召回立法開啟新篇章

文/謝志利

召回立法開啟新篇章

文/謝志利

2015年12月21日，國(guó)家質(zhì)檢總局以第151號(hào)公告的方式對(duì)外正式發(fā)布《管理辦法》，并已于2016年1月1日起正式實(shí)施。

從法律性質(zhì)上講，《管理辦法》屬于國(guó)家質(zhì)檢總局的規(guī)范性文件，是依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和法定程序制定的對(duì)行政相對(duì)人具有普遍約束力的法律文件。雖然其法律層級(jí)不高，但對(duì)我國(guó)缺陷產(chǎn)品召回法律制度的建設(shè)具有重要而深遠(yuǎn)的意義。

缺陷消費(fèi)品召回制度全面建立

產(chǎn)品涉及成千上萬(wàn)種，適合召回的產(chǎn)品種類非常龐大，如果各個(gè)產(chǎn)品均制定一部召回法，不僅在行政資源上是種浪費(fèi)，還會(huì)造成法與法之間的不一致。所以，出臺(tái)一部相對(duì)統(tǒng)一的缺陷產(chǎn)品召回一般法是我國(guó)缺陷產(chǎn)品召回制度立法的必然趨勢(shì)。

作為一項(xiàng)重要的產(chǎn)品安全監(jiān)管手段，我國(guó)缺陷產(chǎn)品召回制度開始于2004年10月1日起實(shí)施的《缺陷汽車產(chǎn)品召回管理規(guī)定》，之后，又有一些與產(chǎn)品召回相關(guān)的立法相繼出臺(tái)，這些立法構(gòu)成了我國(guó)現(xiàn)行的缺陷產(chǎn)品召回法律制度體系。

《管理辦法》出臺(tái)之前，我國(guó)對(duì)缺陷產(chǎn)品召回作出明確規(guī)定的相關(guān)立法有100多部。其中，法律4部，行政法規(guī)7部，其他分散在各項(xiàng)法規(guī)性文件、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章及部門規(guī)章中。從召回實(shí)踐看，缺陷產(chǎn)品召回的立法更多屬于程序性立法，但以上相關(guān)立法中，除了1部行政法規(guī)（即《缺陷汽車產(chǎn)品召回管理?xiàng)l例》）、5部部門規(guī)章（即《缺陷汽車產(chǎn)品召回管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》《兒童玩具召回管理規(guī)定》《食品召回管理辦法》《藥品召回管理辦法》《醫(yī)療器械召回管理辦法（試行）》）等6部專門性的召回管理立法以外，絕大多數(shù)只做了原則性規(guī)定，并無(wú)具體如何實(shí)施的程序性規(guī)定。所以嚴(yán)格來(lái)講，目前我國(guó)實(shí)施缺陷產(chǎn)品召回制度的產(chǎn)品也僅限于汽車、食品、兒童玩具、藥品、醫(yī)療器械等領(lǐng)域。顯然，這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

《管理辦法》的出臺(tái)，將兒童用品、電子電器產(chǎn)品在內(nèi)的一般消費(fèi)品都納入召回管理范疇，標(biāo)志著缺陷產(chǎn)品召回制度在我國(guó)消費(fèi)品領(lǐng)域的全面建立，其實(shí)施必將在維護(hù)公共安全和公眾利益，對(duì)于構(gòu)建和諧社會(huì)，促進(jìn)國(guó)家民主法制的進(jìn)步，提高依法行政的能力等方面發(fā)揮重要的作用。

明確缺陷產(chǎn)品定義

根據(jù)國(guó)外的消費(fèi)品召回經(jīng)驗(yàn)和國(guó)內(nèi)多年的消費(fèi)品召回實(shí)踐，消費(fèi)品缺陷除了設(shè)計(jì)、制造缺陷以外，還大量表現(xiàn)為由于對(duì)消費(fèi)者在使用消費(fèi)品等過(guò)程中未給予警示從而導(dǎo)致傷害事故發(fā)生的“警示標(biāo)識(shí)”缺陷。因此，《缺陷消費(fèi)品召回管理辦法》參照《缺陷汽車產(chǎn)品召回管理?xiàng)l例》規(guī)定：“本辦法所稱缺陷，是指由于設(shè)計(jì)、制造、警示標(biāo)識(shí)等原因?qū)е碌脑谕慌?、型?hào)或者類別的消費(fèi)品中普遍存在的不符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中保障人身、財(cái)產(chǎn)安全要求的情形或者其他危及人身、財(cái)產(chǎn)安全的不合理的危險(xiǎn)。”

