雙重視角下的街居關(guān)系：行政控制與社會(huì)交換

田　舒

(北京化工大學(xué) 文法學(xué)院，北京 100029)

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雙重視角下的街居關(guān)系：行政控制與社會(huì)交換

田舒

(北京化工大學(xué) 文法學(xué)院，北京 100029)

[摘要]在我國(guó)推進(jìn)創(chuàng)新社會(huì)治理體制的新形勢(shì)下，街道辦事處和社區(qū)居委會(huì)二者之間的互動(dòng)作為政社關(guān)系的基石而備受關(guān)注。從官僚制理論視角分析，街居之間的權(quán)力支配關(guān)系體現(xiàn)為自上而下的行政控制；從社會(huì)交換理論視角分析，街居之間在組織中的個(gè)體和組織集體這兩個(gè)層面也都存在社會(huì)交換過(guò)程。因此基于行政官僚制與社會(huì)交換理論的雙重視角來(lái)看，街道辦事處和社區(qū)居委會(huì)之間同時(shí)存在行政控制和社會(huì)交換的雙重作用機(jī)制，其內(nèi)生驅(qū)動(dòng)力在于政社關(guān)系的不對(duì)等權(quán)力格局和資源有限性。雙重作用機(jī)制最重要的意義在于：為“撤街強(qiáng)社”和“三社聯(lián)動(dòng)”這兩條指導(dǎo)思想迥異的創(chuàng)新實(shí)踐路徑提供了理論依據(jù)，而這兩種改革模式已經(jīng)在實(shí)踐探索中取得了一定成效。

[關(guān)鍵詞]街道辦事處；社區(qū)居委會(huì)；街居關(guān)系；行政控制；社會(huì)交換

一、當(dāng)前社會(huì)治理創(chuàng)新背景下繼續(xù)探討“街居關(guān)系”的必要性

當(dāng)前我國(guó)正處在全面創(chuàng)新社會(huì)治理體制的新形勢(shì)下，加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)、探索基層政府與社會(huì)組織關(guān)系發(fā)展的重要意義被進(jìn)一步確認(rèn)并凸顯。早在2011年頒布的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》中，就倡導(dǎo)推進(jìn)“社會(huì)管理”創(chuàng)新，提出要完善和健全現(xiàn)有的在社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的基層群眾自治制度，大力推進(jìn)社區(qū)居民對(duì)本社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)依法進(jìn)行民主管理，實(shí)現(xiàn)政府管理與基層群眾自治的有效銜接與良性互動(dòng)；要繼續(xù)完善社區(qū)居委會(huì)的組織體系，積極培育社區(qū)內(nèi)公益性、服務(wù)性、互助性的社會(huì)組織，發(fā)揮社區(qū)內(nèi)部的物業(yè)管理機(jī)構(gòu)、業(yè)主委員會(huì)以及駐區(qū)單位的積極作用，引導(dǎo)各類社會(huì)組織、志愿者參與社區(qū)管理和社區(qū)服務(wù)；鼓勵(lì)因地制宜創(chuàng)新社區(qū)管理和服務(wù)模式，等等。[1]2012年11月，胡錦濤在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次代表大會(huì)上所做的報(bào)告中強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)并創(chuàng)新社會(huì)管理的重要性和緊迫性，提出要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制；要加強(qiáng)基層社會(huì)管理和服務(wù)體系的建設(shè)，增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)的服務(wù)功能，并且充分發(fā)揮人民群眾在參與社會(huì)管理當(dāng)中的基礎(chǔ)作用；要努力暢通和規(guī)范群眾進(jìn)行訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)與權(quán)益保障的渠道。[2]而2013年11月，十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》則突出了“社會(huì)治理”的提法，指出要發(fā)展基層民主、暢通民主渠道，建立健全居民、村民監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督。[3]

由“社會(huì)管理”到“社會(huì)治理”的概念轉(zhuǎn)變可以看出，政府與社會(huì)組織之間的關(guān)系描述在某種程度上發(fā)生了變化：“管理”往往帶有進(jìn)行單向調(diào)控的意味，表示仍然是圍繞著政府這個(gè)單一強(qiáng)勢(shì)中心來(lái)構(gòu)建社會(huì)格局的，社區(qū)依舊是層級(jí)管制下的服從對(duì)象；而“治理”則體現(xiàn)著社會(huì)公共事務(wù)的共治性、強(qiáng)調(diào)了社會(huì)共治主體的多元化，進(jìn)而為社區(qū)治理提供了更加廣闊的發(fā)展空間。因此，社區(qū)治理創(chuàng)新作為在基層實(shí)踐社會(huì)治理體制創(chuàng)新的重中之重，其發(fā)展趨勢(shì)對(duì)全面深化社會(huì)治理體制改革、促進(jìn)社區(qū)民主自治，都將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。而社區(qū)治理創(chuàng)新的核心，則是街道辦事處和社區(qū)居委會(huì)之間的權(quán)力支配關(guān)系。

