把握新形勢(shì) 適應(yīng)新常態(tài)開創(chuàng)新局面
——全面推進(jìn)上海缺陷產(chǎn)品召回制度有效實(shí)施

文/沈偉民黃培東

大視野

把握新形勢(shì) 適應(yīng)新常態(tài)開創(chuàng)新局面
——全面推進(jìn)上海缺陷產(chǎn)品召回制度有效實(shí)施

文/沈偉民1黃培東2

缺陷產(chǎn)品召回是國際通行做法，也是加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的重要改革舉措。多年的探索與實(shí)踐表明，缺陷產(chǎn)品召回制度在我國產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管工作中扮演著愈來愈重要的角色，在強(qiáng)化質(zhì)量安全監(jiān)管、維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)營秩序、保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益等方面正在發(fā)揮重要作用。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，消費(fèi)品與民生活動(dòng)密切相關(guān)，消費(fèi)者質(zhì)量安全意識(shí)明顯增強(qiáng)，全社會(huì)對(duì)缺陷產(chǎn)品召回制度建設(shè)提出了更為明確和急迫的要求。對(duì)此，我們必須結(jié)合上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新特點(diǎn)，準(zhǔn)確把握召回制度的本質(zhì)和內(nèi)涵，進(jìn)一步提升認(rèn)知水平，提振工作自覺，奮力開拓創(chuàng)新，為全面推進(jìn)上海缺陷產(chǎn)品召回管理工作邁上新臺(tái)階做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

認(rèn)識(shí)要上新水平

缺陷產(chǎn)品召回，是指產(chǎn)品的生產(chǎn)商、進(jìn)口商或銷售商等在得知其生產(chǎn)、進(jìn)口或銷售的產(chǎn)品存在可能引發(fā)消費(fèi)者健康安全問題的缺陷時(shí)，依法向政府監(jiān)管部門報(bào)告，及時(shí)通知消費(fèi)者，收回缺陷產(chǎn)品，采取免費(fèi)修理、更換等措施消除缺陷的活動(dòng)。早在上世紀(jì)60年代，美國即制訂《國家交通與機(jī)動(dòng)車安全法》，明確規(guī)定汽車制造商需承擔(dān)缺陷汽車召回義務(wù)。制度的成功，使英國、日本、加拿大等眾多發(fā)達(dá)國家積極響應(yīng)，并在多項(xiàng)產(chǎn)品安全和公共健康立法中廣泛推廣。實(shí)踐證明，缺陷產(chǎn)品召回制度正憑借其獨(dú)有的預(yù)防、主動(dòng)、公益等特性，在產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管工作中占據(jù)重要地位，并發(fā)揮出日益重要的作用。

一是質(zhì)量監(jiān)管的重要組成部分。我國質(zhì)量監(jiān)管工作體系是在遵循質(zhì)量發(fā)展基本規(guī)律，充分借鑒國外成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，逐步探索總結(jié)形成的。目前，依照產(chǎn)品進(jìn)入流通環(huán)節(jié)的情況，質(zhì)量監(jiān)管模式分為事前、事中、事后監(jiān)管三種。而針對(duì)不同環(huán)節(jié)，分別有相應(yīng)的法律制度安排和具體管控措施。比如，事前監(jiān)管包含行政許可、強(qiáng)制認(rèn)證等，事中監(jiān)管包含企業(yè)監(jiān)督檢查、產(chǎn)品監(jiān)督抽查等，事后監(jiān)管包含質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、缺陷產(chǎn)品召回等。因此，缺陷產(chǎn)品召回是質(zhì)量監(jiān)管的重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)質(zhì)量監(jiān)管目標(biāo)的重要制度安排。

二是預(yù)防質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。我國現(xiàn)行的民事權(quán)利救濟(jì)方式主要表現(xiàn)為違約責(zé)任救濟(jì)和侵權(quán)責(zé)任救濟(jì)，這兩種救濟(jì)方式的應(yīng)用，通常需建立在已經(jīng)確定的損害后果上，即當(dāng)事人主張救濟(jì)時(shí)，損害應(yīng)當(dāng)已經(jīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)生。與之不同，缺陷產(chǎn)品召回不以產(chǎn)品發(fā)生實(shí)際損害為前提，只要生產(chǎn)者發(fā)現(xiàn)其生產(chǎn)的產(chǎn)品存在或者可能存在危及消費(fèi)者的人身安全和生命健康的危險(xiǎn)時(shí)，就有義務(wù)主動(dòng)召回其生產(chǎn)及已投入市場(chǎng)的缺陷產(chǎn)品。因此，缺陷產(chǎn)品召回制度作為民事權(quán)利救濟(jì)方式的一種有力補(bǔ)充，是預(yù)防質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)、給予消費(fèi)者救濟(jì)的一種重要手段，其實(shí)施有利于及時(shí)對(duì)系統(tǒng)性質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)發(fā)出預(yù)警，有利于提早對(duì)質(zhì)量安全隱患進(jìn)行干預(yù)。