實(shí)踐中，經(jīng)常遇到不符合國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，即不合格品是否是缺陷消費(fèi)品的問(wèn)題。不符合國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的消費(fèi)品，只有在一定條件下才可能成為缺陷產(chǎn)品，即同時(shí)具備以下三個(gè)條件的：1.具有不符合國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)中保障人身、財(cái)產(chǎn)安全要求的情形；2.上述情形在同一批次、型號(hào)或者類別的消費(fèi)品中普遍存在，僅在個(gè)別產(chǎn)品中偶然出現(xiàn)的除外；3.上述情形是由于設(shè)計(jì)、制造、警示標(biāo)識(shí)等原因所導(dǎo)致。所以，單個(gè)消費(fèi)品檢測(cè)不符合國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的（即不合格），不能直接判定為缺陷產(chǎn)品。必須經(jīng)過(guò)缺陷調(diào)查或生產(chǎn)者調(diào)查分析以后，確認(rèn)是否具備以上三個(gè)條件。

召回措施不限于傳統(tǒng)的“修退換”

《管理辦法》中規(guī)定：“本辦法所稱召回，是指消費(fèi)品生產(chǎn)者對(duì)存在缺陷的消費(fèi)品采取措施消除缺陷或有效預(yù)防、消除安全風(fēng)險(xiǎn)的活動(dòng)?！边@里將“消費(fèi)品生產(chǎn)者對(duì)存在缺陷的消費(fèi)品采取措施有效預(yù)防、消除安全風(fēng)險(xiǎn)的活動(dòng)”也作為召回的一種方式。主要考慮的是消費(fèi)品不同于汽車產(chǎn)品，特殊情況下，對(duì)缺陷產(chǎn)品不宜采用修/退/換等傳統(tǒng)“消除缺陷”的方式進(jìn)行召回，而由生產(chǎn)者采取其他措施有效預(yù)防、消除安全風(fēng)險(xiǎn)的活動(dòng)實(shí)施召回。

結(jié)合消費(fèi)品召回工作實(shí)際情況，《管理辦法》還規(guī)定了銷售者、租賃者、修理者、零部件生產(chǎn)供應(yīng)商、受委托生產(chǎn)企業(yè)等相關(guān)經(jīng)營(yíng)者的相關(guān)義務(wù)。《管理辦法》第十二條明確規(guī)定：銷售者、租賃者、修理者、零部件生產(chǎn)供應(yīng)商、受委托生產(chǎn)企業(yè)等相關(guān)經(jīng)營(yíng)者（以下統(tǒng)稱經(jīng)營(yíng)者）應(yīng)當(dāng)向質(zhì)檢部門報(bào)告和向生產(chǎn)者通報(bào)消費(fèi)品可能存在缺陷的相關(guān)信息。經(jīng)營(yíng)者獲知消費(fèi)品存在缺陷的，應(yīng)當(dāng)立即停止銷售、租賃、使用消費(fèi)品，并協(xié)助生產(chǎn)者實(shí)施召回。

基于信息系統(tǒng)的監(jiān)管新模式

不同于汽車、兒童玩具召回，消費(fèi)品召回實(shí)行消費(fèi)品召回信息管理系統(tǒng)支撐下的管理新模式。

根據(jù)《管理辦法》第九條的規(guī)定，《管理辦法》對(duì)包括缺陷信息收集、中央與地方兩級(jí)多項(xiàng)缺陷調(diào)查業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)工作以及生產(chǎn)者召回計(jì)劃備案等，均規(guī)定了通過(guò)信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)信息的共享、報(bào)送和通報(bào)。其中，省級(jí)質(zhì)檢部門通過(guò)該信息系統(tǒng)向國(guó)家質(zhì)檢總局報(bào)告的信息包括6項(xiàng)，即通知生產(chǎn)者開展調(diào)查分析情況（第十三條）、啟動(dòng)缺陷調(diào)查情況（第十四條）、缺陷調(diào)查報(bào)告（第十六條）、通知生產(chǎn)者實(shí)施召回情況（第十七條）、對(duì)生產(chǎn)者異議的認(rèn)定情況（第十八條）、生產(chǎn)者備案的召回計(jì)劃（第十九條）。另外，按照《管理辦法》第十九條的規(guī)定，生產(chǎn)者實(shí)施召回時(shí)，均應(yīng)通過(guò)該信息系統(tǒng)備案召回計(jì)劃。

