推進(jìn)農(nóng)村基層治理法治化探析

趙穎（濟(jì)南市歷城區(qū)委黨校，山東濟(jì)南250100）

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推進(jìn)農(nóng)村基層治理法治化探析

趙穎
（濟(jì)南市歷城區(qū)委黨校，山東濟(jì)南250100）

[摘要]推進(jìn)農(nóng)村基層治理法治化，既是依法治國(guó)的必然要求，也是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村基層治理法治化面臨著諸多挑戰(zhàn)。推進(jìn)農(nóng)村基層治理法治化需要遵循民主與集中相統(tǒng)一、規(guī)范與靈活相統(tǒng)一、公平與效率相統(tǒng)一和理性與感性相統(tǒng)一的原則。促進(jìn)農(nóng)村基層治理法制化，一要加強(qiáng)農(nóng)村法治宣傳和服務(wù)，提高基層民眾的法治思維；二要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，明確農(nóng)村各治理主體的角色定位及相互關(guān)系；三要重塑農(nóng)村社會(huì)關(guān)系，構(gòu)建法治和禮治相結(jié)合的新型農(nóng)村社會(huì)秩序，讓法治觀念滲透到農(nóng)村基層，讓法治原則成為基層民眾日常生活中的行為準(zhǔn)則，切實(shí)推進(jìn)農(nóng)村基層治理法治化。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村基層治理法治化；依法治國(guó)；農(nóng)村社會(huì)秩序

基層治理法治化是全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要基礎(chǔ)和工作重點(diǎn)，是提升國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的必然要求。農(nóng)村基層治理法治化是當(dāng)前基層治理的重要組成部分，我國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)治理是指在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，由基層街鎮(zhèn)政府、農(nóng)村自治組織、農(nóng)村非營(yíng)利組織、農(nóng)民個(gè)人等多元主體共同參與農(nóng)村公共事務(wù)的持續(xù)互動(dòng)過(guò)程，是在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)下多方參與的協(xié)調(diào)過(guò)程。農(nóng)村基層治理的目的在于通過(guò)形成一種可以調(diào)動(dòng)和整合多方面社會(huì)力量共同參與農(nóng)村社會(huì)事務(wù)管理的機(jī)制，充分發(fā)揮好黨的領(lǐng)導(dǎo)作用、政府的主導(dǎo)作用和農(nóng)民的主體作用，構(gòu)建政府、市場(chǎng)和社會(huì)等多元主體良性互動(dòng)的作用過(guò)程，更好地促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

一、農(nóng)村基層治理法治化面臨的挑戰(zhàn)

農(nóng)村基層治理法治化強(qiáng)調(diào)的是在治理的運(yùn)作過(guò)程中注重法治的作用，農(nóng)村治理的多元主體在參與各項(xiàng)公共事務(wù)管理時(shí)能夠有序開(kāi)展、依法進(jìn)行、遵法治理。近年來(lái)，伴隨著城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村社會(huì)出現(xiàn)了很多新情況、新變化，這些都對(duì)農(nóng)村基層治理提出了新的挑戰(zhàn)和要求。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村基層治理法治化還面臨著諸多的困境和難題。

（一）法律法規(guī)不健全與農(nóng)村社會(huì)事務(wù)日益復(fù)雜化之間的矛盾

（二）一些基層黨員干部法治思維的欠缺與農(nóng)民維權(quán)意識(shí)增強(qiáng)之間的矛盾

一方面，一些基層黨員干部特別是村干部法治意識(shí)還不強(qiáng)，遇事工作方法簡(jiǎn)單粗暴，缺乏規(guī)則意識(shí)和底線思維，解決問(wèn)題時(shí)沒(méi)有把法律放在思考和行動(dòng)的首位，有的甚至濫用手中的權(quán)力，例如有的地方村務(wù)公開(kāi)力度不夠，有的村務(wù)管理不重視民主程序等等；另一方面，農(nóng)民的維權(quán)意識(shí)不斷增強(qiáng)，特別關(guān)注自身利益是否受損，注重維護(hù)自身權(quán)益，在實(shí)際工作中前者與后者之間常常引發(fā)矛盾。這種基層黨員干部法治思維的欠缺與農(nóng)民維權(quán)意識(shí)增強(qiáng)之間的矛盾，導(dǎo)致了基層干群黨群關(guān)系的緊張，制約了農(nóng)村社會(huì)治理法治化的進(jìn)程，不利于構(gòu)建和諧穩(wěn)定的農(nóng)村社會(huì)秩序，使一些好政策的社會(huì)效果大打折扣。