我國(guó)城市街道辦事處和社區(qū)居委會(huì)之間的權(quán)力支配關(guān)系往往被簡(jiǎn)化表述為“街居關(guān)系”。依據(jù)我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定，社區(qū)居委會(huì)的性質(zhì)屬于“社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”，街道辦事處作為政府在基層的派出機(jī)構(gòu)與社區(qū)居委會(huì)之間形成的應(yīng)當(dāng)是一種“指導(dǎo)與被指導(dǎo)”的關(guān)系。從這個(gè)概念定義出發(fā)，可以得出實(shí)際上“街居關(guān)系”是政府與社會(huì)組織關(guān)系在基層的拓展和延伸，代表著最廣泛意義上的一種“政社關(guān)系”。顯然，它是社會(huì)治理大格局中政府與社會(huì)組織關(guān)系的基石，其穩(wěn)固程度對(duì)于推進(jìn)基層民主自治和擴(kuò)大公民有序參與有著不言而喻的重要意義。然而長(zhǎng)期以來(lái)，社區(qū)居委會(huì)在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作過(guò)程中經(jīng)常會(huì)受到行政體系的控制和約束，從而使得其本應(yīng)有的自治功能被弱化了，其與街道辦事處之間更接近于一種“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”的關(guān)系，即“準(zhǔn)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系”，這與社會(huì)治理創(chuàng)新的大方向、新要求難以相容。

既然現(xiàn)有的“街居關(guān)系”在理論與實(shí)踐兩個(gè)層面都出現(xiàn)了矛盾，那么街道辦事處和社區(qū)居委會(huì)之間的互動(dòng)邏輯就應(yīng)當(dāng)需要重新加以定位、描述，并給予更為明確的解釋?？v觀現(xiàn)有文獻(xiàn)，關(guān)于街道辦事處和社區(qū)居委會(huì)關(guān)系的討論已有諸多積累，然而目前多數(shù)研究的論斷都指向較為宏觀的層面，雖然指出二者在理論與實(shí)踐中的角色定位存在偏差，二者的關(guān)系也并非理論上的“指導(dǎo)與被指導(dǎo)”，而往往表現(xiàn)為實(shí)踐中的“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”，但對(duì)于這種“準(zhǔn)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系”在現(xiàn)實(shí)中是怎樣運(yùn)作的以及這種關(guān)系形成的原因則沒有深入的探究。因此，對(duì)“街居關(guān)系”的解讀，不僅要包括街道辦事處與社區(qū)居委會(huì)之間單一的行政權(quán)力支配關(guān)系，還應(yīng)當(dāng)對(duì)二者之間互動(dòng)存在的其他因素進(jìn)行考量。重新對(duì)“街居關(guān)系”進(jìn)行描述和解釋，有助于我們更加準(zhǔn)確地建構(gòu)起當(dāng)前城市街道辦事處和社區(qū)居委會(huì)之間的互動(dòng)邏輯，深入理解其對(duì)社會(huì)治理創(chuàng)新格局的重要作用。

二、對(duì)“街居關(guān)系”雙重作用機(jī)制的描述：基于兩種不同理論視角的分析

由前可知，我國(guó)的法律規(guī)定對(duì)于定位街道辦事處和社區(qū)居委會(huì)之間的權(quán)力支配關(guān)系只是起到了一個(gè)泛泛的范圍限定作用，但是對(duì)于在具體工作當(dāng)中是如何使這種關(guān)系落實(shí)為可操作化內(nèi)容這一塊，卻是缺位的。那么城市街道辦事處與社區(qū)居委會(huì)之間權(quán)力支配關(guān)系的運(yùn)作機(jī)制具體而言是怎樣的？換言之，街道辦事處是如何通過(guò)對(duì)社區(qū)居委會(huì)的權(quán)力支配，從而使得社區(qū)居委會(huì)服從于它，并且按照它的意圖行使職能的？這可以從兩個(gè)方面來(lái)考察。

(一)行政學(xué)的視角：基于韋伯的官僚制理論的分析

街道辦事處與社區(qū)居委會(huì)是一種“自上而下”的權(quán)力支配關(guān)系，這種關(guān)系形成的根源在于我國(guó)相關(guān)法律制度對(duì)二者之間的關(guān)系做出了“指導(dǎo)與被指導(dǎo)”的規(guī)定，為二者的關(guān)系定下了基調(diào)和主體框架。而在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，由于長(zhǎng)期以來(lái)的政府對(duì)社會(huì)全面掌控的意識(shí)難以全面消除，往往演化為一種類似韋伯提出的“法理型支配”的狀態(tài)，即體現(xiàn)出明顯的官僚制特征。被官僚制支配的行政組織的特點(diǎn)表現(xiàn)諸如：嚴(yán)格的上下級(jí)層級(jí)體系；分工明確的專業(yè)化部門；下級(jí)組織服從上級(jí)組織的命令并嚴(yán)格遵循執(zhí)行；組織中的工作人員通常由上級(jí)任命而并非通過(guò)選舉產(chǎn)生；工作人員所享有的福利薪酬由政府提供和發(fā)放，等等。[4]以上這些官僚制的特征在實(shí)踐當(dāng)中都表現(xiàn)得非常突出，“行政控制”的力量體現(xiàn)得十分顯著。

