檢察機關(guān)防止干擾執(zhí)法辦案工作機制路徑探究

孫 偉,喬守倉,高文輝

(1.北京市朝陽區(qū)人民檢察院，北京 100025； 2.北京市人民檢察院，北京 100040)

【檢察建設(shè)】

檢察機關(guān)防止干擾執(zhí)法辦案工作機制路徑探究

孫 偉1,喬守倉2,高文輝2

(1.北京市朝陽區(qū)人民檢察院，北京 100025； 2.北京市人民檢察院，北京 100040)

公正執(zhí)法是檢察機關(guān)贏得社會、人民群眾信任的前提和基礎(chǔ)，面對外界及內(nèi)部對檢察機關(guān)執(zhí)法辦案工作的干擾，檢察機關(guān)需在重建檢察官評價體系、賦予檢察官記錄的膽量、實行全方位的檢務(wù)公務(wù)等三個方面完善執(zhí)法辦案工作機制。

檢務(wù)公務(wù)；記錄；干擾；執(zhí)法辦案

根據(jù)十八屆四中全會《決定》要求，中辦、國辦印發(fā)《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究規(guī)定》，中央政法委出臺《司法機關(guān)內(nèi)部人員過問案件的記錄和責(zé)任追究規(guī)定》(以下簡稱“兩個規(guī)定”)，為長期存在且屢被關(guān)注的司法被干擾問題開出了藥方。檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)，主動研究如何防止干擾執(zhí)法辦案工作機制，其目的不僅要排除外界對檢察權(quán)運行的干擾，同時要擠壓檢察機關(guān)自身設(shè)租尋租空間，以使檢察權(quán)的行使更加符合司法規(guī)律，從而提升檢察機關(guān)的公信力。

一、檢察機關(guān)完善防止干擾執(zhí)法工作機制的基本原則

1.堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。檢察機關(guān)研究制定防止干擾執(zhí)法辦案工作機制，之所以要將堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)作為首要原則，是因為檢察機關(guān)力求排除執(zhí)法辦案干擾因素，是黨中央依法治國方略落到實處的重要技術(shù)支撐，是黨全心全意為人民服務(wù)宗旨在檢察工作范疇的重要體現(xiàn)。更為重要的是，黨中央提出依法治國方略，為檢察機關(guān)有所作為提供了良好的政治環(huán)境。黨的各級組織也是檢察機關(guān)可以依靠的強大力量，因此，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)在理論和實踐中都有著實實在在的內(nèi)容和作用。

2.防止檢察官亂作為。權(quán)力具有擴張性，司法權(quán)力更是如此。如果排除了外界干擾，領(lǐng)導(dǎo)不再過問案件，承辦檢察官的意志既獨立也自由，對于案件的處理具有絕對的話語權(quán)，那么承辦檢察官的權(quán)力便會迅速膨脹，尋租設(shè)租的機會也將來臨，當(dāng)事人家屬以及司法掮客就會將圍獵的對象從領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)向承辦檢察官，當(dāng)面對撲面而來的利益的時候，部分操守不強、把持不住的檢察官就會淪陷，之后便有可能出現(xiàn)檢察官恣意妄為、亂作為的情形。所以，除了要排除外界的干擾，還要杜絕可能會出現(xiàn)的檢察官亂作為的情形，避免從一個極端走向另一個極端。

3.嚴(yán)格規(guī)范司法。讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義，基本的一條，就是要求司法人員嚴(yán)格規(guī)范履行職責(zé)。檢察人員要嚴(yán)格遵守辦案紀(jì)律和法律，不得利用上下級領(lǐng)導(dǎo)、同事、熟人等關(guān)系，過問和干預(yù)其他人員正在辦理的案件。與此同時，堅持原則、敢于擔(dān)當(dāng)、公正司法、不徇私情，對任何領(lǐng)導(dǎo)干部違反法定職責(zé)和法定程序、有礙司法公正的要求說“不”，嚴(yán)辭拒絕檢察機關(guān)內(nèi)部人員干預(yù)、說情或者打探案情等不守規(guī)矩的行為。