（三）相關(guān)制度設(shè)置的不完善與多元治理主體開(kāi)展民主協(xié)商之間的矛盾

農(nóng)村基層治理強(qiáng)調(diào)的是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，基層政府、農(nóng)村基層黨組織、村民委員會(huì)、農(nóng)村各類型的合作社等多元主體共同參與農(nóng)村事務(wù)管理，群策群力，共同推進(jìn)農(nóng)村發(fā)展。黨的十八大提出健全社會(huì)主義民主協(xié)商制度的目標(biāo)，民主協(xié)商是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層治理的重要形式之一，是就農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要問(wèn)題和群眾關(guān)心的問(wèn)題由治理的多方主體共同參與協(xié)商討論，表達(dá)利益訴求、各抒己見(jiàn)、溝通協(xié)調(diào)，最終達(dá)成意見(jiàn)解決問(wèn)題的方式，也是一個(gè)在法律制度框架內(nèi)發(fā)揚(yáng)民主、集思廣益的有序過(guò)程。開(kāi)展民主協(xié)商既是促進(jìn)農(nóng)村基層治理法治化的重要內(nèi)容，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層治理法治化的手段。但是，當(dāng)前農(nóng)村基層民主協(xié)商的相關(guān)制度架構(gòu)還不完善，有的地方還處于探索階段，如村內(nèi)部、村與村之間如何開(kāi)展協(xié)商，協(xié)商程序、要求、標(biāo)準(zhǔn)、效果評(píng)價(jià)等等，因此難以保障多元治理主體之間能夠進(jìn)行有效的協(xié)商。

（四）傳統(tǒng)鄉(xiāng)村禮治的潰敗與基層民眾沖突增多之間的矛盾

傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)中，封閉的村落容易形成一個(gè)天然的生產(chǎn)生活共同體，鄰里之間相互守望，以禮行事，因而追求的是無(wú)訟的狀態(tài)；家庭、鄰里有了矛盾往往找村里有威望的人進(jìn)行調(diào)節(jié)，無(wú)法解決的最后才會(huì)訴諸于法律。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的沖擊，傳統(tǒng)的禮治秩序受到了很大的沖擊，新的法治秩序還沒(méi)有完全建立起來(lái)，農(nóng)民之間越來(lái)越缺乏利益的共同體，農(nóng)村社會(huì)網(wǎng)絡(luò)也呈現(xiàn)出碎片化的特征。但是，農(nóng)民之間的利益矛盾沖突卻未見(jiàn)減少，農(nóng)村社會(huì)的內(nèi)部分化加劇了很多人內(nèi)心的失衡，因?yàn)橘狆B(yǎng)老人、鄰里糾紛等引發(fā)的矛盾近年來(lái)也在增多，甚至有的地方出現(xiàn)了由鄰里糾紛的小事引發(fā)的惡性案件。正如費(fèi)孝通先生所說(shuō)，在社會(huì)結(jié)構(gòu)和思想觀念上都需要為法治的實(shí)施做好準(zhǔn)備，否則建構(gòu)法治秩序的好處未得，而破壞禮治秩序的弊病卻已先發(fā)生了。

二、農(nóng)村基層治理法治化應(yīng)遵循的基本原則

農(nóng)村基層治理法治化是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)良好治理的必要前提，從宏觀層面看，推進(jìn)農(nóng)村基層治理法治化不單是提高國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的必然要求，更是當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。推進(jìn)農(nóng)村基層治理法治化是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)性工程，需要多方面的共同努力，應(yīng)把握如下基本原則：

（一）民主與集中相統(tǒng)一

在治理過(guò)程中，要發(fā)揚(yáng)民主集中制的原則。既要堅(jiān)持群眾路線，從群眾中來(lái)，廣泛聽(tīng)取各方意見(jiàn)，讓治理主體都參與其中，特別是制定關(guān)于農(nóng)村的法律法規(guī)和政策時(shí)要征求多方意見(jiàn)。又要堅(jiān)持到群眾中去，將各方意見(jiàn)進(jìn)行集中形成大多數(shù)人能夠接受的方案，遵循群眾路線，找到全社會(huì)的最大公約數(shù)。