三是維護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的重要保障。保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭，是缺陷產(chǎn)品召回制度的立足點(diǎn)和終極目標(biāo)。從本質(zhì)上來講，缺陷產(chǎn)品召回著眼于整個(gè)社會(huì)的公共利益和長遠(yuǎn)利益，從整體上約束企業(yè)行為，體現(xiàn)了“以人為本”的法制精神和“以社會(huì)整體利益為本”的法治思想，有利于保護(hù)社會(huì)公眾的利益，有利于維護(hù)社會(huì)安全與和諧穩(wěn)定。

四是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品質(zhì)量安全管控的重要舉措。以安全為底線，切實(shí)保障民生是質(zhì)監(jiān)部門的職責(zé)所在，也是公共安全監(jiān)管的必然要求。缺陷產(chǎn)品召回制度明確了企業(yè)自主召回為主、政府部門責(zé)令召回為輔這一制度安排，既具有實(shí)體正當(dāng)?shù)暮侠硇?，也具有程序上的便利性。?yīng)當(dāng)看到，缺陷是產(chǎn)品形成過程中不可避免的一種現(xiàn)象。隨著現(xiàn)代科技的發(fā)展，產(chǎn)品種類更趨復(fù)雜多樣，單純依靠政府部門的監(jiān)管和消費(fèi)者等外部力量的監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)產(chǎn)品缺陷將存在現(xiàn)實(shí)困難。因此，實(shí)施缺陷產(chǎn)品召回，發(fā)揮生產(chǎn)者對(duì)其產(chǎn)品性能、質(zhì)量狀況的了解和發(fā)現(xiàn)產(chǎn)品缺陷的主動(dòng)性，將有助于降低質(zhì)量監(jiān)管的行政成本，降低發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問題的社會(huì)成本，提高產(chǎn)品質(zhì)量安全管控的經(jīng)濟(jì)性、科學(xué)性和有效性。

工作要有新動(dòng)力

上海是全國最早實(shí)施缺陷產(chǎn)品召回制度的地區(qū)之一。自2008年正式啟動(dòng)和實(shí)施召回制度以來，截至2015年底，上海已累計(jì)開展缺陷產(chǎn)品召回116次，涉及缺陷產(chǎn)品693.7萬件，其中，汽車產(chǎn)品347.8萬輛、兒童用品9 445件、家用電器222.4萬件、其他消費(fèi)品122.6萬件。近年來，為加強(qiáng)召回管理，提高工作效率，上海結(jié)合地方實(shí)際，積極開展了召回工作法制、體制、機(jī)制和方法的探索與實(shí)踐。

1.強(qiáng)管理，領(lǐng)導(dǎo)組織架構(gòu)日趨明晰。突出“組織+管理”，2008年5月，上海市質(zhì)監(jiān)局成立市局缺陷產(chǎn)品管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確由市局主要領(lǐng)導(dǎo)任組長，分管領(lǐng)導(dǎo)任副組長，相關(guān)業(yè)務(wù)處室主要負(fù)責(zé)人為小組成員。于全國率先組建成立了首個(gè)省級(jí)缺陷產(chǎn)品召回管理中心，具體承擔(dān)除食品、藥品以外的召回管理工作。2015年，根據(jù)上海市事業(yè)單位改革部署和要求，市質(zhì)監(jiān)局組建了局業(yè)務(wù)受理中心，并專設(shè)缺陷產(chǎn)品管理部。管理架構(gòu)的調(diào)整，一方面解決了長期困擾的召回工作人員編制和經(jīng)費(fèi)等問題，另一方面也擴(kuò)充了召回工作力量儲(chǔ)備，為有效承接消費(fèi)品召回管理職能奠定了基礎(chǔ)。此外，按照總局執(zhí)法司的統(tǒng)一部署，上海向國家質(zhì)檢局積極申報(bào)，將局業(yè)務(wù)受理中心加掛國家缺陷產(chǎn)品召回管理中心分中心牌子，為進(jìn)一步發(fā)揮技術(shù)保障機(jī)構(gòu)的作用創(chuàng)造了有利條件。