根據(jù)筆者在2012—2013年對(duì)我國(guó)北京、沈陽(yáng)等城市的若干街道辦事處和社區(qū)居委會(huì)的日常工作流程進(jìn)行考察和調(diào)研的結(jié)果顯示：街道辦事處作為基層政府機(jī)構(gòu)代表著上級(jí)政府組織的意志行事，社區(qū)居委會(huì)要接受來(lái)源于街道辦事處的直接任務(wù)分配，并嚴(yán)格地按照街道辦事處的指示完成工作、執(zhí)行命令；社區(qū)居委會(huì)內(nèi)部設(shè)立的各個(gè)職能崗位和街道辦事處履行政府職能的業(yè)務(wù)口是一一對(duì)接的，這是使得街道辦事處傳達(dá)指示和社區(qū)居委會(huì)落實(shí)任務(wù)能夠短時(shí)高效的有力保證；多數(shù)社區(qū)居委會(huì)的成員(特別是社區(qū)居委會(huì)主任的角色)通常由上級(jí)任命產(chǎn)生，而并非通過(guò)社區(qū)內(nèi)部的民主選舉產(chǎn)生；社區(qū)居委會(huì)的核心是社區(qū)黨組織成員小組(一般由社區(qū)黨組織書記、社區(qū)黨組織副書記和社區(qū)委員所組成)，社區(qū)居委會(huì)主任和社區(qū)黨組織書記往往由同一人兼任，直接受街道辦事處黨委(一般與街道辦事處合并辦公)的領(lǐng)導(dǎo)；社區(qū)工作者們所享有的福利薪酬來(lái)自于政府財(cái)政撥款，并由街道辦事處直接管理、進(jìn)行統(tǒng)籌使用和發(fā)放，等等。歸結(jié)起來(lái)，官僚制的特點(diǎn)主要表現(xiàn)在組織職能履行與組織人員任用兩大方面。在非人員任用考核期，常規(guī)工作的開展主要依賴于政府部門通過(guò)街道辦事處這一派出機(jī)構(gòu)的下達(dá)指令來(lái)進(jìn)行；而每逢人員任用考核期，在常規(guī)事務(wù)照常進(jìn)行的同時(shí)，又增加了“程序化的選舉”這一額外的工作分支，大大增加了工作強(qiáng)度和投入成本。然而，這種投入雖然是被視為居民自治的表現(xiàn)，但實(shí)際上仍然是“政府指令”的一部分。一位社區(qū)居委會(huì)主任表示“我們做得最多的事就是去街道辦事處開會(huì)，到區(qū)里開會(huì)”，“比接待居民的花費(fèi)時(shí)間要多得多”。

可以看出，街道辦事處和社區(qū)居委會(huì)之間存在的“行政控制”是顯著的，諸多現(xiàn)有研究也對(duì)此做出了類似涵義的論述。那么“街居關(guān)系”中是否僅存在“行政控制”這一種邏輯機(jī)制呢？我們知道組織的集體運(yùn)作是要依靠個(gè)體行動(dòng)來(lái)推動(dòng)的，在權(quán)力支配關(guān)系的具體指向過(guò)程中，除了“行政控制”這一顯而易見的集體層面的邏輯之外，是否還存在較為隱蔽的個(gè)體與集體、集體對(duì)集體之間的互動(dòng)？這需要從其他方面來(lái)作補(bǔ)充回答。

(二)社會(huì)學(xué)的視角：基于布勞的社會(huì)交換理論的分析

社會(huì)交換理論認(rèn)為，在社會(huì)交換的過(guò)程中，作為個(gè)體的雙方屬于“微觀結(jié)構(gòu)”，雙方為了得到各自所需的社會(huì)報(bào)酬、實(shí)現(xiàn)各自的期望，從而進(jìn)行交換；在交換的過(guò)程中雙方個(gè)體都能夠做到“各取所需、各得其所”。而若是上升到集體的層面考慮，有組織的集體組成的社會(huì)結(jié)構(gòu)屬于較為復(fù)雜的“宏觀結(jié)構(gòu)”，這種有組織的集體之間的社會(huì)交易在交換方面，通常以交換服務(wù)的形式出現(xiàn)，它反映了組織之間相互依賴的關(guān)系。有組織的集體之間的關(guān)系的某種分化了的結(jié)構(gòu)的存在，為一個(gè)全面的政治組織的形成和明確建立創(chuàng)造了條件。然而這需要社會(huì)價(jià)值來(lái)將其目標(biāo)合法化并賦予其一定的權(quán)威。[5]落實(shí)到具體實(shí)踐當(dāng)中，從街道辦事處和社區(qū)居委會(huì)雙方的關(guān)系來(lái)看，除了之前分析的“行政控制”的主導(dǎo)框架，還可以理解為雙方之間進(jìn)行著一種“有組織的集體”之間的社會(huì)交換。有組織的集體之間的社會(huì)交換的目標(biāo)，是各自能夠提供的服務(wù)。

