基層自治組織人員侵占征地補償款的定性分歧與彌合

李祖興

(天津市寶坻區(qū)人民檢察院，天津 301800)

【民商法研討】

基層自治組織人員侵占征地補償款的定性分歧與彌合

李祖興

(天津市寶坻區(qū)人民檢察院，天津 301800)

通過分析2012-2014年我院辦理的6起農村基層組織人員貪污案件的判決，發(fā)現(xiàn)檢法在此類案件偵訴與審判、基層實際與法律應用方面存在不同的觀點。這進一步導致檢法對基層組織人員協(xié)助事項、補償款性質、從事公務內涵等內容認識、理解的分歧，最終導致判決的不一致。針對此類案件有必要從基層實際、法律解釋出發(fā)，研討案件訴訟中存在的問題，從而為此類案件的管轄、預防及基層穩(wěn)定、信訪化解提供必要的法律支持，避免司法實踐脫離基層管理實際。

基層組織人員;侵占;征地補償款;貪污罪

近年來，隨著“以審判為中心”司法改革理念的不斷深入，檢法兩院司法人員對法律解釋、法律適用日益精準，這無疑促進了法律運用水平的提升。但在個別案件上，檢法對于事實認定、法律適用仍存在不同的理解，最終導致案件起訴罪名與判決結果存在分歧。以基層自治組織人員侵占補償款案件為例，我院近3年辦理的6起案件在事實基本相同的情況下，判決結果上卻不一致?？梢?，檢法兩院在此類案件中存在不同的認識，甚至隨著時間的推移審判部門對同類案件判決的理由也發(fā)生了變化。這就有必要基于案件情況，對村兩委會人員侵占補償款的案件內在事實與適用法律進行歸納、總結，以期尋找判決不一致的原因，以此指導今后此類案件的管轄、偵查及起訴等環(huán)節(jié)，并使判決結果更加符合基層實際、符合法律的內涵。

一、2012-2014年侵占補償款案件基本情況

(一)6起案件樣本的基本情況

2012年至2014年，我院共立案偵查農村基層自治組織人員(村兩委會組成人員)涉嫌侵占補償款案件6件20人。其中，2012年1件4人，2013年1件4人，2014年4件12人。自偵部門全部以涉嫌貪污罪立案偵查，起訴部門以貪污罪移送審判，而除2014年2起案件法院以職務侵占作出判決外，其他案件均為貪污罪(詳見下表)。2014年2起案件的改判，與法院自身判決理念的更新、證據標準把握不同都存在一定關聯(lián)。

2012-2014年我院辦理的村干部侵占補償款案件

從上述表格中可以清楚看出，六起案件涉案人員主要包括村支書、村主任、村會計三類人員，此外在個別案件共同犯罪中還包括村委、支委兩委會組成人員及其他村民；作案時間均在2010年、2011年，反映出此時土地征收情況的普遍存在；案款來源方面，地上物補償款占絕大部分——更容易被侵占，從側面暴露出地上物補償款分配機制存在一定問題；偵查、起訴部門在案件性質認定上一致，起訴和判決罪名只是在兩起案件中存在不同，所立案件均在2014年。

(二)變更罪名的兩起案件與其他案件之比較

1.兩起案件介紹。白某等七人案情：2010年12月，鎮(zhèn)政府將補償給該村及村民的地上物補償款937000元撥付到村會計個人存折中。2011年1月，村支書白某未請示鎮(zhèn)領導的情況下，召集其他六名村干部將補償款中14萬元私分。

張某等三人案情：2009年9月，在征收該村土地過程中，村支書張某與村支書、村會計提議將作廢村機井予以清點登記，事后補償款予以私分。2010年1月，此補償款撥付村帳，三人以他人名義將15000元補償款支出予以私分。

2.變更罪名理由分析及對比。通過分析兩起案件的判決，審判人員徑直將案件認定為“村基層組織人員，利用職務上的便利，共同將村集體獲得地上物補償款合伙侵吞”(判決原文)，符合職務侵占罪的構成要件。但判決對基層組織人員行使職權的屬性、補償款的性質以及協(xié)助事項內涵均缺乏必要的分析與闡述，忽略了此類案件的特殊性，這與當前征地過程中村干部履行大量事務——掌握初始登記、確認權力及領取、發(fā)放大額補償款的事實相去甚遠。