二、檢察機關(guān)完善防止干擾執(zhí)法辦案工作機制所要破解的難題

1.權(quán)力容易干預(yù)司法的原因。檢察機關(guān)是司法機關(guān)，但是在實際運作中體現(xiàn)出濃厚的甚至是絕對壓倒司法性的行政性，這種行政性在檢察機關(guān)的外部就有所體現(xiàn)，在一個行政區(qū)域，“一府兩院”的痕跡消失的無影無蹤，檢察院不僅不能監(jiān)督同級黨委和政府，反而是淪為黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)下的一個部門，檢察長、黨組成員以及一些級別較高的中層領(lǐng)導(dǎo)是市管干部和區(qū)管干部，檢察院內(nèi)部的提職提級要報經(jīng)同級黨委和人大批準(zhǔn)和任命，這種制度設(shè)計以及由此形成的慣例，使得檢察機關(guān)與黨委和政府有一種非常明顯而且與其他行政部門沒有區(qū)別的行政隸屬性，此種情況下，上命下從就變得順理成章。在檢察機關(guān)內(nèi)部，所謂的核心業(yè)務(wù)部門的人員不僅承擔(dān)大量的辦案業(yè)務(wù)，而且要承受各種各樣的行政考核，使得業(yè)務(wù)檢察官處于處處被管理、被約束、被要求的地位，而且這些管理、約束、要求的內(nèi)容往往是影響其晉升職務(wù)的重要指標(biāo)，在這種巨大的管理和監(jiān)督情勢下，業(yè)務(wù)檢察官便會謹(jǐn)小慎微，對于有一定行政職務(wù)、在某一天對自己職務(wù)晉升有權(quán)畫反對票的院領(lǐng)導(dǎo)以及中層領(lǐng)導(dǎo)自然會遵從有加，在這種行政性而且夾雜著人情世故的評價體系以及受此種評價體系形成工作模式和思維慣性的作用下，權(quán)力干預(yù)執(zhí)法辦案不是一件難事，反而檢察官拒絕干預(yù)則是不容易的事。

2.記錄內(nèi)容的確定。不論是“兩個規(guī)定”，還是最高檢發(fā)布的貫徹執(zhí)行上述“兩個規(guī)定”的實施辦法，以及本文要研究的健全完善的防止干擾執(zhí)法辦案工作機制，要想真正落地生根，避免成為空中樓閣，必須有一個邏輯起點或者是一個技術(shù)支撐，那就是案件承辦檢察官要將干擾司法行為記錄在案，如果“記錄”這一環(huán)做不好，任何宏大敘事都會轟然倒塌。首當(dāng)其沖的就是要明確一個前提問題，那就是記錄的內(nèi)容，即什么該記錄，什么不該記錄？過問案件是否一定就是干預(yù)案件？什么樣的過問是違反規(guī)定的？經(jīng)過走訪一線辦案檢察官，明顯的請托說情、施加壓力、干擾辦案的情況其實很少，大多數(shù)的過問案件只是問一問程序進行到哪一步、大概是個什么情況，或者等處理結(jié)果出來之后告訴他一聲，這樣的過問是否應(yīng)當(dāng)記錄存有很大爭議。否定者認為，此類過問不會影響案件的最終處理，不違反辦案紀(jì)律，也不會帶來什么危害結(jié)果，記錄的意義不大。肯定者認為，只要超越自己崗位職責(zé)和權(quán)限過問正在辦理的案件情況，就是違反規(guī)定過問。筆者贊成肯定說，黨中央之所以要出臺“兩個規(guī)定”，目的就是要剎住司法機關(guān)內(nèi)外過問案件的風(fēng)氣。對于整個司法公正，因為過問干預(yù)案件而造成嚴(yán)重危害后果的情形只是“疥癬之疾”，而打探案情、請托說情的這種不良風(fēng)氣才是“心腹之患”，不良風(fēng)氣往往會造成整個司法環(huán)境、司法生態(tài)的破壞和污染，因而只要超越自己崗位職責(zé)權(quán)限、因私過問案件就應(yīng)當(dāng)記錄留痕。

3.檢察官不愿意記錄干擾司法行為的原因?！皟蓚€規(guī)定”以及最高檢的實施辦法規(guī)定了檢察官不記錄或不如實記錄要予以相應(yīng)處分，如實記錄了則受到組織保護。其中“不記錄受處分”更完整的意思是“有問題而不記錄要受處分”，那么“有問題”還是“沒問題”最初的把握者還是檢察官，如果檢察官認為“沒問題”，而后沒記錄，那么整個后續(xù)的程序都將長期處于睡眠狀態(tài)。關(guān)鍵問題是，檢察官愿意記錄嗎？經(jīng)過走訪一線辦案檢察官得到的答案是否定的。記錄對于一線檢察官來講是一件純粹得罪人而沒有任何好處的事情，在當(dāng)前的司法環(huán)境下，記錄別人過問案件情況多少有點“整黑材料”、“打小報告”的意味。記錄之后很可能被“貼標(biāo)簽”，甚至?xí)兂杀蝗朔婪兜膶ο蠖绮诫y行。除了不愿記錄，一線檢察官還有一些“不敢記錄”的擔(dān)憂，即害怕記錄之后對自己今后的發(fā)展帶來不利影響。大膽記錄之后，不被“免職、調(diào)離、辭職或者給予降級、撤職、開除”這些組織保護，只是最基本的職業(yè)保障，而讓檢察官最為牽掛的職務(wù)職級晉升則有可能會蒙上一層“客觀上可能沒有但主觀上必然會非常害怕”的陰影。如果以上“擔(dān)憂”與“害怕”不能有效消除，檢察官記錄的問題就會永遠懸而未決，依法治國、司法公正的宏大敘事就不能取得實質(zhì)性的進展。