1.個(gè)體層面的視角

在個(gè)體層面上，社區(qū)工作者期望自己能夠獲得職位、福利等好處，為此可能付出人情和經(jīng)濟(jì)利益，以及對(duì)工作的積極熱情態(tài)度；而街道辦事處的相關(guān)管理者直接或間接接受利益和人情，并對(duì)交換者賦予職位福利以及必要的寬容和庇護(hù)等好處，從而實(shí)現(xiàn)直接或間接的交換，其中間接交換表現(xiàn)的較為隱蔽。另外，街道辦事處的相關(guān)管理者對(duì)于社區(qū)工作者的期望是具有個(gè)體差異的；在交換利益得到平衡的狀態(tài)下，關(guān)于工作積極熱情態(tài)度的期望就成為重要影響的關(guān)鍵。街道辦事處對(duì)于優(yōu)秀的社區(qū)工作者的期望相對(duì)較大，要求更強(qiáng)的工作能力和更好的工作成效；而對(duì)于一般水平的只需要安穩(wěn)不惹事就足夠了。而社區(qū)工作者的期望也同上所述具有個(gè)體差異，對(duì)于付出的工作的積極態(tài)度需要街道辦事處相關(guān)管理者的寬容評(píng)價(jià)作為回報(bào)，而社區(qū)居民的反饋和評(píng)價(jià)在此過(guò)程中則被邊緣化了。

通過(guò)前述對(duì)某城市“街居關(guān)系”的實(shí)地調(diào)查再次證明了這一點(diǎn)：有很多社區(qū)工作者憑借自己較好的素質(zhì)走上了工作崗位，但也有某些人的上崗資格是依賴于和街道辦事處相關(guān)管理者的私人關(guān)系而獲得的；街道辦事處青睞優(yōu)秀的社區(qū)工作者取得更好的工作成績(jī)，從而有助于為街道辦事處積累政績(jī)資本，反過(guò)來(lái)這些社區(qū)工作者非常重視街道辦事處相關(guān)管理者對(duì)自己的評(píng)價(jià)和態(tài)度；能力和素質(zhì)都較為遜色的社區(qū)工作者如果“能保證混在隊(duì)伍中得過(guò)且過(guò)、不犯錯(cuò)誤”，也不會(huì)遭到排擠就足夠了。然而很明顯的一點(diǎn)是，在這個(gè)雙向期望過(guò)程中社區(qū)居民的意見就不是那么重要了；在某街道辦事處指示各社區(qū)居委會(huì)進(jìn)行年終考核評(píng)價(jià)活動(dòng)時(shí)，本該是社區(qū)服務(wù)評(píng)價(jià)主體的“社區(qū)居民”意見在考核結(jié)構(gòu)表中賦值是最低的，也就意味著其發(fā)揮作用的空間很小，幾乎可以忽略。這種考核方式顯然是本末倒置了。

2.集體層面的視角

在集體層面而言，這種社會(huì)交換是不對(duì)等的，它源于既定的雙方行政權(quán)力地位的差異：作為基層政府機(jī)構(gòu)的街道辦事處可以向社區(qū)居委會(huì)提供其必需的資金、榮譽(yù)等，而社區(qū)居委會(huì)由于所處地位較低，資源有限，無(wú)法對(duì)此提供作為交換的補(bǔ)償，同時(shí)又不可能找到其他的替代選擇，因此就只能聽從街道辦事處的命令指示努力完成其交辦的任務(wù)，以維持自己對(duì)資源的繼續(xù)獲取，這是一種單方向的服從，即特殊的不平等交換過(guò)程。這種交換表現(xiàn)的較為明顯。然而，街道辦事處對(duì)社區(qū)居委會(huì)工作的期望總是過(guò)高，期望社區(qū)居委會(huì)的工作做得更上一層樓、帶來(lái)更多更好的報(bào)酬；社區(qū)居委會(huì)為了避免街道辦事處的期望“水漲船高”，會(huì)盡量把它付出的報(bào)酬維持在較低的期望值，從而避免使得繼續(xù)服從變得更加艱難。

前述基于某城市社區(qū)實(shí)踐調(diào)研的結(jié)果證實(shí)了這一假設(shè)：該街道辦事處利用多分配社區(qū)活動(dòng)資金、承諾推薦榮譽(yù)評(píng)比等方式對(duì)社區(qū)居委會(huì)的工作進(jìn)行激勵(lì)，而社區(qū)居委會(huì)取得的工作成績(jī)則成為街道辦事處在行政體系內(nèi)向上攀升和表現(xiàn)的資本。為了獲取更多的政績(jī)資本，街道辦事處將所轄區(qū)內(nèi)某個(gè)工作表現(xiàn)最好的社區(qū)居委會(huì)樹立為“優(yōu)秀典型”，使得該社區(qū)居委會(huì)成為了市區(qū)級(jí)政府部門工作考察的重點(diǎn)，社區(qū)工作者負(fù)擔(dān)的任務(wù)量和工作強(qiáng)度也隨之成倍增加，卻又無(wú)法對(duì)此提出意見。該街道轄區(qū)內(nèi)其他社區(qū)居委會(huì)不少工作人員則表示“我們可不想像他們那么累，差不多能過(guò)得去就行了”。

