分稅制改革、土地財(cái)政與房?jī)r(jià)水平

蘆　越

(作者單位：武漢大學(xué))

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分稅制改革、土地財(cái)政與房?jī)r(jià)水平

蘆越

我國(guó)房?jī)r(jià)問題已經(jīng)成為了社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，學(xué)術(shù)界也通過從剛性需求、投機(jī)需求和宏觀調(diào)控等方面對(duì)房?jī)r(jià)居高不下的問題進(jìn)行了解釋與闡述。本文將從制度性因素出發(fā)，將分稅制改革、土地財(cái)政與房?jī)r(jià)水平納入一個(gè)研究體系，通過分析分稅制與“土地財(cái)政”的關(guān)系，“土地財(cái)政”與房?jī)r(jià)問題的關(guān)系，以“土地財(cái)政”作為中介因素分析三者內(nèi)在的聯(lián)系。結(jié)果表明：分稅制改革導(dǎo)致了我國(guó)地方“土地財(cái)政”的形成，而這又成為了我國(guó)高房?jī)r(jià)的一項(xiàng)制度性因素。最后針對(duì)不同的政府主體提出相關(guān)建議。

分稅制改革；土地財(cái)政；房?jī)r(jià)水平

一、引言

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的進(jìn)一步發(fā)展，房?jī)r(jià)不斷攀升已經(jīng)成為我國(guó)全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)問題。尤其是在城鎮(zhèn)住房改革啟動(dòng)后，我國(guó)的房?jī)r(jià)持續(xù)快速增長(zhǎng)，而這也使居民住房困難的局面不斷惡化，房?jī)r(jià)水平與大多數(shù)居民家庭的可支付能力間的差距越來越大，一些低收入群體甚至是中等收入的群體都面臨住房難題。如果這種情況不能得到很好的改善，也會(huì)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)整體的發(fā)展產(chǎn)生一定的沖擊，高居不下的房?jī)r(jià)擠占了居民的即時(shí)和潛在的消費(fèi)能力，同時(shí)房地產(chǎn)業(yè)的非理性繁榮沖擊了實(shí)體經(jīng)濟(jì)。在中央政府不斷出臺(tái)調(diào)控房?jī)r(jià)的宏觀政策背景下，為什么各地的房?jī)r(jià)依舊讓人望而生畏？對(duì)于房?jī)r(jià)持續(xù)上漲的原因，經(jīng)濟(jì)學(xué)界主要是從需求方面和政策方面提供解釋，一是剛性需求持續(xù)增加，二是投機(jī)性需求不斷膨脹，三是宏觀調(diào)控政策。但是較少的學(xué)者能夠關(guān)注到1994年分稅制改革后，土地財(cái)政不斷形成，成為影響我國(guó)高房?jī)r(jià)的一個(gè)重要因素。因而，本文希望通過將分稅制改革、土地財(cái)政以及房?jī)r(jià)水平三個(gè)因素納入到同一個(gè)理論框架中進(jìn)行分析，探討分稅制改革與土地財(cái)政是如何影響我國(guó)的房?jī)r(jià)水平，同時(shí)提出相應(yīng)的建議。

二、文獻(xiàn)綜述

(一)房?jī)r(jià)持續(xù)增長(zhǎng)的一般原因分析

對(duì)于房?jī)r(jià)持續(xù)增長(zhǎng)的原因，主要有三方面的因素，一是需求分析，二是成本，三是政策分析。需求方面，一是自住性的需求，呈現(xiàn)出剛性化的特點(diǎn)，隨著城市化和工業(yè)化的不斷發(fā)展，人口逐漸向城市集中，另外舊城改造也使被動(dòng)性住房需求也有所增長(zhǎng)；二是投機(jī)性的需求，在我國(guó)能夠被普通居民使用的投資方式較少，而一種只漲不跌的房產(chǎn)價(jià)格預(yù)期在社會(huì)大眾中普遍存在，同時(shí)寬松的信貸環(huán)境也使得這種投資需求不斷膨脹。成本方面，住宅用地不充足、地價(jià)上漲、“土地財(cái)政”以及住宅造價(jià)上漲都是成本不斷上升的影響因素。政策方面，主要是我國(guó)抑制投資需求的政策和住房保障制度的缺位，地方政府缺乏激勵(lì)配合中央政府房?jī)r(jià)調(diào)控政策。上述文獻(xiàn)都是從供需及政策等基本面進(jìn)行分析，較為全面地解析了我國(guó)房?jī)r(jià)持續(xù)增長(zhǎng)的原因，但是很少有學(xué)者能夠提到“土地財(cái)政”這一因素，即使提到也只是看到了其對(duì)地價(jià)造成了不斷上漲的結(jié)果，而沒有發(fā)現(xiàn)導(dǎo)致“土地財(cái)政”更為深層次的原因。

