部、市紀(jì)委、市人大內(nèi)司委、市公務(wù)員局、市高級法院、市檢察院等單位的分管領(lǐng)導(dǎo)組成。同時，從資深的法學(xué)專家、業(yè)務(wù)專家、律師代表中擇選8名同志，組成專家委員。[5]

根據(jù)我國人民代表大會制政體結(jié)構(gòu)的特征，法官、檢察官懲戒委員會應(yīng)當(dāng)設(shè)在人大常委會內(nèi)務(wù)司法委員會內(nèi)，專門對舉報和移送的材料審查立案，并組成專案組進(jìn)行調(diào)查，采用一般行政程序或聽證程序形成處理意見，再作為議案由人大或人大常委會作出罷免、免除職務(wù)的最終處理決定。[6]這其實是對辦案責(zé)任制進(jìn)行外部監(jiān)督的一項積極探索。

而作為內(nèi)部監(jiān)督，橫向上，紀(jì)檢監(jiān)察部門可以探索人、案聯(lián)動監(jiān)督機(jī)制，即針對某例個案監(jiān)督承辦一線檢察官，或針對一線檢察官監(jiān)督其所承辦的系列案件，其中重點(diǎn)督查違法、違規(guī)、濫用檢察權(quán)的行為，并列入考評。另外，縱向上，紀(jì)檢監(jiān)察部門對于上下級之間指令的合法性進(jìn)行監(jiān)督，杜絕“三級審批”及行政權(quán)妨礙檢察權(quán)獨(dú)立行使的情況發(fā)生。

四、檢察官辦案責(zé)任制改革中的問題探討

在司法實踐中，案件千差萬別，有的案件疑難復(fù)雜，有的案件爭議很大，在對案件無法作出實質(zhì)性準(zhǔn)確把握的情況下，主任（辦）檢察官辦案有無“不決定權(quán)”？如有，可否將案件決定權(quán)讓渡給檢察長？同樣，檢察長有沒有“不決定權(quán)”？是否還可以讓渡到檢委會或其他更高級別的議案機(jī)構(gòu)？因為兩大法系的很多國家和地區(qū)均有合議庭、陪審團(tuán)以及例如美國九大法官等集體決議機(jī)制。此外，有一部分案件的決定，根據(jù)最高檢的規(guī)定，必須由檢委會決定，如抗訴等。當(dāng)出現(xiàn)這種情況時，辦案責(zé)任該如何分配呢？

另外，假設(shè)主任（辦）檢察官沒有“不決定權(quán)”，那么迫使主任（辦）檢察官必須行使自身無把握的決定權(quán)，則需對檢察官在案件走向超越其預(yù)判時的問責(zé)進(jìn)行客觀評判，何者是該負(fù)之責(zé)，何者是不該負(fù)之責(zé)？

首先，本文認(rèn)為，將辦案責(zé)任制絕對獨(dú)立，沒有“不決定權(quán)”，那么將間接逼迫承辦人作出超越其能力范圍的決定，最終只會影響辦案的準(zhǔn)確性。因此，主任（辦）檢察官應(yīng)當(dāng)有“不決定權(quán)”并可以將“決定權(quán)”通過法定程序讓渡給檢察長或檢委會。對所承辦的案件“不決定”，是權(quán)力的另一種形式，但這也是對責(zé)的一種無能力履行狀態(tài)，因而需要在責(zé)任制考核上應(yīng)作負(fù)面評價。

其次，主任（辦）檢察官只對自身職權(quán)范圍內(nèi)的案件事實證據(jù)及處理決定承擔(dān)責(zé)任，法律規(guī)定可以或應(yīng)當(dāng)由檢察長或檢委會決定、處理的涉案事項，根據(jù)“誰決定，誰負(fù)責(zé)”原則擔(dān)責(zé)。當(dāng)然，如果主任（辦）檢察官將案件決定權(quán)讓渡給檢察長或檢委會，其辦案責(zé)任也隨著決定權(quán)的讓渡而轉(zhuǎn)移。

再次，當(dāng)主任（辦）檢察官的決定被檢察長或檢委會全部或部分改變時，主任（辦）檢察官只對未改變的決定負(fù)責(zé)；如果主任（辦）檢察官認(rèn)為被改變的決定不正確，可以提出書面的意見看法，甚至異議，但檢察長或檢委會依舊要求立即執(zhí)行決定，那么主任（辦）檢察官應(yīng)當(dāng)執(zhí)行決定，但責(zé)任轉(zhuǎn)移給維持決定的檢察長或檢委會。

最后，主任（辦）檢察官如果作出自身無把握的決定權(quán)，或拒絕或擅自改變檢察長、檢委會的最終決定，則辦案責(zé)任由該主任（辦）檢察官獨(dú)自承擔(dān)。

【注 釋】

[1] 東方早報（數(shù)字報）.今年已糾正12起重大冤假錯案[EB/OL].http：//epaper.dfdaily.com/dfzb/html/wqfbh/2014-12/23/content_951373.htm，2015-5-19.

[2] 龍宗智.加強(qiáng)司法責(zé)任制：新一輪司法改革及檢察改革的重心[J].人民檢察，2014.12.29.

[3] 徐庶民，楊歐.檢察官辦案責(zé)任制的比較法考研[C].山東：主任檢察官辦案責(zé)任制---第十屆國家高級檢察官論壇論文集，2014.784-785.

[4] 胡淑萍.檢察官辦案責(zé)任制比較研究---以法國、德國檢察官辦案責(zé)任制為視點(diǎn)[C].山東：主任檢察官辦案責(zé)任制---第十屆國家高級檢察官論壇論文集，2014.795.

[5] 上海政法綜治網(wǎng).上海市法官、檢察官遴選（懲戒）委員會召開第一次會議[EB/OL].http：//www.shjcw.gov.cn/node2/zzb/shzfzz2013/tt/u1ai699112.html，2015-11-10.

[6] 馬進(jìn)保.我國建立法官、檢察官懲戒機(jī)制的可行性研究[J].法律科學(xué)（西北政法學(xué)院學(xué)報），1980.40.37.

【作者簡介】

章佳明（1984-）男，浙江平湖人，平湖市人民檢察院辦公室科員，書記員，研究方向：刑法、民法.

沈小平（1968-）男，浙江嘉善人，平湖市人民檢察院檢察長，檢察員，研究方向：刑法、刑訴法、政務(wù)管理.

章桂龍（1964-）男，浙江平湖人，平湖市人民檢察院辦公室主任，檢察員，研究方向：刑法、刑訴法、政務(wù)管理.