(三)“行政控制”與“社會(huì)交換”的雙重作用機(jī)制

上述對(duì)“行政控制”與“社會(huì)交換”的機(jī)制運(yùn)行過(guò)程分別做出了描述。那么這兩種機(jī)制之間又存在著怎樣的關(guān)系呢？由于在社會(huì)交換的過(guò)程中，街道辦事處和社區(qū)居委會(huì)雙方具有的權(quán)力并不對(duì)等，街道辦事處占據(jù)著權(quán)力主導(dǎo)地位，所以社會(huì)交換的過(guò)程是在行政控制的框架之下發(fā)展起來(lái)、并且依靠行政控制的主導(dǎo)框架而穩(wěn)定存在的。因此，只有將兩種機(jī)制合二為一，才能夠比較完整地表述街居之間的權(quán)力支配關(guān)系的全貌，即表現(xiàn)為“行政控制”與“社會(huì)交換”同時(shí)存在并呈現(xiàn)包含狀態(tài)的機(jī)制；換言之，正因?yàn)橛辛恕靶姓刂啤钡拇嬖冢攀沟谩吧鐣?huì)交換”得以生存。因?yàn)槿羰菦]有這種權(quán)力地位不平等的先決條件制約，也就不滿足發(fā)生社會(huì)交換的情境了，自然也就不會(huì)出現(xiàn)實(shí)踐中的種種矛盾之處。由此可以得出本文的描述框架，如圖1所示：

圖1　“街居關(guān)系”的雙重作用機(jī)制描述框架

從圖1的描述框架當(dāng)中可以看到：在街道辦事處與社區(qū)居委會(huì)之間的關(guān)系受到傳統(tǒng)行政力量的影響依然非常強(qiáng)大的情況下，將“行政控制”與“社會(huì)交換”兩套機(jī)制系統(tǒng)整合之后，可以看出官僚制理論與社會(huì)交換理論在二者的關(guān)系中共同發(fā)揮著作用，其中行政控制表現(xiàn)較為明顯，社會(huì)交換在行政控制的大框架下表現(xiàn)稍為隱蔽。兩種機(jī)制以包含和被包含的關(guān)系同時(shí)存在，從而構(gòu)成了一種全新的“雙重作用機(jī)制”。

三、對(duì)“行政控制”與“社會(huì)交換”雙重作用機(jī)制的邏輯解釋

接下來(lái)我們?cè)噲D探討這種街道辦事處和社區(qū)居委會(huì)之間存在“行政控制”和“社會(huì)交換”的權(quán)力支配關(guān)系的深層次原因。由前所述，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的政社關(guān)系不對(duì)等格局，使得行政控制的思想根深蒂固，難以改變；即使是法律規(guī)定的大框架也很容易在現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)執(zhí)行偏差，因此以官僚制特征為表現(xiàn)的“行政控制”體現(xiàn)得很充分。既然上級(jí)政府期望更多的控制社區(qū)居委會(huì)的行動(dòng)，為何沒有實(shí)現(xiàn)社區(qū)居委會(huì)的完全行政化、將社區(qū)工作管理機(jī)構(gòu)設(shè)置為最基層的行政層級(jí)呢？其根本原因在于資源的相對(duì)有限性。資源的相對(duì)有限性，是指如果對(duì)社區(qū)居委會(huì)實(shí)行所有人員全方位的保障和管理，操作起來(lái)顯然會(huì)非常困難，并且難免會(huì)極大地增加行政成本。因此，若將社區(qū)居委會(huì)也一并納入到行政體制當(dāng)中、把社區(qū)工作者變?yōu)楣珓?wù)員或者是“事業(yè)編制”的結(jié)果就是：帶來(lái)更嚴(yán)重的人員冗余、機(jī)構(gòu)膨脹，這與現(xiàn)行要求的政府機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)改革和倡導(dǎo)“節(jié)約友好型”社會(huì)的舉措是相悖的。這就導(dǎo)致了政府希望可以利用這些較少的資源來(lái)實(shí)現(xiàn)利益的最大化，即“好鋼要用在刀刃上”。由于能夠獲得社區(qū)居委會(huì)工作的名額少，而且政府能夠?yàn)槠涮峁┑母＠膊⒉粌?yōu)厚，政府在面對(duì)良多希望獲得身份的競(jìng)爭(zhēng)者的時(shí)候，就只能進(jìn)行有限的選擇，由此為社會(huì)交換得以實(shí)現(xiàn)提供了生存空間。

上級(jí)政府工作之所以能夠通過(guò)層層行政系統(tǒng)的傳遞到達(dá)基層并且得以實(shí)施，往往都是依靠社區(qū)工作者的“上傳下達(dá)”來(lái)實(shí)現(xiàn)的；作為政府在基層的派出機(jī)構(gòu)的街道辦事處，通過(guò)社區(qū)居委會(huì)這個(gè)“信息中轉(zhuǎn)站”保證了政府工作在基層群眾當(dāng)中的落實(shí)。街道辦事處黨委和街道辦事處行政部門大多在同一場(chǎng)所合并辦公，基本上可以視為同一主體，即廣義上的“政府部門”；社區(qū)黨組織成員作為社區(qū)工作者的核心，代表著社區(qū)居委會(huì)受街道辦事處黨委的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)際上也就是聽從行政命令的安排；而社區(qū)專職干事作為社區(qū)工作者的主體，代表著社區(qū)居委會(huì)在完成上級(jí)工作任務(wù)的同時(shí)，又能回應(yīng)社區(qū)居民的需求。這既滿足了街道辦事處“行政控制”的需要，同時(shí)又保留給社區(qū)一定的自主空間使其沒有完全被侵占。在這種方式的運(yùn)作之下，政府既實(shí)現(xiàn)了對(duì)基層社區(qū)的普遍而有力度的行政管理，同時(shí)又在一定程度上維持了“社區(qū)自治”。在此過(guò)程中，街道辦事處由于其政府派出機(jī)構(gòu)的身份特殊性，可以獲得較多的資源，也有更多的機(jī)會(huì)尋求自身的利益最大化，然而往往卻把由此帶來(lái)的成本都施加給了“下級(jí)”的社區(qū)居委會(huì)，這就使得社區(qū)居委會(huì)工作的繁瑣、緊迫和勞累這一狀況遲遲無(wú)法得到改善。