2.打基礎(chǔ)，召回管理制度趨向健全。突出“制度+標(biāo)準(zhǔn)”，加強(qiáng)地方性法規(guī)建設(shè)，2012年9月，推動(dòng)《上海市產(chǎn)品質(zhì)量條例》的修訂和實(shí)施，進(jìn)一步明確了產(chǎn)品召回報(bào)告制度，拓寬了產(chǎn)品召回范圍。加強(qiáng)配套制度建設(shè)，先后制定本市《缺陷產(chǎn)品信息管理辦法》、《召回專家?guī)旖⑴c管理辦法》、《缺陷產(chǎn)品召回重大事項(xiàng)專報(bào)》以及《行政約談管理辦法》等召回管理配套制度；規(guī)范工作流程，編制了《產(chǎn)品召回企業(yè)登記表》、《召回結(jié)果反饋表》等工作流程記錄表單；加強(qiáng)召回標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，啟動(dòng)了《缺陷產(chǎn)品判定規(guī)程》上海市地方標(biāo)準(zhǔn)的研制。通過“制度+標(biāo)準(zhǔn)”，有力推動(dòng)了召回工作的制度化和規(guī)范化。

3.重統(tǒng)籌，召回工作體系逐步完善。突出“行政+技術(shù)”，大力推進(jìn)召回管理“雙體系”建設(shè)。加大資源整合力度，探索建立起本市召回工作“市局統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、中心技術(shù)支持、基層協(xié)同參與”的三位一體行政管理體系，形成了召回工作齊抓共管合力；加強(qiáng)技術(shù)保障體系建設(shè)，針對(duì)召回工作專業(yè)性和技術(shù)性強(qiáng)的特點(diǎn)，重點(diǎn)發(fā)揮技術(shù)保障機(jī)構(gòu)的特長，探索建立起本市“行政與技術(shù)相融合”的召回工作體系，形成了質(zhì)監(jiān)部門行政監(jiān)管和管理中心技術(shù)支持的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。目前，“雙體系”建設(shè)在本市缺陷產(chǎn)品調(diào)查、企業(yè)信息備案管理等工作中發(fā)揮了積極作用。

4.建平臺(tái)，技術(shù)保障能力得到強(qiáng)化。突出“信息+技術(shù)”，加強(qiáng)信息平臺(tái)建設(shè)，建立了包括缺陷產(chǎn)品召回官方網(wǎng)站、12365缺陷投訴受理平臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、工作專報(bào)和簡訊、《質(zhì)量與標(biāo)準(zhǔn)化》雜志缺陷產(chǎn)品召回專欄等7個(gè)信息平臺(tái)，有效暢通了政府與企業(yè)、消費(fèi)者、社會(huì)的溝通渠道；加強(qiáng)專家隊(duì)伍建設(shè)，2009年建立了本市缺陷產(chǎn)品召回管理專家?guī)?，包含了汽車、玩具、家電、服裝、環(huán)保等專業(yè)的44名專家。在此基礎(chǔ)上，2014年有機(jī)融入400名新組建的汽車三包專家，進(jìn)一步擴(kuò)充了召回工作專家隊(duì)伍，為后續(xù)召回管理提供了有力支撐。

5.抓創(chuàng)新，理論實(shí)踐結(jié)合逐步深化。突出“學(xué)習(xí)+創(chuàng)新”，加強(qiáng)學(xué)習(xí)型團(tuán)隊(duì)建設(shè)，近年來，圍繞召回管理、聯(lián)動(dòng)機(jī)制、信息監(jiān)測(cè)等內(nèi)容，深入開展理論研究，先后在《質(zhì)檢內(nèi)參》、《中國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》等刊物上發(fā)表了一批召回管理理論研究成果。加強(qiáng)理論與實(shí)踐的結(jié)合，在推動(dòng)召回工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)的同時(shí)，深化質(zhì)監(jiān)部門與市衛(wèi)生局、疾控中心、基層市場(chǎng)監(jiān)管局、街道社區(qū)等單位合作，全面推進(jìn)了產(chǎn)品傷害信息監(jiān)測(cè)工作。截至目前，監(jiān)測(cè)系統(tǒng)信息化項(xiàng)目順利完成，監(jiān)測(cè)范圍擴(kuò)展至全市所有區(qū)縣，監(jiān)測(cè)點(diǎn)數(shù)量逾200個(gè)，志愿者隊(duì)伍近300人，共采集各類信息10萬條，并完成《2015年度監(jiān)測(cè)報(bào)告》編制工作。

管理要上新臺(tái)階

2016年1月1日，《缺陷消費(fèi)品召回管理辦法》正式實(shí)施，標(biāo)志著我國召回管理工作正跨入一個(gè)嶄新的時(shí)代。面對(duì)新機(jī)遇和新挑戰(zhàn)，我們需要緊緊圍繞國家質(zhì)檢總局提出的“擴(kuò)大召回范圍、整合內(nèi)部職能、加強(qiáng)外部聯(lián)合、強(qiáng)化技術(shù)支撐，積極構(gòu)建缺陷產(chǎn)品召回新格局”的總要求，繼續(xù)真抓實(shí)干、積極作為、大膽創(chuàng)新、勇于開拓，為促進(jìn)我國召回制度科學(xué)發(fā)展做出新貢獻(xiàn)。