首先，判決忽略了基層組織人員協(xié)助政府的職能分析。在征地過程中，村干部履行的是協(xié)助職能，從事的是公務，這一點對于認定案件性質極為重要。征地行為的存在，必然涉及到補償款的支配。這完全符合全國人大常委會關于基層組織人員屬于從事公務的解釋，即此類案件中村干部從事的是“土地征用補償費的管理”。這是正確分析此類案件的出發(fā)點，而判決書沒有予以闡述。

其次，簡單將涉案補償款認定為村集體資金，不予區(qū)分。司法實踐中，村干部職務犯罪涉及的補償款包括以下幾種：第一類，完全歸村民所有的征地補償款。村干部只負責將此款發(fā)放到戶，對此認定比較一致，均為公款。第二類，村自留地補償款。征地補償款即包括村民的征地補償款也包括村集體的補償款(自留地補償款)。第三類，地上附屬物補償款。此處的地上附屬物包括村民使用的機井、機井房等，此種補償款當屬于全體村民所有。第四類，青苗費及附屬種植物補償款。這些補償款被侵占時存在多種情況，如有的是該發(fā)而未發(fā)，有的是發(fā)后剩余，還有的是多報、虛報多得補償款。對于這些情況，判決視而不見，簡單將補償款定性為村集體資金，這種模糊、不確定的裁判，與法律所要求的準確性相差甚遠。

最后，兩起案件無論是定罪還是量刑，與先前判決出入較大。(如圖)

案件涉案金額量刑結果管某等四人100645元四人均為緩刑白某等四人42000元四人均為有期徒刑一年半韓某某44000元緩刑張某某18296元緩刑白某等七人140000元白某徒刑五年，兩人徒刑兩年，其他緩刑張某等三人15000元張某有期徒刑八個月，其他緩刑

金額超過10萬元的，一起案件中被告人均為緩刑，而另一起案件中有實刑有緩刑；金額為4萬余元的兩起案件，韓某某獲緩刑，而另一案件中四人卻都是實刑。雖然每個案件都存在自身的量刑情節(jié)，絕對的對比并不存在，但從金額上入手，同案確實不同判。這不利于震懾基層組織人員犯罪、不利于此類職務犯罪的預防。

綜上所述，判決不符合現(xiàn)階段農村基層征地、拆遷的實際情況，且與層出不窮的“村官大貪”的現(xiàn)實不對稱，造成刑罰對村干部的處罰不一，定性不準、量刑不均。

二、基層自治組織人員侵占補償款案件認定存在的主要問題

通過對對上述6起案件情況的介紹與分析，不難發(fā)現(xiàn)對于農村基層組織人員侵占補償款案件存在一定的認識分歧與法律適用不統(tǒng)一的情況。從司法實踐看，分歧和爭議不僅體現(xiàn)在審判與公訴之間；也表現(xiàn)在法院的判決上——審判機關對同一類型案件一部分認定為貪污罪、一部分又認定為職務侵占罪。因此，可以發(fā)現(xiàn)基層組織人員侵占補償款案件辦理存在以下問題：

(一)對基層自治組織人員組成范圍的認定問題

“從事公務”是刑法上國家工作人員的本質特征，從事公務是指代表國家機關、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團體等單位履行組織、領導、監(jiān)督管理等職責。2002年6月《全國法院審理經濟犯罪案件工作座談會紀要》(以下簡稱《紀要》)指出，公務主要表現(xiàn)為與職權相聯(lián)系的公共事務以及監(jiān)督、管理國有財產的職務活動。因此，村委會組織人員從事七項協(xié)助職能應認定為從事公務的人員，村黨支部成員無疑也屬于其他依照法律從事公務的人員，這在司法實踐、理論上都沒有異議。但村會計和出納是否屬于村民委員會等村基層組織人員？《紀要》規(guī)定，國家機關工作人員依法履行職責，如國有公司的會計、出納等管理、監(jiān)督國有財產等活動時屬于從事公務。因而，當村會計、出納協(xié)助政府從事公務履行職責時，如侵占補償款應視為農村基層組織人員，構成貪污罪。