這樣的一種權(quán)力支配關(guān)系，如果根據(jù)加強(qiáng)政府主導(dǎo)、以控制和命令為主的傳統(tǒng)視角來(lái)看，這無(wú)疑是能夠?qū)崿F(xiàn)高效率的工作安排，想要實(shí)現(xiàn)順暢的溝通與行政指令的傳達(dá)都是可行的。然而，在全面推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新、積極改進(jìn)社區(qū)治理模式、努力探索基層民主自治的今天， “促進(jìn)社區(qū)自治、還它本來(lái)面目”的觀點(diǎn)基本占據(jù)了主流地位。由此考慮，短期內(nèi)雖然這種權(quán)力支配關(guān)系能夠?qū)崿F(xiàn)高效管理，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看并不利于政治民主的發(fā)展；它存在很多問(wèn)題有待解決、某些已經(jīng)偏離的方向也需要加以糾正，因而并不能認(rèn)為它是一種理想狀態(tài)。由此得出本文的解釋框架，如圖2所示：

圖2　“街居關(guān)系”的雙重作用機(jī)制解釋框架

在圖2所示的解釋框架中我們可以看到，政府依靠長(zhǎng)期以來(lái)形成的較為強(qiáng)勢(shì)的權(quán)力地位，導(dǎo)致其與社會(huì)組織進(jìn)行互動(dòng)時(shí)仍然保留和延續(xù)了行政控制行為的慣性，因此造成社區(qū)居委會(huì)的行政職能得到不斷強(qiáng)化，自治職能則不斷被削弱。同時(shí)，由于政府掌握資源并非是無(wú)限的、可以隨意足量分配的，因此傾向于利用較少的資源成本獲得更多實(shí)際收益。因此，我們可以解釋為長(zhǎng)期以來(lái)的政社權(quán)力關(guān)系不對(duì)等格局導(dǎo)致了街道辦事處對(duì)社區(qū)居委會(huì)的行政控制主導(dǎo)的局面。與此同時(shí)，政府掌握資源有限的同時(shí)又希望獲得更多收益，因此社區(qū)居委會(huì)只能處在這種“準(zhǔn)行政化”的狀態(tài)當(dāng)中。

四、雙重作用機(jī)制指引下的兩種實(shí)踐路徑：“撤街強(qiáng)社”與“三社聯(lián)動(dòng)”

黨的十八大報(bào)告肯定了基層社區(qū)自治的必要性，指出要完善由基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的、充滿活力的基層群眾自治機(jī)制，重點(diǎn)在于擴(kuò)大有序參與、著力推進(jìn)信息公開，增強(qiáng)議事協(xié)商、做好權(quán)力監(jiān)督，努力拓寬群眾自治的范圍與途徑，并豐富其內(nèi)容及形式，以保障人民群眾享有更加實(shí)際的民主權(quán)利，等等。當(dāng)前“全面推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新”的思想也正在指引著我國(guó)的社會(huì)建設(shè)，要求行政機(jī)構(gòu)改革、推進(jìn)基層民主自治的呼聲也正高漲。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，一方面社區(qū)居委會(huì)工作當(dāng)中面臨的新問(wèn)題、新狀況不斷顯現(xiàn)，另一方面社區(qū)居委會(huì)對(duì)化解社會(huì)矛盾和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的作用越來(lái)越突出。只有社區(qū)細(xì)胞的全面健康，才能保證整個(gè)社會(huì)肌體的健壯；只有每個(gè)社區(qū)都和諧發(fā)展，才能為整個(gè)社會(huì)的共同和諧奠定基礎(chǔ)。因此，扶持和發(fā)展社區(qū)居委會(huì)的工作良性運(yùn)行，就是維護(hù)整個(gè)城市社會(huì)的和諧穩(wěn)定；理順“街居關(guān)系”中的權(quán)力支配格局、使這一最廣泛意義上的“政社關(guān)系”得到良性發(fā)展，就是回應(yīng)全面推進(jìn)社會(huì)治理體制創(chuàng)新方針的核心要義。