(二)分稅制改革、土地財(cái)政與房?jī)r(jià)水平的分析

隨著研究的不斷深入，有更多的學(xué)者開始關(guān)注分稅制改革后“土地財(cái)政”對(duì)房?jī)r(jià)水平的影響，但是學(xué)界也并沒有一個(gè)相對(duì)統(tǒng)一的結(jié)論。周彬、杜兩省通過格蘭杰因果檢驗(yàn)的方法得出“土地財(cái)政”必然推動(dòng)房?jī)r(jià)持續(xù)上漲的結(jié)果。然而，有學(xué)者認(rèn)為“土地財(cái)政”對(duì)房地產(chǎn)業(yè)以及我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來的更多的是正面影響，陳志勇、陳莉莉通過我國(guó)2000-2009年省級(jí)面板數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)財(cái)稅體制變遷使地方政府通過出讓土地獲得收入來進(jìn)行基建以及改善投資環(huán)境，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，同時(shí)通過地方政府對(duì)房地產(chǎn)業(yè)的扶持，發(fā)揮聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，帶動(dòng)了地方其他產(chǎn)業(yè)的供應(yīng)發(fā)展。杜雪君等人也認(rèn)為“土地財(cái)政”使得土地收入和固定投資有所增長(zhǎng)，而這對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)存在顯著的正影響，只是需要提高“土地財(cái)政”的影響效率以及規(guī)范地方政府的“土地財(cái)政”行為。盧洪友等人基于2005-2007年中國(guó)地市一級(jí)經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)分析了中國(guó)地方政府實(shí)施“土地財(cái)政”，推高地價(jià)而導(dǎo)致房?jī)r(jià)居高不下的實(shí)則是“無奈之舉”，并提出調(diào)整和深化分稅制結(jié)構(gòu)的建議，賦予地方政府尤其是基層政府以更多的與事權(quán)相匹配的稅權(quán)。從上述的文獻(xiàn)我們可以看到更多的學(xué)者更多的是將土地財(cái)政與房?jī)r(jià)水平聯(lián)系在一起進(jìn)行研究，而較少的學(xué)者能夠?qū)⒎侄愔聘母铩⑼恋刎?cái)政以及房?jī)r(jià)水平納入到一個(gè)理論框架中進(jìn)行討論。因而，本文希望通過“土地財(cái)政”這一中介因素，將我國(guó)的分稅制改革與房?jī)r(jià)水平相聯(lián)系進(jìn)行分析，這樣能夠更深層次地分析我國(guó)房?jī)r(jià)持續(xù)上漲這一問題，并且提出更為切合現(xiàn)狀的政策建議。

三、分稅制改革、土地財(cái)政與房?jī)r(jià)水平的關(guān)系

(一)分稅制改革與“土地財(cái)政”

1994年我國(guó)實(shí)行分稅制改革，建立了以分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政體制框架，這給我國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展帶來了深遠(yuǎn)的影響。分稅制改革包括三個(gè)方面，一是劃分劃分中央與地方的事權(quán)和支出范圍；二是劃分中央與地方收入；三是確立中央財(cái)政對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度。分稅制的實(shí)質(zhì)就是為了有效處理中央政府和地方政府之間事權(quán)和財(cái)權(quán)的關(guān)系。而進(jìn)行分稅制改革的原因，一是建立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)模式，需要將最初的行政手段轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)手段；二是當(dāng)時(shí)中央財(cái)政已經(jīng)進(jìn)入到難以為繼的狀態(tài)，1993年我國(guó)中央財(cái)政收入比重只占到全國(guó)的22%。分稅制改革改革為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶了顯著的成效，中央財(cái)政收入恢復(fù)性增長(zhǎng)，財(cái)政收入占GDP比重和中央財(cái)政收入占財(cái)政收入總額的比重也是逐年提高。同時(shí)，轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模也有所提升，能夠較好地彌補(bǔ)縱向財(cái)政缺口。

分稅制改革雖然給我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了顯著地正面效應(yīng)，但是分稅制改革也帶來了一定的問題，而其中最突出的問題就是基層的財(cái)政困難。分稅制改革改變中央和地方的收入分配格局，使中央財(cái)政的困難得到了緩解，但隨之而來的是地方財(cái)政尤其是基層財(cái)政的困難，實(shí)際上受到各方面條件的限制，很多配套制度并不完善，雖然確立了中央和地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的劃分，但是并未明確省級(jí)以下地方政府間的責(zé)任，地方稅體系建設(shè)也有明顯的缺位和滯后，地方財(cái)源難以得到保證，造成了財(cái)權(quán)上移而事權(quán)下移，導(dǎo)致地方財(cái)政困難的局面。另外，以當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展作為政績(jī)考核的指標(biāo)，地方政府官員為了晉升必然要尋找相應(yīng)的增收的途徑，因而對(duì)于地方政府來說，實(shí)行“土地財(cái)政”是一條既能夠解決財(cái)政困難又能夠提升GDP的路徑。