村民委員會分設的村民小組長和下屬委員會負責人是否屬于村基層組織人員？這些組織本身屬于村民委員會派生的機構，是村民委員會下設的從事自治治理、生產經營的組織。在實際中土地補償費用管理等直接交由村民小組等下設的組織具體完成，他們被賦予了相應的行政管理職能，理應為其他依照法律從事公務的人員。

(二)對協(xié)助事項內涵理解的不同導致管轄不明

2000年全國人民代表大會常務委員會通過立法解釋，明確了村民委員會等村基層組織人員在從事以下七項工作時屬于我國刑法第九十三條第二款規(guī)定的“其他依照法律從事公務的人員”，屬于國家工作人員之列：“(1)救災、搶險、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟款物的管理；(2)社會捐助公益事業(yè)款物的管理；(3)國有土地的經營和管理；(4)土地征用補償費用的管理；(5)代征、代繳稅款；(6)有關計劃生育、戶籍、征兵工作；(7)協(xié)助人民政府從事的其他行政管理工作”?！按骞佟敝挥性谛惺惯@七項職責時才屬于依法從事公務行為，才具有國家工作人員的身份。

征地補償款發(fā)放存在土地丈量、登記造冊、申報、領取、發(fā)放土地補償款等不同階段，這均是協(xié)助政府履行職務因而“協(xié)助”的認定是一個過程，從兩起改變定性案件看，案發(fā)時涉案人員“協(xié)助”的職能并未結束，同處于補償款發(fā)放的過程，因此兩起案件侵吞的均是公款。對“協(xié)助”的認定僅從靜態(tài)角度認定，不符合基層征地的現(xiàn)實情況。

(三)對補償款屬性認定存在隨意性、不確定性

現(xiàn)實情況下，補償款的性質存在一定的特殊性，在確定具體款項性質時需要綜合實際情況、準確認定其實質。

《中華人民共和國土地管理法》第四十七條第二款規(guī)定“征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費”。新《土地管理法》取消了關于土地補償費、安置補助費不得分配的規(guī)定后，村集體通過村民會議或村民代表會議產生決議，決定土地補償費的分配和使用。盡管征地補償款最終會發(fā)到集體或個人手中，但是征地款的來源是由國家或地方政府支付。為了保證國家的款項不流失，從而發(fā)到被征地集體組織或個人手中，對征地款的性質應從征地款辦理環(huán)節(jié)上給予正確的認定，便于對該領域的職務犯罪進行準確定性。就征地補償款而言，有的征地補償款是發(fā)給村民的，有的歸村集體所有，還有的是給村民發(fā)放后村集體剩余的，因此補償款是屬于公款還是村集體資金認定并不一致。

涉案款的性質要從來源、協(xié)助過程、侵吞手段予以總結分析，而不能簡單以征地補償款是否補償村集體、撥款集體賬戶為判斷標準。以此為標準，后兩起改變定性的案件中補償款的來源與張某某一案相同，僅以是否撥到村集體的賬戶判斷案件性質存在偏差，容易導致判決罪名不一致，案件定性混亂。

(四)判決本身不統(tǒng)一、沒有做到同案同判

刑法修正案(九)出臺前，關于貪污犯罪是按照涉案金額量刑的，但由于社會經濟的發(fā)展、法律適用的進程等因素的影響，量刑早已突破刑法原第三百八十三條的規(guī)定，1萬以下涉案金額實踐中基本已排除在立案范圍之外，甚至10萬元以下金額也多為緩刑，這一定程度上破壞了刑法適用的嚴肅性；另一方面由于村干部涉案金額相對較低，判決的隨意性導致法律適用的不統(tǒng)一。如上述我院辦理的六起案件，涉案金額與量刑沒有規(guī)律可言，一定程度上影響了判決的震懾作用，也不利于農村職務犯罪預防工作。