根據(jù)雙重作用機(jī)制的闡釋，“街居關(guān)系”本身同時(shí)存在著“行政控制”和“社會(huì)交換”兩種邏輯，而這兩種邏輯的根源在于權(quán)力地位的不平等。那么，假如打破目前這種權(quán)力支配格局，使街道辦事處不再作為政府派出機(jī)構(gòu)而存在，是否可以解除社區(qū)居委會(huì)受到的束縛實(shí)現(xiàn)真正的社區(qū)自治？抑或是否有可能在保存街道辦事處的前提下，重新定位社區(qū)建設(shè)中各方治理主體的職能，使其在新的平臺(tái)發(fā)揮更重要的作用？因而，理論邏輯最終指向的是兩種不同的實(shí)踐創(chuàng)新路徑：一種是以基層行政體制改革為依托，重置社區(qū)在社會(huì)治理中的地位和角色，從而構(gòu)建全新的社區(qū)治理模式；另一種則是維持現(xiàn)有基層行政體制不變，通過(guò)轉(zhuǎn)變基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)來(lái)促進(jìn)新形勢(shì)下的社區(qū)建設(shè)。前者為近年來(lái)各地試點(diǎn)開展的“撤街強(qiáng)社”模式，后者則是新時(shí)期倡導(dǎo)的“三社聯(lián)動(dòng)”模式。

(一)“撤街強(qiáng)社”模式：沒有街道辦事處的大社區(qū)治理

由于《城市街道辦事處組織條例》在2009年6月已經(jīng)廢止,而新的街道辦事處組織法尚未頒布，這為裁撤街道辦事處提供了理論和實(shí)踐的雙重改革空間。目前，我國(guó)安徽省銅陵市、貴州省貴陽(yáng)市等地區(qū)全面進(jìn)行了“撤街強(qiáng)社”的試點(diǎn)，北京、南京和佳木斯等若干城市也先后進(jìn)行了局部改革。“撤街強(qiáng)社”模式主要表現(xiàn)為幾個(gè)方面的特征：撤銷街道辦事處層級(jí)實(shí)現(xiàn)區(qū)政府直管社區(qū)；將社區(qū)黨工委、社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)服務(wù)中心等機(jī)構(gòu)進(jìn)行分離并逐步實(shí)現(xiàn)各自專業(yè)化；試點(diǎn)改革優(yōu)先選擇綜合素質(zhì)較高的街居地域進(jìn)行，以保證工作的順利開展?！俺方謴?qiáng)社”模式正順應(yīng)了逐步實(shí)施的政府機(jī)構(gòu)改革的要求，企圖改變當(dāng)前大多數(shù)街道辦事處將工作“轉(zhuǎn)移”給社區(qū)居委會(huì)、導(dǎo)致基層行政壓力過(guò)大的現(xiàn)狀。不少社區(qū)工作者都對(duì)這一舉措持非常積極和肯定的態(tài)度，認(rèn)為這項(xiàng)改革可以起到精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、提高行政效能的作用。[6-9]

“撤街強(qiáng)社”模式是本著減少行政層級(jí)冗余的思想提出的，因而在這項(xiàng)改革舉措當(dāng)中并未將社區(qū)居委會(huì)設(shè)立為一級(jí)基層行政機(jī)構(gòu)。目前各地的試點(diǎn)工作只是一種“摸著石頭過(guò)河”的探索，最終影響如何還有待時(shí)間檢驗(yàn)。如果選擇這樣一條路徑作為基層社區(qū)治理創(chuàng)新的方向，需要注意的是：首先，我國(guó)各地區(qū)基層社區(qū)治理發(fā)展?fàn)顩r表現(xiàn)出顯著不均衡，要做好行政層級(jí)變動(dòng)的過(guò)渡準(zhǔn)備，做到因地制宜，切不可一蹴而就地快速推廣。要充分地做好試點(diǎn)工作，并視其具體進(jìn)展情況來(lái)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、確定進(jìn)一步的工作重心，必須慎之又慎，要杜絕為了“創(chuàng)新”而盲目地跟風(fēng)而上。其次，在裁撤行政層級(jí)的同時(shí)要妥善做好原街道辦事處工作人員的管理和安置工作，盡量避免出現(xiàn)將人員集體充實(shí)到社區(qū)居委會(huì)或者上級(jí)區(qū)政府的現(xiàn)象，否則就是“換湯不換藥”，難以做到真正減少行政層級(jí)、改變機(jī)構(gòu)膨脹的現(xiàn)狀局面。

(二)“三社聯(lián)動(dòng)”模式：社區(qū)、社會(huì)組織和社會(huì)工作的三方互動(dòng)

“三社聯(lián)動(dòng)”模式是由政府購(gòu)買服務(wù)牽頭，以社區(qū)為平臺(tái)、以社會(huì)組織為載體、以社會(huì)工作為骨干、以滿足社區(qū)居民需求為導(dǎo)向，通過(guò)社會(huì)組織引入外部資源與社會(huì)力量，通過(guò)社會(huì)工作提供專業(yè)化和具有針對(duì)性的服務(wù)，將矛盾在社區(qū)層面化解，在社區(qū)實(shí)現(xiàn)多元服務(wù)供給的一種新型社區(qū)治理模式。該模式并非簡(jiǎn)單地進(jìn)行多方主體之間的聯(lián)合和互動(dòng)，其實(shí)質(zhì)是在政府提供相應(yīng)的監(jiān)管和保障之下，社區(qū)居民通過(guò)社區(qū)自組織和其他社會(huì)組織的途徑與形式充分參與基層社會(huì)事務(wù)的治理，由社會(huì)工作專業(yè)隊(duì)伍根據(jù)社區(qū)居民的實(shí)際需求提供專業(yè)化的服務(wù)，從而形成一種基層社會(huì)治理的新模式。[10]北京、廣州、武漢、廈門、江蘇南京等城市都不同程度地開展了“三社聯(lián)動(dòng)”創(chuàng)新試點(diǎn)工作，由此催生了各具特色的“三社聯(lián)動(dòng)”策略，主要可以歸結(jié)為：重組權(quán)力格局，重視民主決策有序參與；做好各方主體職能定位，實(shí)現(xiàn)合作優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)；構(gòu)建好互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，搭建好互動(dòng)平臺(tái)。