堅(jiān)持“兩個(gè)導(dǎo)向”。一要堅(jiān)持“需求導(dǎo)向”，及時(shí)總結(jié)過往經(jīng)驗(yàn)，深化理論與實(shí)證研究，準(zhǔn)確把握召回工作基本規(guī)律，加快形成能有效滿足召回制度長遠(yuǎn)發(fā)展的工作機(jī)制。二要堅(jiān)持“問題導(dǎo)向”，按照“發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題”的思路，認(rèn)真查找工作中存在的薄弱環(huán)節(jié)，科學(xué)提出解決問題的思路和辦法，通過拾遺補(bǔ)缺、改進(jìn)完善，形成高質(zhì)量、可操作、實(shí)用性強(qiáng)的召回工作體系。

發(fā)揮“兩大作用”。一要發(fā)揮企業(yè)召回主體作用，通過市場(chǎng)、法律、行政等多種手段，激發(fā)企業(yè)（包括生產(chǎn)者、銷售者等產(chǎn)品經(jīng)營者）實(shí)施召回的主動(dòng)性和能動(dòng)性。二要發(fā)揮政府行政監(jiān)管作用，通過完善制度設(shè)計(jì)、改進(jìn)工作流程、創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制等，提升監(jiān)管部門履行召回工作職責(zé)的能力和水平。

推進(jìn)“兩化建設(shè)”。一要推進(jìn)召回工作規(guī)范化。加快召回制度和標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，結(jié)合上海實(shí)際，加大制度創(chuàng)新力度，重點(diǎn)圍繞“召回雙軌制”，研究制定鼓勵(lì)企業(yè)主動(dòng)召回的政策、措施，推動(dòng)質(zhì)量信用體系等在召回管理中的作用。在標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)方面，以《缺陷產(chǎn)品判定規(guī)程》地方標(biāo)準(zhǔn)制定為標(biāo)桿，進(jìn)一步拓寬范圍，探索在缺陷調(diào)查程序、召回效果評(píng)估等領(lǐng)域研制出臺(tái)系列標(biāo)準(zhǔn)。二要推進(jìn)召回工作信息化。以“產(chǎn)品傷害和缺陷信息監(jiān)測(cè)系統(tǒng)”為基礎(chǔ)，積極探索建立上海市質(zhì)量數(shù)據(jù)中心，實(shí)現(xiàn)對(duì)本市缺陷產(chǎn)品信息投訴、檢測(cè)、分析的集成，并以此為龍頭，實(shí)現(xiàn)缺陷信息在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、監(jiān)督抽查、缺陷調(diào)查、執(zhí)法處罰等領(lǐng)域的應(yīng)用，最終凸顯召回管理在質(zhì)量工作中的重要基礎(chǔ)性作用。

打造“聯(lián)合聯(lián)動(dòng)”。進(jìn)一步健全和鞏固“三位一體”行政管理架構(gòu)和“行政與技術(shù)相融合”的召回工作體系，加快部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)，廣泛凝聚召回工作的社會(huì)合力。一要加強(qiáng)系統(tǒng)內(nèi)各部門的聯(lián)合互動(dòng)。通過制定聯(lián)動(dòng)工作制度、完善工作對(duì)接流程等，建立缺陷信息共享、缺陷調(diào)查聯(lián)合、執(zhí)法辦案聯(lián)動(dòng)等協(xié)同配合機(jī)制，必要時(shí)可對(duì)組織架構(gòu)予以適應(yīng)性調(diào)整。由此，解決好各部門間信息對(duì)接滯后、綜合協(xié)調(diào)薄弱等問題，實(shí)現(xiàn)從縱向的“各自為政”監(jiān)管向縱橫結(jié)合的“協(xié)同配合”監(jiān)管轉(zhuǎn)變。二要加強(qiáng)系統(tǒng)外各部門的信息交互。突出信息共享和資源共用，深化質(zhì)量監(jiān)管部門與其他政府職能部門的聯(lián)系，加快形成部門協(xié)作和信息反饋機(jī)制，促進(jìn)召回工作效能提升。

實(shí)現(xiàn)“制度落地”。當(dāng)前，要結(jié)合國家質(zhì)檢總局缺陷消費(fèi)品召回管理制度的出臺(tái)，重點(diǎn)抓好兩項(xiàng)工作：一要加強(qiáng)制度宣貫，發(fā)揮大質(zhì)量工作機(jī)制作用，面向全市推動(dòng)企業(yè)、行業(yè)、基層監(jiān)管部門參與學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提升全社會(huì)對(duì)制度的認(rèn)知水平。二要加強(qiáng)行政監(jiān)管，發(fā)揮聯(lián)動(dòng)機(jī)制作用，集中部署和開展消費(fèi)品召回專項(xiàng)監(jiān)督檢查行動(dòng)，確保制度有效落地。

（作者：1.上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局副局長2.上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局質(zhì)量管理處副處長）