(二)“土地財(cái)政”與房?jī)r(jià)水平

“土地財(cái)政”是指一些地方政府依靠出讓土地使用權(quán)的收入來維持地方財(cái)政支出，屬于預(yù)算外收入，也被稱為“第二財(cái)政”。我國(guó)的“土地財(cái)政”主要是依靠增量土地創(chuàng)造財(cái)政收入。而“土地財(cái)政”推高房?jī)r(jià)水平有兩方面的解釋，一是土地資源的稀缺性，地方政府通過“土地財(cái)政”來獲得財(cái)政收入，但是土地資源是有限的，只能不斷通過城市化的推進(jìn)將人口集中到城區(qū)，而將周邊地區(qū)不斷開發(fā)為商業(yè)住宅用地，必然會(huì)推高了地價(jià)的水平，從而導(dǎo)致了建房成本的提高，使房?jī)r(jià)不斷上漲；二是“土地財(cái)政”并沒有直接導(dǎo)致高房?jī)r(jià)，強(qiáng)大的需求仍是造成高房?jī)r(jià)的直接因素，當(dāng)今社會(huì)除了一定的剛性需求以外，更多的購(gòu)房者是抱著投資的心態(tài)去買房，而這種持續(xù)膨脹的投機(jī)需求建立在對(duì)我國(guó)房?jī)r(jià)較高的預(yù)期上，由于政府財(cái)政嚴(yán)重依賴土地，地方政府就有經(jīng)濟(jì)動(dòng)因去推動(dòng)高房?jī)r(jià)，也缺乏激勵(lì)去配合中央政府貫徹執(zhí)行房?jī)r(jià)調(diào)控政策，這樣就給購(gòu)房者傳遞了房?jī)r(jià)不會(huì)下跌的信號(hào)，讓更多的人去進(jìn)行房地產(chǎn)投資，這必然會(huì)推動(dòng)房?jī)r(jià)。

(三)三者的關(guān)系

基于前兩部分的分析與關(guān)系的梳理，我們可以看到分稅制改革造成了我國(guó)中央政府與地方政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的局面，地方政府尤其是基層政府在這種改革后的體制下形成了財(cái)政困難，而為了使這種收不抵支的情況得到緩解，地方政府為尋求增收的出路不得不走上“土地財(cái)政”的道路，雖然至今為止，學(xué)術(shù)界對(duì)我國(guó)“土地財(cái)政”是有意為之還是無奈之舉并無統(tǒng)一說法，但是可以看出我國(guó)確實(shí)是在1994年分稅制改革以及城鎮(zhèn)住房改革后，地方政府依靠賣地獲得收入，“土地財(cái)政”作為一項(xiàng)中介因素，將我國(guó)房地產(chǎn)價(jià)格居高不下的問題與我國(guó)分稅制改革聯(lián)系起來，發(fā)現(xiàn)了分稅制改革如若不得到有效地完善，我國(guó)地方政府依舊會(huì)通過賣地獲取財(cái)政收入，這種“寅吃卯糧”的發(fā)展方式必然是不能夠持久的，而高房?jī)r(jià)也會(huì)不斷積累社會(huì)的矛盾，這不僅涉及到我國(guó)的民生問題，更是會(huì)阻礙我國(guó)經(jīng)濟(jì)的健康與可持續(xù)發(fā)展。

四、政策建議

本文通過理論與數(shù)據(jù)的分析可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)的分稅制改革、“土地財(cái)政”和房?jī)r(jià)水平有著密切的關(guān)系，分稅制改革激發(fā)各個(gè)地方政府實(shí)行“土地財(cái)政”，而這又成為我國(guó)高房?jī)r(jià)的一個(gè)重要制度因素，如何緩解這種局面，本文分別從不同的主體提出相關(guān)的政策建議。

對(duì)于中央政府來說，首先需要不斷完善我國(guó)分稅制改革，明確劃分我國(guó)中央與地方的職責(zé)范圍，將事權(quán)與財(cái)權(quán)匹配起來，領(lǐng)導(dǎo)省級(jí)以下政府逐步完善分稅制改革，促進(jìn)形成地方穩(wěn)定的財(cái)政收入；其次，要完善我國(guó)的土地流轉(zhuǎn)制度，推進(jìn)市場(chǎng)化配置，完善市場(chǎng)機(jī)制對(duì)土地財(cái)政的治理，另外還應(yīng)該不斷調(diào)整我國(guó)的房地產(chǎn)調(diào)控政策，有效控制地方房?jī)r(jià)居高不下的局面。最后，改變我國(guó)以GDP為核心的政績(jī)考核與晉升制度，將環(huán)境與民生問題納入考核的范圍，能從某種程度抑制我國(guó)地方政府官員通過賣地發(fā)展房地產(chǎn)來拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)機(jī)，將更多資源用于發(fā)展民生問題，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)與可持續(xù)發(fā)展。對(duì)于地方政府來說，首先應(yīng)該建立在完善的分稅制基礎(chǔ)上，形成固定的稅源，另外要建立和發(fā)展多種方式來籌措發(fā)展資金，比如建立陽光信用機(jī)制發(fā)展地方債券；其次，加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督與管理，提高對(duì)土地出讓金的使用效率。

(作者單位：武漢大學(xué))

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蘆越(1990-)，女，漢族，湖北省宜昌人，碩士研究生，武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院財(cái)政學(xué)專業(yè)，研究方向：財(cái)政稅收制度。