漳武高速公路永定大道K1+160—K1+310段左側(cè)高邊坡位于龍巖市永定區(qū)西溪鄉(xiāng)，道路沿線屬剝蝕丘陵、沖洪積地貌，原始地形波狀起伏，形態(tài)復(fù)雜，變化較大。沿線地層簡(jiǎn)單，主要為沖洪積層、坡殘積層及風(fēng)化巖層組成，場(chǎng)地抗震設(shè)防烈度為6度，設(shè)計(jì)地震動(dòng)峰值加速度值為0.05 g，設(shè)計(jì)地震分組為第二組。

（二）規(guī)范與靈活相統(tǒng)一

在治理過(guò)程中，既要講究規(guī)范，又要把握靈活。對(duì)開(kāi)展治理活動(dòng)的要求可以進(jìn)行一定程度上的規(guī)范，制定相應(yīng)的法律法規(guī)，確保各參與主體可以相對(duì)平等地參與其中，但是其具體形式可以根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行靈活安排。例如，開(kāi)協(xié)商會(huì)可以設(shè)置在什么條件下達(dá)成的協(xié)議予以通過(guò)，但是開(kāi)展協(xié)商會(huì)的形式可以多樣化。

（三）公平與效率相統(tǒng)一

在治理過(guò)程中，要實(shí)現(xiàn)公平與效率的結(jié)合。公平原則要求治理過(guò)程要公開(kāi)、公正，各治理主體要相互體諒，相互包容，在充分的溝通中尋找彼此之間利益的平衡點(diǎn)。但這種充分的協(xié)商也要兼顧效率，不能把治理主體之間的充分討論演變成為無(wú)休止的拉鋸戰(zhàn)，把原本不甚復(fù)雜的問(wèn)題由于各方的不配合而變得更復(fù)雜。

（四）理性與感性相統(tǒng)一

在治理過(guò)程中，要注重理性與感性的相統(tǒng)一。農(nóng)村基層治理需要多方主體的共同參與，既要引導(dǎo)各主體之間理性參與協(xié)商討論，共同致力于農(nóng)村事業(yè)；同時(shí)，也要注重感性的互動(dòng)，用感情連接維系不同主體之間的合作關(guān)系，有利于形成和諧的社會(huì)氛圍。

三、促進(jìn)農(nóng)村基層治理法治化的重要著力點(diǎn)

從微觀層面看，推進(jìn)農(nóng)村基層治理法治化是化解當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)矛盾，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要抓手，是解決農(nóng)村諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的必然要求。農(nóng)村基層治理法治化就是要讓法治觀念滲透到農(nóng)村基層，讓法治原則成為基層民眾日常生活中的行為準(zhǔn)則。推進(jìn)農(nóng)村基層治理法治化需要從以下幾個(gè)重要著力點(diǎn)入手：

（一）加強(qiáng)農(nóng)村法治宣傳和服務(wù)，提高基層民眾的法治思維

一是加強(qiáng)普法建設(shè)，利用多種形式廣泛向農(nóng)村基層群眾進(jìn)行法律知識(shí)的宣傳教育，讓基層群眾提高法律意識(shí)，讓法律深入人心。二是側(cè)重向農(nóng)村基層黨員干部就與農(nóng)村相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行專題教育，提高基層黨員干部依法辦事的能力和水平。三是建立重心下移、力量下沉的法治工作機(jī)制，加強(qiáng)基層法治機(jī)構(gòu)建設(shè)，在農(nóng)村地區(qū)開(kāi)展法律援助等服務(wù)活動(dòng)，讓基層法治機(jī)構(gòu)在推進(jìn)農(nóng)村治理法治化過(guò)程中發(fā)揮更加積極的作用。四是加強(qiáng)基層法治建設(shè)創(chuàng)新，例如有的地區(qū)以“政府購(gòu)買服務(wù)”的形式為農(nóng)民購(gòu)買法律服務(wù)、讓律師進(jìn)村服務(wù)等等，滿足基層民眾日益增長(zhǎng)的法律需求。