消費(fèi)品召回以信息系統(tǒng)作支撐，可快速實(shí)現(xiàn)質(zhì)檢部門內(nèi)部之間、質(zhì)檢部門與生產(chǎn)者之間業(yè)務(wù)工作的流轉(zhuǎn)，提高工作效率；同時(shí)可實(shí)現(xiàn)相關(guān)信息數(shù)據(jù)的共享，形成質(zhì)檢系統(tǒng)上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制，充分發(fā)揮從中央到地方在消費(fèi)品召回監(jiān)管工作中的積極作用；最后，也便于為社會(huì)提供召回信息公開和查詢等服務(wù)支持工作。

技術(shù)支撐將作為公共資源

汽車、電子電器產(chǎn)品多年召回實(shí)踐證明，具有專業(yè)性、獨(dú)立性和公益性的技術(shù)支撐力量是實(shí)現(xiàn)政府對(duì)缺陷產(chǎn)品進(jìn)行有效監(jiān)管的關(guān)鍵所在，能滿足廣大消費(fèi)者將所有消費(fèi)類產(chǎn)品盡快納入召回監(jiān)管范圍的社會(huì)訴求，同時(shí)與國(guó)際接軌。明確國(guó)家質(zhì)檢總局缺陷產(chǎn)品召回技術(shù)機(jī)構(gòu)按照國(guó)家質(zhì)檢總局的規(guī)定，承擔(dān)消費(fèi)品召回信息收集分析、缺陷調(diào)查、召回管理中的具體技術(shù)工作。省級(jí)質(zhì)檢部門缺陷產(chǎn)品召回技術(shù)機(jī)構(gòu)按照省級(jí)質(zhì)檢部門的規(guī)定，承擔(dān)本行政區(qū)域內(nèi)消費(fèi)品召回的具體技術(shù)工作。

作為技術(shù)支撐力量中重要的組成部分，《缺陷消費(fèi)品召回管理辦法》還對(duì)國(guó)家質(zhì)檢總局加強(qiáng)專家、檢測(cè)機(jī)構(gòu)以及信息系統(tǒng)建設(shè)均作了明確的規(guī)定。其中，在信息系統(tǒng)建設(shè)方面，2007年《兒童玩具召回管理規(guī)定》發(fā)布實(shí)施后，國(guó)家質(zhì)檢總局缺陷產(chǎn)品管理中心在缺陷汽車產(chǎn)品召回信息管理系統(tǒng)基礎(chǔ)上開發(fā)了缺陷消費(fèi)品召回信息管理系統(tǒng)，隨著兒童玩具、家用電器等消費(fèi)品召回活動(dòng)日益增多，目前該系統(tǒng)經(jīng)進(jìn)一步完善后，能夠滿足《管理辦法》的需要。專家?guī)?、檢測(cè)機(jī)構(gòu)以及信息系統(tǒng)作為消費(fèi)品召回的重要技術(shù)支持，由國(guó)家質(zhì)檢總局進(jìn)行建設(shè)和完善，并作為公共資源，供各省級(jí)質(zhì)檢部門在消費(fèi)品召回工作中使用。

企業(yè)召回，消費(fèi)者亦可追責(zé)

按照《國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局規(guī)范性文件管理辦法》（質(zhì)檢總局第125號(hào)令）的規(guī)定，規(guī)范性文件不得設(shè)定行政處罰事項(xiàng)。所以，《管理辦法》中未設(shè)定罰則。但第二十六條明確規(guī)定，生產(chǎn)者違反本辦法規(guī)定的，由產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門按照《中華人民共和國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法》、《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》等法律法規(guī)處理。

需要說(shuō)明的是，生產(chǎn)者依照本辦法召回缺陷消費(fèi)品，不免除其依照其他法律應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。當(dāng)產(chǎn)品因質(zhì)量安全問(wèn)題而給消費(fèi)者造成人身或財(cái)產(chǎn)損害時(shí)，消費(fèi)者有權(quán)依照《民法通則》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《侵權(quán)責(zé)任法》、《合同法》等法律法規(guī)保障自己的合法權(quán)益。

（作者：國(guó)家質(zhì)檢總局缺陷產(chǎn)品管理中心消費(fèi)品召回管理部主任）