4.司法掮客能夠活躍的原因。影響司法公正的干擾行為，從廣義上講，包括壓力型干擾和誘惑型干擾。壓力型干擾來自上級領(lǐng)導(dǎo)，誘惑型干擾來自平級的其他檢察官或者親朋好友。兩種干擾的背后都有司法掮客活躍的影子。司法掮客是一部分活動能力很大且懂得一些法律的人，很大一部分是資深律師，他們一肩挑兩頭，一面服務(wù)于當(dāng)事人及家屬，一面想方設(shè)法圍獵檢察機關(guān)，在客觀上形成了檢察官與當(dāng)事人之間的絕緣屏障，在權(quán)錢交易過程中起到了居間聯(lián)系和保護安全的作用。司法掮客之所以能夠活躍的原因是信息不對稱，當(dāng)事人及家屬往往不能在第一時間得知案件處理結(jié)果，而司法掮客由于與一些檢察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)或檢察官達成默契往往能夠先于當(dāng)事人及家屬得知案件處理結(jié)果，而后向當(dāng)事人及家屬告知或者夸大自己的“功勞”，以完成這種似乎無懈可擊的權(quán)錢交易、利益輸送的勾當(dāng)。不管是壓力型干擾還是誘惑型干擾，在很多時候，司法掮客往往起到了源動力或者是助推器的作用。司法掮客的活躍是司法系統(tǒng)泛濫成災(zāi)的干擾風(fēng)、問案風(fēng)的重要原因，要想真正做到最大限度防止干擾執(zhí)法辦案，斬斷以司法掮客為中介的利益鏈條是不可或缺的題中之義和必須要做好的重要課題。

三、檢察機關(guān)完善防止干擾執(zhí)法辦案工作機制的對策

1.重建檢察官評價體系。筆者認為，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)改變現(xiàn)有偏行政化的考核體系，建立更加符合檢察機關(guān)司法性質(zhì)的檢察官評價體系，尤其要以“辦好案件”為考核標(biāo)準(zhǔn)的重中之重。辦理案件在任何時候都是檢察機關(guān)的主業(yè)，其他諸如“政治過硬”、“清正廉潔”等標(biāo)準(zhǔn)也要以辦理案件過程為載體才能得以體現(xiàn)。這種簡單明確而且聚焦主業(yè)的評價標(biāo)準(zhǔn)的重要意義在于，能夠讓大部分在一線埋頭辦案的檢察官有一個穩(wěn)定而明晰的預(yù)期，即只要一心一意辦好案件，不違背政治紀(jì)律和廉潔紀(jì)律，在一段時間內(nèi)便能夠晉升職務(wù)職級。目的就是要讓一線辦案檢察官在“不用求人”、“不用在乎任何領(lǐng)導(dǎo)、任何同事對自己印象好壞”的前提下能得到職級晉升，從而獲得相應(yīng)的待遇和尊嚴(yán)，以增添檢察官拒絕“干擾司法行為”的底氣。筆者認為，可以探索建立分類晉升制度和負面清單制度，檢察官的晉升分為普通晉升和擇優(yōu)晉升，普通晉升是指，只要該檢察官在一定年限內(nèi)扎扎實實辦案，沒有出現(xiàn)負面清單所列的政治問題、廉潔問題以及辦案瑕疵問題，即可獲得職級的晉升。擇優(yōu)晉升是指，將一些行政工作和理論研究工作作為加分項，檢察官在一定年限內(nèi)既沒有出現(xiàn)負面清單所列的各種問題，而且在辦好案件的基礎(chǔ)上還愿意多付出時間精力，完成了很多加分項的工作，那么黨組或領(lǐng)導(dǎo)可以考慮提前為其晉升職級或者晉升一定職務(wù)。在實行分類晉升機制的同時，要加大監(jiān)督力度，嚴(yán)格落實負面清單制度。