（二）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，明確農(nóng)村各治理主體的角色定位及相互關(guān)系

一是理順農(nóng)村各治理主體之間的關(guān)系，對(duì)農(nóng)村基層各治理主體的權(quán)力、義務(wù)、職能、責(zé)任加以明晰，在法律上明確農(nóng)村各治理主體的定位和作用是推進(jìn)農(nóng)村基層治理法治化的重要前提。二是構(gòu)建合理有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，盡快形成相應(yīng)的制度安排，讓基層各方治理主體的共同治理能夠做到有章可遵、有法可循。三是設(shè)置對(duì)農(nóng)村基層治理的監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)農(nóng)村基層治理法治化中存在的問(wèn)題進(jìn)行糾正。在明確農(nóng)村各治理主體角色定位及相互關(guān)系的基礎(chǔ)上，在村莊層面逐步形成以基層黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心、基層政府為主導(dǎo)力量、農(nóng)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織為助力、農(nóng)民為主體的“四位一體”的農(nóng)村基層治理格局?；鶎狱h組織充分發(fā)揮在基層法治化建設(shè)中的戰(zhàn)斗堡壘作用，基層政府切實(shí)做到依法辦事，各類農(nóng)民經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織依法參與農(nóng)村公共事務(wù)，農(nóng)民提高法治意識(shí)，將法治政府、法治社會(huì)、法治公民建設(shè)結(jié)合起來(lái)。

（三）重塑農(nóng)村社會(huì)關(guān)系，構(gòu)建法治和禮治相結(jié)合的新型農(nóng)村社會(huì)秩序

一是重視法律和村規(guī)民約的結(jié)合，從根本上講兩者是可以相互促進(jìn)的而非對(duì)立關(guān)系。一方面，法律為村規(guī)民約的制定框定了方向和范圍，村規(guī)民約不得與法律精神相違背；另一方面，村規(guī)民約可以對(duì)農(nóng)民的日常行為做出更加細(xì)化的要求，彌補(bǔ)相關(guān)法律的不足。二是通過(guò)積極引導(dǎo)，協(xié)調(diào)法治和禮治的沖突。雖然法治和禮治可以相得益彰，但是也不可避免會(huì)存在矛盾沖突。當(dāng)基層出現(xiàn)的國(guó)家法與民間禮發(fā)生矛盾時(shí)，基層黨組織應(yīng)發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用，引導(dǎo)村民改變陋習(xí)，遵從國(guó)家法律。三是將法治融入到禮治當(dāng)中。雖然當(dāng)前禮治受到了沖擊，但是千百年來(lái)歷史的延綿使得禮治具有深厚的土壤，還有相當(dāng)一部分合理的禮治內(nèi)容具有很強(qiáng)的生命力和實(shí)用性，還被基層民眾所廣泛運(yùn)用。將法律條文通過(guò)禮治的多種形式融入到民眾的日常生活中，有助于民眾對(duì)法律的認(rèn)同與內(nèi)化。

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（責(zé)任編輯：趙揚(yáng)）

An Analysis on the Legalization of Rural Grassroots Governance

Zhao Ying

Abstract:Promoting the legalization of rural grassroots governance is the absolute requirement for rule of law and a great practical need for developing rural economic society. Currently the legalization of rural grassroots governance of our nation faces many challenges. Promoting legalization of rural grassroots governance should follow the principle of balancing democracy and centralization, regulation and flexibility, fairness and efficiency, as well as sense and sensibility. The key methods for the purpose of promoting legalization of rural grassroots governance are: firstly, enhance publicity and service of rule of law to raise the legal awareness of grassroots; secondly, reinforce the top level design and clarify the different roles of different rural governing entities as well as their relations; thirdly, reshape the rural societal dynamic, create a new rural societal order based on a combination rule of law and rule of rites, and make the idea of legalization permeate through the grass-roots population and become the new living standards.

Key Words:legalization of rural grassroots governance; rule of law; rural societal order

作者簡(jiǎn)介：趙穎（1982-），女，山東濟(jì)南人，碩士，中共濟(jì)南市歷城區(qū)委黨校講師。

收稿日期：2015-12-15

[中圖分類號(hào)]D422.6

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]2095—7416（2016）01—0072—03