三、解決定性分歧的方法和思路

(一)立法上予以完善，明確基層組織人員案件管轄機關

根據我國法律規(guī)定，檢察機關只對基層組織人員少數職務犯罪有管轄權，其他犯罪由公安機關管轄。而現(xiàn)實情況，隨著國家管理職能不斷落實到基層，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將部分管理權限賦予村干部。由于村干部本身具有的素質且缺乏必要的監(jiān)督，導致村級財務管理混亂，村干部掌管資金名目眾多，不同種類混同，致使司法實踐中村干部犯罪管轄難以界定、性質難以把握。案件管轄的不確定性一方面造成推諉和爭議，致使案件不能得到及時查處；另一方面對農村穩(wěn)定造成了影響。所以應結合實際情況確定檢察機關為查辦此類犯罪案件的專門管轄部門，即凡屬農村基層組織成員利用職務之便的犯罪案件，應本著“誰受理、誰初查”的原則處理，以避免出現(xiàn)法律真空的現(xiàn)象，同時還可以節(jié)約司法成本，保持對此類犯罪的打擊力度。

(二)加強檢法機關溝通，共同頒布典型指導案例

由于村干部雙重身份、雙重職能、資金雙重屬性，司法機關在懲治此類犯罪時面臨兩難，導致此類案件兩罪(貪污罪、職務侵占罪)重合度越來越高、區(qū)分難度越來越大。這就有必要加強檢法機關的溝通，通過典型案例指導立案、審判。由于個別判決忽視說理闡述，以是否撥付村賬戶的形式予以定性，一定程度上造成了判決的不統(tǒng)一。如在張某等三人貪污案中，法院以此15000元撥付村集體賬戶為由，簡單將款項認定為集體資金。事實上，案件中張某三人從地上物清點、登記之初就著手騙取補償款，并通過協(xié)助職能，將不應登記的地上物予以清點，事后從村集體賬戶將錢取出私分。涉案款項自始至終都是公款，不應以撥付到村集體賬戶而性質發(fā)生改變。國家已將款項撥出并轉移到農村集體名下，但在沒有發(fā)放給村民前仍然是公款(白某等七人貪污即屬此種情況，判決卻改為職務侵占)。這些特殊情況都需要司法機關通過典型案例予以明確，不斷解決實踐中出現(xiàn)的問題。

(三)改變立案考核模式，真正做到有案必管、有案必立

目前檢察機關的考核機制主要包含查辦職務犯罪案件數量，如果法院改變定性，不能算做立案數，這就影響了偵查人員處理案件的積極性。涉及到交叉管轄、管轄不明的情況，偵查人員在案件處理方式上不能真正做到有案必立，更多從考核計分方面考慮，影響了案件處理的及時性。如果現(xiàn)實中再次出現(xiàn)白某等七人與張某等三人類似案件，是由檢察機關還是公安機關立案？因此，要破除現(xiàn)階段村干部職務犯罪管轄、定性的分歧，檢察機關要從自身入手，改變機械化的考核模式，從案件辦理的法律效果和社會效果入手，多角度、多層次評價案件辦理。當然，檢察機關要嚴格遵循管轄制度，嚴禁辦理非管轄案件，但對于此類補償款案件不應因為法院的個別判決，對現(xiàn)實案件予以推諉，要真正做到在法律規(guī)定下有案必管。

(四)同案同判，體現(xiàn)刑法嚴肅、展現(xiàn)案件影響力

罪刑均衡具體體現(xiàn)是重罪重判、輕罪輕判。要實現(xiàn)對侵占補償款犯罪處罰的罪刑均衡，就要準確認定資金性質，以查明事實和現(xiàn)行法律規(guī)定為準則，杜絕“罪刑異位”。如在白某等七人案件中，鎮(zhèn)政府撥付給村會計的補償款，除村自留款外還包括補償給個別村民的補償款，在補償款尚未發(fā)放前，其性質沒有改變——公款。但從案件情節(jié)看，七人私分補償款，每人分得20000元，總金額140000元，對于主犯應判處10年以上徒刑。在沒有其他減輕處罰的情況下，如判處十年以上有期徒刑，與其所得金額不對稱。審判機關考慮到此種原因，變更罪名使其刑期降檔判處，造成罪刑異位，破壞了刑法的嚴肅性。因此，審判機關要結合刑法修正案(九)，細化量刑標準，準確做到同案同判，體現(xiàn)判決影響力。

(責任編輯：李江貞)

2016-06-14

李祖興(1983-)，男，天津市人，天津市寶坻區(qū)人民檢察院辦公室副主任。

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