“三社聯(lián)動(dòng)”模式是在不觸及現(xiàn)有行政體制的前提下，對(duì)基層社會(huì)治理格局進(jìn)行全新的建構(gòu)。不僅體現(xiàn)了政府與社會(huì)之間新的權(quán)力支配關(guān)系，還擴(kuò)展了社區(qū)的民主自治空間，推動(dòng)了社會(huì)組織的發(fā)育成熟，提升了社會(huì)工作隊(duì)伍的專業(yè)化水平，從整體上促進(jìn)了社區(qū)服務(wù)體系的完善、拓寬了社區(qū)居民利益訴求與服務(wù)需求的表達(dá)路徑，對(duì)社區(qū)治理創(chuàng)新起到了積極影響。然而，若要釋放原本應(yīng)當(dāng)屬于基層群眾的民主自治權(quán)利，實(shí)現(xiàn)真正意義上的社區(qū)自治，歸根結(jié)底要充分調(diào)動(dòng)社區(qū)居民的參與意識(shí)，增加其參與社區(qū)事務(wù)的意愿，使很多時(shí)候流于表面化的民主程序真正發(fā)揮作用，賦予真正意義上的民主選舉權(quán)、社務(wù)決策權(quán)、內(nèi)部監(jiān)督權(quán)，以社區(qū)居民的利益訴求作為社區(qū)建設(shè)的核心，以社區(qū)居民的有序參與作為社區(qū)自治的基礎(chǔ)，努力奠定社會(huì)治理創(chuàng)新的本源基石。

總之，根據(jù)雙重作用機(jī)制的邏輯，“撤街強(qiáng)社”和“三社聯(lián)動(dòng)”這兩種社區(qū)治理模式都是對(duì)現(xiàn)有“街居關(guān)系”的合理創(chuàng)新。若以“撤街強(qiáng)社”作為基層社會(huì)治理改革的指導(dǎo)思想，可以采取裁撤街道辦事處、實(shí)行“行政區(qū)直管社區(qū)”的方式，通過(guò)減少行政層級(jí)、有效降低管理運(yùn)行成本、提高工作效能；若是遵循“三社聯(lián)動(dòng)”體系的改革路徑，可以進(jìn)一步明確街道辦事處和社區(qū)居委會(huì)的機(jī)構(gòu)角色定位、促進(jìn)行政職能轉(zhuǎn)變、努力探索有效的社區(qū)自治方式，讓社區(qū)居委會(huì)作為真正的“群眾自治組織”而運(yùn)作，做到真正讓人民群眾當(dāng)家做主。

五、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，城市街道辦事處和社區(qū)居委會(huì)之間的關(guān)系是官僚制理論視角下的“行政控制”和社會(huì)交換理論視角下的“社會(huì)交換”兩種不同邏輯機(jī)制在實(shí)踐當(dāng)中共同發(fā)揮作用的表現(xiàn)。對(duì)于“街居關(guān)系”中“行政控制”和“社會(huì)交換”雙重作用機(jī)制的深入探討，有助于我們深入理解和把握社區(qū)治理模式的關(guān)鍵作用點(diǎn)，深刻領(lǐng)會(huì)當(dāng)前推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新形勢(shì)的精髓所在。而從雙重作用機(jī)制的邏輯解釋出發(fā)，無(wú)論是“撤街強(qiáng)社”模式還是“三社聯(lián)動(dòng)”模式，任何一種創(chuàng)新的實(shí)踐選擇都需要結(jié)合本地實(shí)際、因地制宜制定具體的創(chuàng)新策略，同時(shí)要發(fā)揚(yáng)敢于創(chuàng)新、勇于探索的精神，通過(guò)在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中的不懈努力尋求有效而適合國(guó)情的改革路徑。要努力推進(jìn)基層民主自治和擴(kuò)大公民有序參與，使得基層政社關(guān)系得以優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變，響應(yīng)國(guó)家全面推進(jìn)社會(huì)治理體制創(chuàng)新的號(hào)召要求，進(jìn)而早日實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的“中國(guó)夢(mèng)”。

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〔責(zé)任編輯：巨慧慧〕

[中圖分類號(hào)]C916

[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A

[文章編號(hào)]1000-8284(2016)03-0152-07

[作者簡(jiǎn)介]田舒(1985-)，女，遼寧沈陽(yáng)人，講師，博士，從事公共行政理論與實(shí)踐研究。

[基金項(xiàng)目]中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目“基層社會(huì)管理體制改革中的‘區(qū)直管社區(qū)’模式研究”(ZY1422)

[收稿日期]2015-07-04