2.賦予檢察官記錄的膽量。貫徹執(zhí)行“兩個規(guī)定”最重要、最關(guān)鍵的前提和基礎(chǔ)是檢察官要將干擾司法行為如實記錄，有據(jù)可查。如果檢察官不愿記錄或者不敢記錄，所有的相關(guān)制度機制均無法落到實處。作為掌握國家公器、肩負為民執(zhí)法重任的檢察官，對于記錄干擾司法行為這種明顯正義的事情，不愿意或者不敢做，除了檢察官的擔(dān)當(dāng)問題，還得從制度上找原因和突破口。檢察官記錄干擾行為之后，應(yīng)當(dāng)通過制度設(shè)計讓該檢察官不受到任何形式的傷害，讓干預(yù)者或者干預(yù)之后敢于報復(fù)的人付出相應(yīng)的代價。筆者認為，要從制度上賦予檢察官越級報告甚至向媒體公開而不擔(dān)責(zé)的權(quán)力。其理由有三：其一，如果賦予了檢察官此項權(quán)力，則意味著檢察官擁有了一種巨大的力量。如果干預(yù)案件的領(lǐng)導(dǎo)與紀(jì)檢監(jiān)察部門人員沆瀣一氣，甚至機關(guān)算盡“因法定理由、經(jīng)過法定程序”打擊報復(fù)的時候，檢察官可以擺脫已經(jīng)失靈的所在檢察機關(guān)的“官僚體制”，越級報告或者訴諸媒體，直接讓上級紀(jì)委機關(guān)主持公道，讓人民群眾來評判是非。其二，從利弊分析的角度講，領(lǐng)導(dǎo)干部或者其他檢察官之所以干預(yù)或者干擾案件辦理，無非是由于仕途和利益的原因，如果從制度設(shè)計上能夠使得干預(yù)者不僅得不到預(yù)期的目的，而且還有可能丟掉仕途和失去利益的風(fēng)險，即負責(zé)任與獲得利益的可能性相等甚至負責(zé)任的可能性高于獲得利益的可能性，干預(yù)司法行為自然會減少甚至滅絕。其三，記錄、通報、責(zé)任追究并不是目的，目的是為了讓領(lǐng)導(dǎo)干部以及司法機關(guān)內(nèi)部人員不要干擾執(zhí)法辦案，那么越級報告或者訴諸媒體其實就是一個巨大的威懾，事實上，這項制度就像是核武器，制定出來并不是為了使用，目的是起到足夠大的威懾作用。

3.實行全方位的檢務(wù)公開。為有效鏟除司法掮客活躍的土壤，消除干預(yù)司法行為背后的源動力和驅(qū)動力，最大限度擠壓檢察機關(guān)自身暗箱操作的空間，應(yīng)當(dāng)進行全方位的檢務(wù)公開，即建立起讓當(dāng)事人及家屬了解案件處理程序以及第一時間了解案件處理情況的渠道。這種全方位的公開，既要公開實體處理結(jié)果，也要公開案件處理程序；既要公開終局性結(jié)果以及生效的法律文書，也要公開辦案過程中各層級辦案人員所簽署的處理意見以及相關(guān)案件審查報告；既要公開案件的流程階段，也要公開辦案案件的部門以及承辦人?？傊?，只要不泄露國家秘密、個人隱私，不影響證據(jù)調(diào)取，不至于造成串供、串證，能公開的都應(yīng)當(dāng)公開。以實現(xiàn)全方位、全透明，將司法掮客所宣稱的“本事”、“關(guān)系”、“門路”全部主動向當(dāng)事人及家屬敞開大門，讓當(dāng)事人及家屬事前心理有一定預(yù)期、事中能實時查詢關(guān)注案件流程、事后能第一時間獲知案件處理結(jié)果。檢察機關(guān)是國家法律監(jiān)督機關(guān)，代表國家來辦理案件，那么對于案件的辦理流程、承辦的主體、處理的結(jié)果理應(yīng)及時向國家的主人——人民群眾公開，接受包括當(dāng)事人在內(nèi)的人民群眾的監(jiān)督。

(責(zé)任編輯：李江貞)

2016-06-10

孫 偉(1965-)，男，北京市朝陽區(qū)人民檢察院副檢察長； 喬守倉(1961-)，男，北京市人民檢察院紀(jì)檢組副組長； 高文輝(1984-)，男，北京市人民檢察院監(jiān)察處助理檢察員。

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1672-1500(2016)03-0037-03